T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/12859
Karar No : 2023/4809
DAVACI : … Hizmetleri ve Prodüksiyon A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN_KONUSU : 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı şirket tarafından, 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dayanağı olan kanun hükümlerinin, dava konusu düzenlemenin yasal dayanağını teşkil etmediği, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin yasal dayanaktan yoksun olduğu, televizyon yayınlarını düzenleme yetkisinin davalı idareye değil 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun'un 34. maddesi gereğince Radyo ve Televizyon Üst Kuruluna ait olduğu, yayın hizmetlerinin de bu Kanuna dayanılarak çıkarılan yönetmeliklerle düzenlendiği, davalı idareyi dava konusu düzenlemesi yapmaya iten sebebin ne olduğunun anlaşılamadığı, düzenleme ile izleyicilerin sinema filmi izleme, yayıncıların ise yayın özgürlüğünün kısıtlandığı, bu durumun 5224 sayılı Kanun'un amacına aykırı olduğu, diğer yandan dava konusu düzenlemede yer verilen sürelerin diğer ülkelerdeki düzenlemelere kıyasla daha uzun olması nedeniyle düzenlemede kamu yararı bulunmadığı, düzenlemede herhangi bir geçiş süreci öngörülmemesinin hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil ettiği, sonuç itibarıyla dava konusu düzenlemenin yetki, sebep, amaç ve konu unsurları bakımından hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, sinemanın geliştirilmesi ve korunmasının Bakanlıklarının görevi olduğu, dava konusu düzenlemenin sinema ve sinema izleyicilerini koruma, sinema salonlarında film izlenmesini teşvik amacıyla yapıldığı, Yönetmelikte düzenlenen sürelerin sektör bileşenlerinin katılımıyla belirlendiği, diğer bazı ülkelerde bu sürelerin daha uzun uygulandığı, Yönetmeliğin yürürlük tarihinden önce imzalanmış sözleşmelerin kapsam dışında bırakıldığı, dolayısıyla sözleşme özgürlüğüne bir müdahalenin bulunmadığı, dava konusu düzenlemenin film yapımcılarının filmi ilk olarak sinema ya da dijital platformlarda yayımlanması konusundaki tercihlerini etkilemediği, düzenlemenin hukuka ve kamu yararına uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu anlaşılan dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasası'nın Genel Esasları Belirleyen 1. kısmın 7. maddesinde; yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve devredilmeyeceği, 8. maddesinde, yürütme yetkisinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı amir hükmüne yer verildikten sonra, Cumhuriyetin Temel Organlarını belirten 3. Kısmın yürütmeye ilişkin 2. Bölümün 123. maddesinde; idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir, düzenlemesi yer almıştır.
Öte yandan Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlığını taşıyan 124/1. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler, hükmüne yer verilmiştir.
Anılan madde hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, hak, yükümlülük ve idari işleyişin kanunla düzenleneceği, bu düzenlemeler parelelinde idari işleyişe açıklık getirmek ve idari işleyişte bütünlüğü sağlamak amacıyla kanunla yetkilendirilmiş makam ve kuruluşların yönetmelik hazırlayabilecekleri anlaşılmaktadır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir. Dolayısıyla; sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur.
Ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun, Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Olayda, davalı idarece hazırlanan ve 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilen Yönetmeliğin yukarıda açıklanan düzenlemeler ışığında incelenmesine gelince; anılan Yönetmeliğin "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, bu Yönetmeliğin,14.07.2004 tarihli ve 5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanunun 4 üncü,7 nci,13 üncü ve geçici 4 üncü maddelerine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiş olup, anılan Kanunun "Tanımlar" başlıklı 3.maddesinin (f) bendinde, "Değerlendirme ve sınıflandırma"nın, ülke içinde üretilen veya ithal edilen sinema filmlerinin ticarî dolaşıma ve gösterime sunulmadan önce, gösterim ve iletim biçimleri dikkate alınarak kayıt ve tescile de esas olacak şekilde kamu düzeni, genel ahlâk ile küçüklerin ve gençlerin ruh sağlığının korunması, insan onuruna uygunluk ve Anayasada öngörülen diğer ilkeler doğrultusunda denetlenmesi, değerlendirilmesi ve sınıflandırılmasını ifade ettiği belirtilmiş, Yönetmelikte atıf yapılan "Değerlendirme ve Sınıflandırma Kurulu" başlıklı 4. maddesinde, sinema filmlerinin değerlendirilmesi ve sınıflandırılması, Bakanlık bünyesinde oluşturulan Değerlendirme ve Sınıflandırma Kurulunca yapılacağı hükme bağlandıktan sonra takip eden bentlerde Kurulun kimlerden oluşacağı, kaç üye ile toplanıp, karar sayısının ne olacağı, Kurulun nasıl çalışacağı, Kurul üyelerine ödenecek ücretler düzenlenmiş, maddenin son bendinde de, Değerlendirme ve sınıflandırma işlemleri ile kurullara ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği;"Değerlendirme ve sınıflandırma"başlıklı 7. maddesinde," Ülke içinde üretilen veya ithal edilen sinema filmlerinin, ticarî dolaşıma ve gösterime sunulmasından önce kayıt ve tescile de esas teşkil edecek şekilde değerlendirilmesi ve sınıflandırılması yapılır."denildikten sonra değerlendirme ve sınıflandırma sonucunda uygun bulunmayan filmlerin, ticarî dolaşıma ve gösterime sunulamayacağı, değerlendirme ve sınıflandırma sonrası uygun bulunan veya istenilen gerekli düzeltmeleri yapılan filmler kayıt ve tescil edilir ve bu filmleri içeren taşıyıcı materyallerin bandrolleneceği ,filmlerin, değerlendirme ve sınıflandırma sonucunu gösterir işaret veya ibareleri taşıması zorunlu tutulduğu takdirde, bu işaret veya ibarelerin her türlü tanıtım ve gösterim alanında ve taşıyıcı materyal üzerinde kullanılmasının zorunlu olduğu ,değerlendirme ve sınıflandırma sonuçları ile gerekli görülen işaret veya ibarelere ilişkin bilgiler, kayıt ve tescil belgesi ve malî hakları kullanma yetkilerinin belirtildiği diğer belgelere de işleneceği düzenlenmiş; "İşaret ve ibarelerin kullanılmaması "başlıklı 13. maddesinde de, değerlendirme ve sınıflandırma sonucu zorunlu tutulan işaret ve ibarelerin kullanılmaması halinde, neler yapılacağı düzenlenmiş olup, maddenin son fıkrasında da bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenleneği hükme bağlanmış; geçiş hükmünü düzenleyen Geçici 4.maddede ise,bu maddeyi ihdas eden yönetmeliklerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde oluşturulacağı belirtilmek suretiyle yukarıda anılan hükümlerle, yönetmelikle düzenlenecek konular sayma suretiyle belirtilmiştir.
Bu durumda, üst hukuk normunda sayılmayan bir hususta düzenleme yapan Yönetmeliğin iptali istenilen 10.maddesinin 2.fıkrasında hukuka uyarlık bulunmamadığından mdaadenin iptalinin gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin, 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanması üzerine davacı tarafından söz konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, bireyin ve toplumun sinema sanatı ürünlerinden verimli bir biçimde yararlanabilmesi ve sinema sanatının sunduğu olanaklardan yararlanarak çağdaş ve etkin bir kültürel iletişim ortamının yaratılması için sinema sektörünün eğitim, yatırım, girişim, yapım, dağıtım ve gösterim alanlarında geliştirilmesi ve güçlendirilmesi ile kayıt ve tescile de esas olacak şekilde sinema filmlerinin değerlendirilmesi ve sınıflandırılmasını ve bu alanda yerli ve yabancı yatırım ve girişimlerin desteklenmesini sağlamaktır." hükmü; "Kapsam" başlıklı 2.maddesinde, " Bu Kanun sinema sektörünün güçlendirilmesi, desteklenmesi, kayıt ve tescile de esas olacak şekilde sinema filmlerinin değerlendirilmesi ve sınıflandırılması ile Bakanlığın görev, yetki ve sorumluluğuna ilişkin hükümleri kapsar." hükmü; "Tanımlar" başlıklı 3 . maddesinin 1.fıkrasının (n) bendinde, "Değerlendirme ve sınıflandırma: Ülke içinde üretilen veya ithal edilen sinema filmlerinin ticarî dolaşıma ve gösterime sunulmadan önce, gösterim ve iletim biçimleri dikkate alınarak kayıt ve tescile de esas olacak şekilde kamu düzeni, genel ahlâk ile küçüklerin ve gençlerin ruh sağlığının korunması, insan onuruna uygunluk ve Anayasada öngörülen diğer ilkeler doğrultusunda denetlenmesi, değerlendirilmesi ve sınıflandırılmasını,... ifade eder." hükmü; "Değerlendirme ve Sınıflandırma Kurulu" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Sinema filmlerinin değerlendirilmesi ve sınıflandırılması, Bakanlık bünyesinde oluşturulan Değerlendirme ve Sınıflandırma Kurulunca yapılır." kuralına; son fıkrasında, "Değelendirme ve sınıflandırma işlemleri ile kurullara ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralına; 7163 sayılı Kanunla değişik "Değerlendirme ve sınıflandırma" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Ülke içinde üretilen veya ithal edilen sinema filmlerinin, ticarî dolaşıma veya gösterime sunulmasından önce değerlendirilmesi ve sınıflandırılması yapılır. Değerlendirme ve sınıflandırma sonucunda uygun bulunmayan filmler, ticarî dolaşıma ve gösterime sunulamaz. (2) Değerlendirme ve sınıflandırması yapılmamış olan sinema filmleri; festival, özel gösterim ve benzeri kültürel ve sanatsal etkinliklerde ancak 18+ yaş işareti ile gösterilir. Daha önce Bakanlıkça değerlendirme ve sınıflandırması yapılan filmler, ilgili etkinliklerde aldıkları işaret ve ibarelere uygun olarak gösterilir. Söz konusu etkinliklerde gösterimi yapılacak olan filmlerin taşımaları gereken işaret ve ibarelerin her türlü tanıtım ve gösterim alanında kullanılması zorunludur." kuralına; "İşaret ve ibarelerin kullanılmaması ve denetim" başlıklı 13. maddesinde, "Değerlendirme ve sınıflandırma yükümlülüğüne uyulmaması, zorunlu tutulan işaret ve ibarelerin değerlendirme ve sınıflandırma sonrasında her türlü tanıtım ve gösterim alanında ve taşıyıcı materyal üzerinde kullanılmaması veya yanıltıcı şekilde kullanılması halinde mahallin mülki idare amiri tarafından filmlerin gösterim ve dağıtımı, işaret ve ibareler kullanılıncaya kadar durdurulur ve ilgililer hakkında bu maddede öngörülen idari para cezaları uygulanır.
Sinema filmi öncesinde gösterilen reklamların süresi en fazla on dakikadır. Fragman gösterim süresi en az üç, en fazla beş dakikadır. Kamu spotları ve sosyal sorumluluk projelerine ilişkin gösterimler belirtilen sürelere dahiledilmez. Sinema filmi gösterim arası on beş dakikayı aşamaz.
Sinema salonu işletmecileri, filmin yapımcısı ve varsa dağıtımcısı ile yapılacak sözleşme ile belirlenecek indirimli bilet fiyatlandırmaları hariç olmak üzere sinema biletini içeren abonelik, promosyon, kampanya ve toplu satış faaliyetleri gerçekleştiremez.
Sinema salon işletmecileri, sinema filmi bileti ile birlikte başka bir ürünün satışını aynı anda yapamaz.
Sinema salonu işletmecileri, film gösterimleri ile ilgili bilgileri Bakanlığa iletmek üzere Bakanlıkça belirlenen donanım ve yazılımı işler halde bulundurmakla yükümlüdür. Yapılan denetimlerde belirlenen eksiklerin giderilmesi için sinema salonu işletmecilerine altmış gün süre verilir.
Bu Kanun hükümlerine aykırı olarak;
a) Değerlendirme ve sınıflandırma yükümlülüğüne uymayan, zorunlu tutulduğu halde gerekli işaret ve ibareleri kullanmayan veya yanıltıcı şekilde kullanan film yapımcısına yirmi bin Türk lirası,
b) Değerlendirme ve sınıflandırma yükümlülüğüne uyulmayan filmlerin dağıtımını yapanlara yirmi bin Türk lirası,
c) Değerlendirme ve sınıflandırma yükümlülüğüne uyulmayan filmlerin gösterimini yapanlar ile gerekli işaret ve ibareleri kullanmadan veya yanıltıcı şekilde kullanarak film gösterimi yapanlara elli bin Türk lirası,
d) Gösterim ve tanıtım alanlarında gerekli işaret ve ibareleri kullanmadan etkinlik düzenleyenlere film başına yirmi bin Türk lirası,
e) Reklam, fragman ve film arası sürelerine uymadan gösterim yapan sinema salonu işletmecilerine salon başına elli bin Türk lirası,
f) Üçüncü ve dördüncü fıkra hükümlerine aykırı hareket eden sinema salonu işletmecilerine işletmenin sahibi olduğu salon başına elli bin Türk lirası,
g) Beşinci fıkrada yer alan yükümlülüğü yerine getirmeyen sinema salonu işletmecilerine salon başına elli bin Türk lirası, idari para cezası verilir.
Bu maddede öngörülen idari para cezaları mahallin mülki idare amiri tarafından verilir. İdari para cezaları, tebliğinden itibaren bir ay içinde ödenir. İdari para cezasının ödenmiş olması yükümlülükleri ortadan kaldırmaz.
Bu Kanun kapsamında, denetimleri gerçekleştirmek üzere mahallin mülki idare amirlerince denetim komisyonları kurulur.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralına; Geçici 4. maddesinde, "Bu maddeyi ihdas eden Kanunda öngörülen kurullar ve komisyonlar bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde oluşturulur. Bu kurullar ve komisyonlar oluşturuluncaya kadar mevcut kurullar ve komisyonlar görevine devam eder.
Bu maddeyi ihdas eden Kanunda öngörülen yönetmelikler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yürürlüğe konulur. Yönetmelikler yürürlüğe konuluncaya kadar, mevcut yönetmeliklerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce verilmiş olan destekler ve bunların geri ödemeleri için bu Kanunun bu maddeyi ihdas eden Kanunla değiştirilmeden önceki hükümlerinin uygulanmasına devam edilir.
Film çekim koordinasyon komisyonu kurulan illerde, komisyonca tarife belirlenmesinden önce yapılan film çekim başvuruları hariç olmak üzere daha önce belirlenmiş tarifeler uygulanmaz." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Sinema Genel Müdürlüğü" başlıklı 284. maddesinde "(1) Sinema Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: a) 14/7/2004 tarihli ve 5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun ile Bakanlığa verilen görevleri yürütmek, b) Sinema sektörüne ilişkin yatırım destek ve tanıtım faaliyetlerini koordine etmek ve bu alandaki kültür mirasımızın gelecek kuşaklara aktarılmasını sağlamak, c) Bakanlığın ulusal sinema sektörünün korunması, desteklenmesi ve geliştirilmesine yönelik uluslararası kuruluşlarla işbirliği faaliyetlerini yürütmek, ç) Ulusal sinema eserlerinin yaygın olarak izleyiciye ulaştırılmasını sağlama ve sanat bilincini yükseltme yönünde politikaların üretilmesi amacıyla çalışmalar yapmak, bu amaca hizmet eden projeleri desteklemek, nitelikli eser üretimini teşvik etmek, d) Ülke tanıtımına katkı sağlayacak yabancı film projelerini desteklemek, e) Bakanlık adına ulusal ve uluslararası festivaller, film haftaları, yarışmalar, gösterimler, seminer ve benzeri etkinlikler düzenlemek ya da düzenlenmesini sağlamak, maddi katkıda bulunmak ve bu etkinliklere ilişkin ödüller vermek, f) Müze, arşiv, kütüphane ve gözlemevi gibi birimler aracılığıyla sinematografik eserlerin paylaşılmasını ve korunmasını sağlamak ve bunları kamunun istifadesine sunmak, g) Ulusal ve uluslararası düzeyde kamu ve özel medya kuruluşları ile sektörel ilişkileri geliştirecek faaliyetleri yürütmek; görev alanında bankalar, finans kuruluşları, meslek birlikleri, birlikler, dernekler, vakıflar ve diğer sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği yapmak, ğ) Sinema sektöründe mesleki standartlar ile çalışma koşullarını belirlemek ve bu esaslar doğrultusunda belgelendirme ve denetim faaliyetlerini yürütmek, h) Sinema sektöründe yapım, dağıtım ve gösterime ilişkin eğitim programları hazırlamak, uygulamak ve uygulanmasını sağlamak; sinema filmleri ile görsel-işitsel yapımları üretenler ve dağıtanlar ile gösterimin yapıldığı alan ve mekanlara izin belgeleri vermek ve bu mekanları denetlemek, ı) Görev alanına giren konularda her türlü bilgi ve veriyi oluşturmak veya ilgili kurum ve kuruluşlardan toplamak, güncellemek ve dağıtmak, ulusal ve uluslararası kuruluşlarla bu konuda işbirliği yapmak, basılı veya elektronik yayınlar yapmak ve bu tür yayınları desteklemek, i) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak." kuralına yer verilmiştir.
5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun'un 4., 7., 13. ve geçici 4.maddesine dayanılarak hazırlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdare Hukukunda "yetki", idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. İdari işlemin en temel unsurunu oluşturan "yetki", kanuni idare ilkesinin bir gereği olarak yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir; kural olarak "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır.
Öte yandan; Anayasanın "Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması" başlıklı 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği; bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı hükme bağlanmış; "Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti" başlıklı 26. maddesinde, herkesin, düşünce ve kanaatlerini söz, yazı, resim veya başka yollarla tek başına veya toplu olarak açıklama ve yayma hakkına sahip olduğu; bu hürriyetlerin kullanılmasının, millî güvenlik, kamu düzeni, kamu güvenliği, Cumhuriyetin temel nitelikleri ve Devletin ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünün korunması, suçların önlenmesi, suçluların cezalandırılması, Devlet sırrı olarak usulünce belirtilmiş bilgilerin açıklanmaması, başkalarının şöhret veya haklarının, özel ve aile hayatlarının yahut kanunun öngördüğü meslek sırlarının korunması veya yargılama görevinin gereğine uygun olarak yerine getirilmesi amaçlarıyla sınırlanabileceği; düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunla düzenleneceği kurala bağlanmış; "Bilim ve sanat hürriyeti" başlıklı 27. maddesinde, herkesin, bilim ve sanatı serbestçe öğrenme ve öğretme, açıklama, yayma ve bu alanlarda her türlü araştırma hakkına sahip olduğu belirtilmiş; "Basın hürriyeti" başlıklı 28. maddesinde de, basının hür olduğu, sansür edilemeyeceği, basın hürriyetinin sınırlanmasında, Anayasanın 26. ve 27. maddelerinde yer verilen hükümlerin uygulanacağı kural altına alınmıştır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 29/03/2005 tarihli ve Başvuru No:40287/98 sayılı Alınak - Türkiye kararında, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin ifade özgürlüğüne ilişkin 10. maddesinin, özellikle bilgi ve fikir edinme ve yayma özgürlüğü kapsamında, kültürel, siyasi ve sosyal bilgi ve fikirlerin değiş tokuşuna katılma fırsatı yaratan sanatsal ifade özgürlüğünü de içerdiği, sanat eserleri yaratan, sergileyen veya dağıtan kişilerin demokratik bir toplum için büyük önem taşıyan fikir ve görüşlerin yayılmasına katkıda bulundukları belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin 12/11/2014 tarihli ve Başvuru No:2013/1461 sayılı kararında da, ifade özgürlüğünün, insanın serbestçe haber ve bilgilere, başkalarının fikirlerine ulaşabilmesi, edindiği düşünce ve kanaatlerden dolayı kınanamaması ve bunları tek başına veya başkalarıyla birlikte çeşitli yollarla serbestçe ifade edebilmesi, anlatabilmesi, savunabilmesi, başkalarına aktarabilmesi ve yayabilmesi anlamına geldiği; bu kapsamda sanatsal ifadelerin de Anayasanın 26. ve 27. maddelerinin koruması altında olduğu ifade edilmiştir.
Yukarıda yer verilen Anayasa hükümlerinden ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ile Anasaya Mahkemesi kararlarından, sinema filmlerinin de ifade özgürlüğü kapsamında yer aldığı, buna bağlı olarak sınırlandırılmasının ancak kanunla mümkün olduğu anlaşılmaktadır.
5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun'un 4., 7., 13. ve geçici 4.maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilen ve 22/10/2019 tarihli, 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik"te genel olarak, sinema sektörünün güçlendirilmesi, desteklenmesi amacına yönelik olarak kayıt ve tescile esas olacak şekilde sinema filmlerinin değerlendirilmesi ve sınıflandırılması konusunda davalı Bakanlığın görev, yetki ve sorumluluğunun düzenlendiği, bu kapsamda Bakanlığın ilgili birimince yapılacak değerlendirme ve sınıflandırma esasları ile bu incelemeler sonrasında uygun bulunan veya istenilen gerekli düzeltmeleri yapılan filmlerin kayıt ve tescilinin yapılması, değerlendirme ve sınıflandırma sonucunda filmlerin taşıması gereken işaret veya ibarelerin tespiti, bu şekilde belirlenen taşınması zorunlu olan işaret veya ibarelerin her türlü tanıtım ve gösterim alanında ve taşıyıcı materyal üzerinde kullanılmasına yönelik denetimlerin ve bu zorunluluğa uyulmadığı takdirde uygulanacak yaptırımlara ilişkin usul ve esasların kural altına alındığı; davacılar tarafından iptali istenilen Yönetmeliğin 13. maddesinin 2. fıkrasında ise, sinema salonlarında ilk kez ticari dolaşıma girecek değerlendirme ve sınıflandırması yapılmış sinema filmlerinin, gösterime girdiği tarihten itibaren ücretli yayın yapılan kablo, uydu, karasal, internet ve diğer ortamlarda beş ay geçmeden, ücretsiz yayın yapılan uydu, karasal, internet ve diğer ortamlarda ise altı ay geçmeden ticari amaçla yayınlanamayacağının veya umuma iletilemeyeceğinin kurala bağlandığı görülmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; davalı Bakanlığın, ülke içinde üretilen veya ithal edilen sinema filmlerinin ticarî dolaşıma veya gösterime sunulmadan önce, gösterim ve iletim biçimleri dikkate alınarak kayıt ve tescile de esas olacak şekilde kamu düzeni, genel ahlâk ile küçüklerin ve gençlerin ruh sağlığının korunması, insan onuruna uygunluk ve Anayasada öngörülen diğer ilkeler doğrultusunda denetlenmesi, değerlendirilmesi ve sınıflandırılması, zorunlu tutulan işaret ve ibarelerin değerlendirme ve sınıflandırma sonrasında her türlü tanıtım ve gösterim alanında ve taşıyıcı materyal üzerinde kullanılmaması veya yanıltıcı şekilde kullanılması halinde mahallin mülki idare amiri tarafından yapılacak denetim ve uygulanacak yaptırımlar konusunda düzenleme yapmaya yetkili olduğu hususunda tereddüt bulunmamakta ise de; dava konusu düzenlemenin, davalı idarece değerlendirme ve sınıflandırması yapılmış ve sinemada ilk kez gösterime girecek sinema filmlerinin, sinema dışındaki diğer mecralarda belli bir süre geçmeden ticari amaçla yayınlanamayacağına veya umuma iletilemeyeceğine yönelik olduğu, bu hususun ise davalı idareye 5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun ile tanınan sinema filmlerinin değerlendirilmesi, sınıflandırılması ile zorunlu tutulan işaret ve ibarelerin kullanımının denetimine ilişkin olarak verilen yetkinin dışında kaldığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan, her ne kadar davalı idarece 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Sinema Genel Müdürlüğü" başlıklı 284. maddesinde yer verilen hükümlerin, idarelerini dava konusu düzenlemeyi yapma konusunda yetkili kıldığı iddia edilmekte ise de; anılan kararname hükümlerinin de davalı idareye ifade özgürlüğü kapsamında yer alan sinema filmlerinin yayınlanacağı mecraları kısıtlama ve sinema dışında diğer mecralardaki yayın hizmetlerini düzenleme konusunda yetki vermediği görüldüğünden, davalı idarenin bu iddiasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 26/09/2023 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Dava, 22/10/2019 tarih ve 30926 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Sinema Genel Müdürlüğü" başlıklı 284. maddesinde, "(1) Sinema Genel Müdürlüğünün görevleri; a) 14/7/2004 tarihli ve 5224 sayılı Sinema Filmlerinin Değerlendirilmesi ve Sınıflandırılması ile Desteklenmesi Hakkında Kanun ile Bakanlığa verilen görevleri yürütmek, b) Sinema sektörüne ilişkin yatırım destek ve tanıtım faaliyetlerini koordine etmek ve bu alandaki kültür mirasımızın gelecek kuşaklara aktarılmasını sağlamak, c) Bakanlığın ulusal sinema sektörünün korunması, desteklenmesi ve geliştirilmesine yönelik uluslararası kuruluşlarla işbirliği faaliyetlerini yürütmek, ç) Ulusal sinema eserlerinin yaygın olarak izleyiciye ulaştırılmasını sağlama ve sanat bilincini yükseltme yönünde politikaların üretilmesi amacıyla çalışmalar yapmak, bu amaca hizmet eden projeleri desteklemek, nitelikli eser üretimini teşvik etmek, d) Ülke tanıtımına katkı sağlayacak yabancı film projelerini desteklemek, e) Bakanlık adına ulusal ve uluslararası festivaller, film haftaları, yarışmalar, gösterimler, seminer ve benzeri etkinlikler düzenlemek ya da düzenlenmesini sağlamak, maddi katkıda bulunmak ve bu etkinliklere ilişkin ödüller vermek, f) Müze, arşiv, kütüphane ve gözlemevi gibi birimler aracılığıyla sinematografik eserlerin paylaşılmasını ve korunmasını sağlamak ve bunları kamunun istifadesine sunmak, g) Ulusal ve uluslararası düzeyde kamu ve özel medya kuruluşları ile sektörel ilişkileri geliştirecek faaliyetleri yürütmek; görev alanında bankalar, finans kuruluşları, meslek birlikleri, birlikler, dernekler, vakıflar ve diğer sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği yapmak, ğ) Sinema sektöründe mesleki standartlar ile çalışma koşullarını belirlemek ve bu esaslar doğrultusunda belgelendirme ve denetim faaliyetlerini yürütmek, h) Sinema sektöründe yapım, dağıtım ve gösterime ilişkin eğitim programları hazırlamak, uygulamak ve uygulanmasını sağlamak; sinema filmleri ile görsel-işitsel yapımları üretenler ve dağıtanlar ile gösterimin yapıldığı alan ve mekanlara izin belgeleri vermek ve bu mekanları denetlemek, ı) Görev alanına giren konularda her türlü bilgi ve veriyi oluşturmak veya ilgili kurum ve kuruluşlardan toplamak, güncellemek ve dağıtmak, ulusal ve uluslararası kuruluşlarla bu konuda işbirliği yapmak, basılı veya elektronik yayınlar yapmak ve bu tür yayınları desteklemek, i) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak." şeklinde sayılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik ile sinema salonlarında ilk kez ticari dolaşıma girecek değerlendirme ve sınıflandırması yapılmış sinema filmlerinin, gösterime girdiği tarihten itibaren ücretli yayın yapılan kablo, uydu, karasal, internet ve diğer ortamlarda beş ay geçmeden, ücretsiz yayın yapılan uydu, karasal, internet ve diğer ortamlarda ise altı ay geçmeden ticari amaçla yayınlanamayacağı veya umuma iletilemeyeceği düzenlenmiştir.
Uyuşmazlıkta, davalı idarenin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin "Sinema Genel Müdürlüğü" başlıklı 284. maddesinde yer verilen hükümler gereğince dava konusu düzenlemeyi yapma konusunda yetkili olduğu, öte yandan dava konusu düzenlemenin sinema sektörünün ve sinema izleyicisinin menfaatlerinin korunması amacıyla tesis edildiği, bu amacın 5284 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer verilen amaca uygun olduğu ve Yönetmelikte düzenlenen sürelerin sektör bileşenlerinin katılımıyla belirlendiği görüldüğünden, dava konusu düzenlemede hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesi gerekirken, aksi yönde oluşan Daire kararına katılmıyoruz.