T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/1463
Karar No : 2023/5964
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı): … Valiliği
Karşı Taraf (Davacı): …
Vekili: Av. …
İstemin Özeti : ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: İstemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava; davacının, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 48/9 maddesini ihlal ettiği gerekçesiyle 2.078,00 TL trafik idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı işlem ile yine aynı Kanun'un 48/5 maddesinin ihlal ettiğinden bahisle 727,00 TL trafik idari para cezası verilmesine ilişkin … gün ve … sayılı işlemin ve davacının sürücü belgesinin 2 yıl ve 6 ay sürelerle geri alınmasına ilişkin … gün ve … sayılı işlemlerin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, işin esasına girilerek kısmen iptal kısmen ret kararı verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel Kanun Niteliği" başlıklı 3. maddesinde; bu Kanun'un idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin ise idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, "Yaptırım Türleri" başlıklı 16. maddesinde; kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların idari para cezası ve idari tedbirlerden ibaret olduğu, idari tedbirlerin ise mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olduğu, "Saklı Tutulan Hükümler" başlıklı 19. maddesinde; diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümlerin, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı olduğu, "Başvuru Yolu" başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında; idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, 8. fıkrasında ise; idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptal talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği hükümlerine yer verilmiştir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "Bu Kanundaki Suçlarla İlgili Davalara Bakacak Mahkemeler ve Yetkileri" başlıklı 112. maddesinde; "Sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması hariç olmak üzere bu Kanundaki; hafif para cezasını veya bununla birlikte hafif hapis cezasını, belgelerin geri alınması ve iptali veya işyerlerinin kapatılması cezasını gerektiren suçlarla ilgili davalara trafik mahkemelerinde, bunların bulunmadığı yerlerde yetki verilen sulh ceza mahkemelerinde bakılır." hükmü yer almakta iken; anılan madde, 12/07/2013 tarih ve 6495 sayılı Kanun ile "Sürücü Belgelerinin Geri Alınması ve İptalinde Yetki" başlığıyla yeniden düzenlenmiş ve "Bu Kanunun 6 ncı maddesinde sayılan görevlilerin ve trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği hâller hariç olmak üzere, sürücü belgelerinin geri alınmasına ve iptaline sulh ceza mahkemeleri karar verir." hükmüne yer verilmiştir.
2918 sayılı Kanun'un "Trafik Zabıtasının Görev ve Yetki Sınırı ile Genel Zabıtanın Trafik Hizmetlerini Yürütmeye İlişkin Yetkisi" başlıklı 6. maddesinde ise; trafik zabıtasının görevi sırasında karşılaştığı acil ve zorunlu hallerde genel zabıta görevi yapmakla da yetkili olduğu, mülki idare amirlerince, emniyet ve asayiş bakımından zorunlu görülen haller dışında, trafik zabıtasına genel zabıta görevi verilemeyeceği, araç, gereç ve özel teçhizatının trafik hizmetleri dışında kullanılamayacağı, trafik zabıtasının bulunmadığı veya yeterli olmadığı yerlerde polisin; polisin ve trafik teşkilatının görev alanı dışında kalan yerlerde de jandarmanın, trafik eğitimi almış subay, astsubay ve uzman jandarmalar eliyle yönetmelikte belirtilen esas ve usullere uygun olarak trafiği düzenlemeye ve trafik suçlarına el koymaya görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; davacının sevk ve idaresinde olan … plakalı aracın 05.06.2014 günü saat 00.30 sıralarında karıştığı maddi hasarlı trafik kazasında kaza yerine gelen trafik ekibi tarafından, kazaya karışan araç sürücülerine alkol kontrolü yapılmak istenmesi üzerine davacının alkol ölçer cihazını üflemeyi reddetmesi nedeniyle durumun tutanak altına alınarak 2918 sayılı Kanunun 48/9. maddesi uyarınca … tarih ve … sayılı tutanak ile davacıya 2.078,00 TL para cezası verildiği, ayrıca görevli ekibin Nöbetçi Cumhuriyet Savcısıından almış olduklarını belirttikleri talimatı ile şahsın alkollü olduğu gerekçesiyle 2918 sayılı Kanunun 48/5 maddesi uyarınca … tarih ve … sayılı tutanak ile 727,00 TL para cezası verildiği, öte yandan … tarih ve … sayılı geçici olarak sürücü belgesi geri alma tutanağı ile davacının 2918 sayılı Kanunun 48/5. maddesi gereğince 6 ay, 48/9. maddesi gereğince de 2 yıl olmak üzeresürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin işlem tesisi üzerine anılan işlemlerin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 158. maddesi ile, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak karara bağlama konusunda Uyuşmazlık Mahkemesi yetkili kılınmış; aynı şekilde 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 1. maddesinde Uyuşmazlık Mahkemesi; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili ve bu kanunla kurulup görev yapan bağımsız bir yüksek mahkeme olarak tanımlanmış ve aynı Kanun'un 28. maddesinde de, ilgili yargı mercileri ile bütün makam, kuruluş ve kişiler Mahkeme kararlarına uymak ve geciktirmeksizin onları uygulamakla ödevli kılınmıştır.
Bununla birlikte, Uyuşmazlık Mahkemesinin görevli yargı koluna dair verdiği kararların somut dosya haricindeki benzer dosyalarda bağlayıcılığı bulunmamakta olup benzer uyuşmazlıklarda da, her iki (adli- idari) yargı düzeninin kendilerini görevli görmeleri sonucu bu konudaki yargı düzenleri arasındaki görev sorunu yıllar içerisinde çözümlenememiş ve bu tür uyuşmazlıklara her iki yargı düzeni de bakmaya devam etmiştir.
Bu nedenle, sürücü belgesinin geri alınmasına ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda hangi yargı kolunun görevli olduğu hususunun çözümlenmesi, görevli yargı yerinin belirlenmesine ilişkin kriterler, hukuki güvenlik ilkesi ile Uyuşmazlık Mahkemesinin aynı konuda verdiği kararların birlikte incelenmesini gerekli kılmaktadır.
İlgili mevzuat kapsamında, görevli yargı yerinin belirlenmesine ilişkin kriterlerin incelenmesi:
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 08/03/2000 tarih ve 4550 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değişik 112. maddesinde; sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması hariç olmak üzere bu Kanundaki; para cezasını veya bununla birlikte hafif hapis cezasını, belgelerin geri alınması ve iptali veya işyerinin kapatılması cezasını gerektiren suçlarla ilgili davalara trafik mahkemelerinde, bunların olmadığı yerlerde yetki verilen sulh ceza mahkemelerinde bakılacağı düzenlenerek sürücü belgelerinin sürekli geri alınması ve iptali yönünden trafik mahkemelerinin, bu mahkemelerin bulunmadığı yerlerde yetki verilmiş sulh ceza mahkemelerinin görevli olduğu belirtilmesine karşın sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması yönünden görevli yargı yeriyle ilgili bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Maddenin yürürlükte olduğu dönemde, maddenin mefhumu muhalifinden sürücü belgelerinin geçici süreyle geri alınmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde idari yargı yerlerinin görevli olduğu yorumu yapılarak bu uyuşmazlıklar ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 27. maddesine 5560 sayılı Kanun'la eklenen sekizinci fıkra uyarınca sürücü belgelerinin geçici süreyle geri alınmasına dayanak fiil nedeniyle trafik para cezası da verilmiş ise ehliyetin geçici süreyle geri alınması ve trafik para cezası verilmesine yönelik işlemlerin iptali istemiyle açılan davalar idari yargıda görülmüştür.
2918 sayılı Kanun'un 112. maddesi daha sonra 6495 sayılı Kanun ile madde başlığı da değiştirilmek suretiyle yeniden düzenlenmiş ve "Sürücü Belgelerinin Geri Alınması ve İptalinde Yetki" başlığı altındaki madde metninde, "sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması" yaptırımını da kapsayacak şekilde "sürücü belgelerinin geri alınması" ifadesi kullanılmış, sürücü belgesinin geri alınması yaptırımının tesisinde yetkili kişi ve yerler belirlenmiş ve bu düzenleme ile Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler ve trafik tescil kuruluşlarının tesis ettiği sürücü belgesinin geri alınması yaptırımı dışında kalan diğer sürücü belgesinin geri alınması yaptırımı kararlarının doğrudan doğruya sulh ceza mahkemelerince verileceği hükme bağlanmıştır.
Bu itibarla; anılan maddenin yeni haline göre Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler ve trafik tescil kuruluşları tarafından tesis edilen sürücü belgesinin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davalarda idari yargı yerlerinin görevli olduğu yorumunda bulunulamayacağı açıktır.
Öte taraftan; 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinde değişiklik yapan 6495 sayılı Kanun'un 20. maddesinin gerekçesinde kanun koyucu tarafından; "4/11/2004 tarihinde yürürlüğe giren 5252 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun'un "Hafif hapis ve hafif para cezalarının idari para cezasına dönüştürülmesi" başlıklı 7nci maddesi ile kanunlarda, "hafif hapis" ve "hafif para" cezası olarak öngörülen yaptırımlar, idari para cezasına dönüştürülmüştür. Buna paralel olarak mevcut kanunda hafif para cezası veya hafif hapis cezası öngörülen ihlaller için taslakta idari para cezası öngörülmüş ve sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması konusundaki yetki trafik zabıtasına verilmiştir.
30/03/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile trafik suçları kabahat kapsamına dahil edilmiş ve idari yaptırımlara ilişkin başvuru ve itiraz yolu belirlenmiştir.
Yine, 3005 sayılı Meşhut Suçların Muhakeme Usulü Hakkında Kanun, 23/03/2005 ve 5320 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun'la, 1/3/1926 tarihli ve 765 sayılı Türk Ceza Kanunu 4/11/2004 tarihli ve 5252 sayılı Türk Ceza Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Yapılan düzenlemelere paralel olarak madde metninde gerekli düzenlemeler yapılmıştır..." denilmek suretiyle, sürücü belgesinin geri alınmasına neden olan fiillerin de içinde bulunduğu trafik suçları açısından 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerinin uygulanması gerektiği hususundaki iradenin ortaya konulduğu görülmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesi ile bu Kanun'un idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı belirtilerek genel kanun niteliği vurgulanmış; 16. maddesinde yaptırım türleri belirlendikten sonra 19. maddesinde ehliyetin geri alınmasına ilişkin hükümlerin ilgili kanunda değişiklik yapılıncaya kadar saklı tutulduğu belirtilmiş ve 27. maddesinde ise yaptırımlara karşı başvuru yolu gösterilerek idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği kurala bağlanmış ve bu haliyle özel kanununda idari yargının görevli olacağı belirlenmiş işlemler ayrık tutulmuştur.
Olayda, 2918 sayılı Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevlilerin ve trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği hâller kapsamında tesis edilen sürücü belgesinin geri alınması yaptırımının kamu otoritesi kullanılarak kamu görevlileri tarafından tesis edilmesi gibi nitelikleri dikkate alındığında idari işlem niteliğinde olduğu söylenebilirse de; mevzuatta, bazı idari işlemlerin, kanun koyucunun iradesiyle adli yargının denetimine bırakıldığı görülmektedir.
Anayasa Mahkemesinin benzer bir konuda verdiği, 26/12/2013 tarih ve E:2013/68, K:2013/165 sayılı kararında da değinildiği üzere, idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda kanun koyucunun mutlak bir takdir yetkisinin bulunduğunu söylemek olanaklı değilse de, idari yargının denetimine bağlı olması gereken idari bir uyuşmazlığın çözümü, haklı bir neden ve kamu yararının bulunması hâlinde kanun koyucu tarafından adli yargıya bırakılabilir.
Bu duruma göre 2918 sayılı Kanun'un 6. maddesinde belirtilen görevliler ile trafik tescil kuruluşlarının tesis etmiş olduğu ehliyetin geri alınmasına yönelik yaptırımlar hariç diğer ehliyetin geri alınması yaptırımının uygulanmasında doğrudan sulh ceza mahkemelerinin genel yetkili ve görevli kılındığı 5326 sayılı Kanun'da idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulmasının öngörülmesi gibi hususlar göz önüne alındığında, kanun koyucunun iradesinin Kanun'un 6. maddesinde belirtilen görevliler ile trafik tescil kuruluşlarının tesis etmiş olduğu ehliyetin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davaların da adli yargı merciilerinde görülmesi yönünde olduğu değerlendirilmiştir.
Söz konusu yaptırımlara karşı açılacak davaların adli yargı yerinde görülmesinin; yargı yolu belirsizliğini gidererek aynı tür davaların aynı yargı yolunda çözümlenip karara bağlanmasının kamu yararına daha uygun olduğu kuşkusuzdur.
Sürücü belgesinin geri alınmasına ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davaların, her iki yargı düzeninde de görülmesinin hukuki güvenlik ilkesi yönünden değerlendirilmesine gelince:
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesi"dir. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde ve uygulamasında bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Buna göre hukuki güvenlik ilkesinin gerçekleşebilmesini sağlamak üzere; hukuki belirlilik, hukuki istikrar ve hukuki öngörülebilirlik olarak adlandırılan üç alt ilke bulunmaktadır.
Belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermeyi ifade etmektedir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir.
Hukuki güvenlik ilkesinin gerçekleşmesini sağlamaya yönelik bir diğer ilke olan hukuki istikrar ilkesi, hukukun sistem olarak devamlılığını ve var olan kuralların ve uygulamasının istikrarlı olmasını ifade etmektedir.
Hukuki öngörülebilirlik ise, kişilerin, kuralların ve idari ve yargısal uygulamaların ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörerek ve planlayarak yaşamlarını sürdürebilmesini sağlar. Kuralların, uygulamanın ve mahkeme kararlarının birlikte öngörülebilir olması durumunda anılan alt ilke gerçekleşmiş olur. Öte yandan, anılan ilke, hukuki bir uyuşmazlığın çıktığı durumlarda, uyuşmazlıkla ilgili kararı oluşturacak olan mahkeme veya hakimin önceden belirli olması ve uygulayacağı usulün de genel olarak belirli ve önceden bilinebilir olmasını gerektirir.
Nitekim bu gerekliliğin, yargı makamları nezdinde hak arayanlar açısından öngörülen, Anayasa'nın 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz." şeklinde ifadesini bulan hak arama hürriyeti ile de bağlantılı olduğu açıktır.
Bu nedenle, aynı konuda farklı yargı kollarının kendisini görevli görerek uyuşmazlıkların esasını incelemesi durumunun hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturduğu açık olup, hak arama hürriyeti kapsamında itiraz etme/dava açma hakkını kullanan kişilerin bu konuda oluşan beklentilerinin korunması ve dolayısıyla hukuki güvenlik ilkesinin gereği olarak ve içtihat birliğinin sağlanması amacıyla idari yaptırıma konu işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren bir kararın bulunmaması halinde, geri alma niteliğine bakılmaksızın sürücü belgesinin geri alınması ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda adli yargı yerlerinin görevli olduğunun kabulü gerekmektedir.
Uyuşmazlık Mahkemesinin aynı konuda verdiği kararların incelenmesine gelince:
Adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrar kazanan kararları, 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinin yeni hali uyarınca sürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin uyuşmazlıkların adli yargı yerinde çözülmesi gerektiği yönündedir.
2918 sayılı ve 5326 sayılı Kanun hükümleri ile hukuki güvenlik ilkesi yönünden yukarıda yapılan açıklamalar ve Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrar kazanan kararları birlikte değerlendirildiğinde, geri alma niteliğine bakılmaksızın sürücü belgesinin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davalarda, adli yargı merciinin görevli olduğu, bu haliyle, sürücü belgesinin geri alınması ve idari para cezası yaptırımına karşı adli yargı merciine başvurulabileceği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda; 2918 sayılı Kanun'un ilgili maddeleri uyarınca sürücü belgesinin geri alınmasına ve davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlerden kaynaklanan uyuşmazlığın görüm ve çözümünde adli yargı yerinin görevli olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu nedenle; davanın görev yönünden reddine karar verilmesi gerekirken, uyuşmazlığın esası incelenerek verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; ... İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 17/11/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.