Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/1389 E. , 2019/2526 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/1389
Karar No:2019/2526
TEMYİZ EDEN (DAVACI): ...
VEKİLLERİ: ...
KARŞI TARAF (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ: ...
İSTEMİN_KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleştirilmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar gereğince Coğrafi Bilgi Sistemlerinin (CBS) 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmaması nedeniyle oluşan aykırılığın 180 gün içerisinde giderilmesi ihtarına yönelik 27/04/2016 tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının gereğinin yerine getirilmediğinden bahisle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrası uyarınca ...-TL idarî para cezası uygulanmasına ve mevzuata aykırılığın 90 (doksan) gün içerisinde giderilmesinin ihtarına ilişkin 05/01/2017 tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararda; Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleştirilmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın Geçici 1. maddesine istinaden 2012 yılı sonuna kadar hazırlanması gereken CBS'nin 27/04/2016 tarihinde verilen 180 günlük ihtara rağmen davacı şirket tarafından tamamlanmadığının dosya kapsamında tartışmasız olduğu, davacı şirketin 09/12/2016 tarihli savunmasında şebeke bağlantı modelinin AG bazında devam ettiğinin açıkça belirtildiği, 180 günlük ihtar süresinin 10/12/2016 tarihinde dolduğu gözönüne alındığında davacının 2013 yılının sonuna kadarki süre uzatım talebinin karşılanmadığına dair iddiasının anlamsız kaldığı, CBS'nin hazırlanması gereken en son tarihin Usul ve Esaslar ile kararlaştırıldığı ve davacı şirketin de mevzuatta düzenlenen süreyi öngörerek yükümlülük altına girdiği dikkate alındığında, aksi yöndeki iddialara itibar edilmediği, CBS'nin hangi kriterleri ihtiva etmesi gerektiğine ve istenen özelliklerin neler olduğuna ilişkin bilgilendirme yapılmadığına dair iddianın 18/12/2012 tarihli süre uzatım talebinde ileri sürülmeyip yaklaşık 4 yıl sonra dile getirilmesinin ve CBS'nin hangi kriterleri ihtiva etmesi gerektiğine dair bilgi sahibi olunmaksızın yükümlülük altına girilmesinin Türk Medeni Kanunu'nun 2. maddesinde düzenlenen dürüstlük kuralı ve Türk Ticaret Kanunu'nun 18. maddesinde belirtilen her tacirin basiretli davranması gerektiği zorunluluğuyla bağdaşmadığı, nitekim 18/12/2012 tarihli süre uzatım talebinde çalışmaların arazi ve hava şartlarının olumsuz olmasından ötürü tamamlanamadığına dair gerekçe ileri sürülürken bu iddialara yer verilmediği, CBS kapsamında; (1) donanım ve yazılımdan oluşan merkezi bir CBS'nin kurulmuş olması, (2) gerekli harita altlıklarının sisteme yüklenmiş olması, (3) mülkiyetine bakılmaksızın kullanıcı bağlantı noktalarına kadar OG ve AG seviyesindeki tüm dağıtım şebeke varlıklarının veri tabanına kaydedilmiş olması, (4) CBS'nin ilgili birimlerin kullanımına açılmış olmasına dair hususların sonradan getirilen kriterler olmadığı, dolayısıyla CBS hazırlama yükümlülüğünün yerine getirilmediği dikkate alındığında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve istinaf başvurusunun kabulunü gerektiren bir neden bulunmadığı belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, 22/03/2018 tarih ve ... sayılı Kurul kararına kadar CBS'ye yönelik herhangi bir kriter veya standart belirlenmediği, bahse konu kararla belirlenen niteliklerin sağlanması için dağıtım şirketlerine 01/01/2019 tarihine kadar süre verildiği, donanım ve yazılımdan oluşan merkezi bir CBS'nin kurulmuş olması, gerekli harita altlıklarının sisteme yüklenmiş olması, mülkiyetine bakılmaksızın kullanıcı bağlantı noktalarına kadar OG ve AG seviyesindeki tüm dağıtım şebeke varlıklarının veri tabanına kaydedilmiş olması ve CBS'nin ilgili birimlerin kullanımına açılmış olması şeklindeki ölçütlerin ise ilk defa dava konusu Kurul kararının tebliğ edildiği 18/01/2017 tarihli üst yazıda bildirildiği, anılan dört kriterin dava konusu işlemden çok önce yerine getirildiği, aykırılığın giderilmesine yönelik ihtardan önce davalı idareye CBS'nin donanım ve yazılım olarak hazır olduğu, yazılıma harita altlığı yüklü olmadan zaten işlem yapılamadığı için harita altlığının sistemde yüklü olduğu, OG ve AG seviyesinde tüm şebeke varlıklarının harita üzerine ve sisteme yüklü olduğu, istenildiğinde şebeke varlıklarına ilişkin dağıtım bölgesinde kaç adet ve hangi cinslerde direk, armatür, iletken, kesici, pano, trafo bulunduğu gibi sayısal raporların alınabildiği, dağıtım bölgesinde CBS kullanması gereken taraflara sistemin açık olduğu bildirilmesine karşın idare tarafından ihtar yoluna başvurularak aykırılığın giderilmesi için 180 günlük süre verildiği ve nihayetinde dava konusu yaptırımın uygulandığı, CBS'ye yönelik çalışmaları ve mevcut durumu ortaya koymak üzere dava dosyasında bulunan akademik teknik raporun davalı idareye sunulduğu, bahse konu teknik raporla davalı idare tarafından belirlenen dört kriterin de karşılandığının sabit olduğu, ihtarla birlikte verilen 180 günlük süre içerisinde CBS'nin hazır olduğu hususunun bildirilmesine ve davalı idareye CBS'ye uzaktan erişim imkânı tanınmış olmasına rağmen sistemin kurulup kurulmadığı veya çalışıp çalışmadığına yönelik somut inceleme yapılmadığı, temyize konu kararın bilirkişi incelemesi yapılmadan verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, CBS'nin 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmamasının Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esasların Geçici 1. maddesine aykırılık oluşturduğu, bu nedenle 12/02/2015 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla davacı şirketin yazılı savunmasının istendiği, 28/04/2015 tarihli yazılı savunmada CBS'nin belirli bir aşamada olduğu ancak tamamlanmadığının bildirildiği, 27/04/2016 tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile CBS'yi 2012 yılı sonuna kadar hazırlamayarak 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendi ile Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Yatırımlarına İlişkin Usul ve Esasların Geçici 1. maddesinin birinci fıkrası gereğince uygulanması gereken Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esasların Geçici 1. maddesine aykırı hareket edildiği gerekçesiyle davacı şirket hakkında CBS hazırlama yükümlülüğünün tamamlanmaması nedeniyle oluşan aykırılığı 180 gün içerisinde gidermesi hususunda 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ile Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 23. maddesi uyarınca ihtarına karar verildiği, ihtarda belirtilen süre içerisinde CBS hazırlanmasına yönelik yükümlülüğün yerine getirilmediği anlaşıldığından 05/01/2017 tarih ve ... sayılı dava konusu Kurul kararının alındığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile istinaf başvurusunun reddine yönelik Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı şirket, elektrik piyasasından dağıtım lisansına sahiptir. CBS'yi tamamlama yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle 27/06/2016 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla aykırılığın 180 (yüzseksen) gün içerisinde giderilmesi için davacı şirkete ihtarda bulunulmuş, 05/01/2017 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, ihtarda belirtilen aykırılıkların öngörülen süre içerisinde tamamlanmadığından bahisle ...-TL idarî para cezası uygulanmasına ve mevzuata aykırılığın 90 (doksan) gün içerisinde giderilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır: ... (e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür." kuralına; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: (a) Kurul tarafından bilgi isteme veya yerinde inceleme hâllerinde; istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi hâllerinde, on beş gün içinde bilgilerin doğru olarak verilmesi veya inceleme imkânının sağlanması ihtar edilir. Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. (b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.
28/01/2003 tarih ve 25007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Soruşturmaya doğrudan yazılı savunma alınarak başlanması" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasında, "Elektrik piyasasında faaliyette bulunan tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma prosedürüne ve soruşturma raporu düzenlenmesine gerek olmayacak derecede açık olduğu, Kurul veya Kurulun yetki devretmesi halinde Başkan veya Daire Başkanı tarafından belirlenenler için, soruşturmaya Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınmak suretiyle başlanır. Daire Başkanı, ilgili tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunar. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır." kuralı; ikinci fıkrasında, "Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir. İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan tüzel kişiye Kanunun 16 ncı maddesinde öngörülen yaptırım ve cezalar uygulanır." kuralı yer almaktadır.
17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu usul ve esasların amacı; dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin dağıtım sistemi gelir düzenlemesi kapsamında düzenlemeye esas net yatırım harcamalarının belirlenmesi ve gerçekleşmesinin izlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralının; Geçici 1. maddesinde ise, "Dağıtım şirketleri, 5 ve 10 yıllık master planlar ile coğrafi bilgi sistemlerini 2012 yılı sonuna kadar hazırlarlar." kuralına yer verilmiştir.
22/03/2017 tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği'nin 24. maddesine dayanılarak, Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar belirlenmiş ve anılan karar 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuatın değerlendirilmesinden, dağıtım şirketlerinin, faaliyet alanlarına göre Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümleri ile Kurul kararlarına ve talimatlarına uymakla yükümlü oldukları, anılan düzenlemelere aykırılıkların somut olarak tespit edilmesi hâlinde, aykırılığın niteliğine göre öncelikle aykırılığın giderilmesi için ihtar edilmeleri gerektiği, yazılı ihtara rağmen aykırılıkların devam ettirilmesi veya tekrarlanması durumunda idarî para cezası uygulanacağı, CBS'nin Kurul kararı ekinde yayımlanan düzenleyici idari işleme dayalı olarak getirilen bir yükümlülük olduğu, 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmasının zorunlu kılındığı ve fakat bahse konu tarih itibarıyla kapsamı ve niteliğine yönelik ayrıntılı bir düzenlemeye yer verilmediği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin temel öğelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup, kişiler hangi somut fiil ve olguya hangi hukukî yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelerini gerektirir. Bireyler, ancak bu durumda kendilerine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirleyebilirler. Hukuk güvenliği, yazılı kuralların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm fiil ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Öte yandan, Anayasa'nın 38. maddesinde yer verilen "suç ve cezaların kanuniliği" ilkesinin idarî yaptırımlar için de geçerli olduğu kabul edilmekle birlikte, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek kanunilik ilkesinin idarî yaptırım gerektiren fiillerin belirlenmesinde daha esnek uygulanması gerektiği kabul edilmektedir. Nitekim, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu Kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kapsam ve koşulları bakımından kanunun belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici idarî işlemleriyle de doldurulabileceği ve fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının ise sadece kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır. Bununla birlikte, herhangi bir fiili kabahat olarak belirleyen düzenleyici idarî işlemin de içerik bakımından belirli bir amacı gerçekleştirmeye elverişli olması ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya yaptırım niteliğinde hukukî sonuç bağlandığını belirli bir açıklıkta ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olması gerekir.
Dairemizin 10/07/2019 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamının, dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmeleri gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik olarak düzenleme veya karar bulunup bulunmadığı, davacı şirketin hangi hususları yerine getirmek üzere ihtar edildiği ile hangi hususları yerine getirmesi gerektiği halde yerine getirmediğine yönelik olarak yapılan somut tespitlere ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesi üzerine alınan cevabî yazıda, CBS'nin evrensel delilleri olduğu, envanter bilgisi ve veri bütünlüğü gibi özellikler taşıdığı, nitelikleri bilindiği için hangi kriterlere sahip olması gerektiğine yönelik ayrıca bir mevzuat hükmüne gerek olmadığı belirtilmiştir.
Buna göre, ilgili mevzuatta ve denetim süreçleri sırasında CBS'nin kriter ve standartlarına ilişkin ayrıntılara yer verilmesi ve CBS kurma yükümlülüğünün yerine getirilip getirilmediği hususundaki değerlendirmelerde kullanılacak kıstasların davalı idare tarafından ilk kez dava konusu işlemin tebliğ edildiği 18/01/2017 tarihli üst yazıda davacı şirkete bildirildiği göz önünde bulundurulduğunda; 2012 yılı itibarıyla davalı idarece dağıtım şirketlerine veya davacıya CBS kurma yükümlülüğü açısından bir bildirimde veya yönlendirmede bulunulmaması hukukî belirlilik ve güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.
Bu durumda, davacı şirketin, anılan dönemde, dağıtım bölgesinin özelliklerine, ihtiyaçlarına ve önceliklerine bağlı olarak CBS'nin kapsamını belirleme serbestisine sahip olduğu, davalı idare tarafından 2012 yılı sonu itibarıyla CBS'nin standardı veya sistemin kurulumuna yönelik uyulması zorunlu kıstasların ne olduğunun açıklanmadığı, aynı dönemde yürürlükte bulunan mevzuatta da bu yönde bir kural olmadığı, CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamı ile dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmesi gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik ayrıntılı düzenlemenin ilk olarak 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar ile yapıldığı, davacı şirketin savunma ve dilekçelerinde sistemin 2012 yılı sonu itibarıyla tamamlanmış ve çalışır durumda olduğunun belirtildiği, davalı kurum tarafından aksi yönde somut bir tespit yapılmadığı dikkate alınarak dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 11/09/2019 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.