Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/14660 E. , 2022/424 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/14660
Karar No : 2022/424
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Hafriyat ve İnşaat Malzemeleri
San. Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ..
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete, 2872 sayılı Çevre Kanunu ile Hafriyat Toprağı İnşaat Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine aykırı olarak kaçak hafriyat toprağı dökümü yaptığı gerekçesiyle 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddeleri uyarınca tekerrür hükümleri uygulanarak 305.850,00TL tutarında para cezası verilmesine ilişkin 08.11.2017 tarih ve … sayılı … Büyükşehir Belediye Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı Çevre Koruma Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacının dava konusu idari yaptırım kararına konu hafriyat dökümünü yaptığı konusunda ihtilaf bulunmadığı, ancak, idari yaptırım kararına konu kaçak dökümün … Belediyesi Fen İşleri Müdürlüğünün 2017 yılı içerisinde Altyapı Bakım ve Onarım ve Yeni Yol Yapım Hizmetlerinin Yürütülmesini İşi Kapsamında yapıldığı iddia olunmakla birlikte, 15.12.2017 tarihli ara karara istinaden Büyükçekmece Belediye Başkanlığınca verilen cevapta, davacı hakkında para cezası verilmesine ilişkin hafriyat döküm işinin idarelerince düzenlenmiş ihaleye konu iş ve işlemlerden olmadığının bildirildiği, dava konusu işlemin bir yıl içerisinde mükerrer döküm nedeniyle Çevre Kanununun 23.maddesi uyarınca tekerrür hükümleri uygulanarak verildiği, tekerrüre konu birinci idari yaptırım kararına karşı açılan davada; …. İdare Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararı ile dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, ….İdare Mahkemesinin iptal kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun … Bölge İdare Mahkemesi Beşinci İdari Dava Dairesinin … tarihli, E:… ve K:… kararı ile reddedildiği, dava konusu para cezasında 2872 sayılı Kanunun 23. maddesi uyarınca tekerrüre esas alınan 02.05.2017 tarih ve HF-170166 sayılı işlemin … Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava konusu işlemde tekerrüre esas alınan … tarih ve .. sıra numaralı idari yaptırım kararıyla davacı adına verilen idari para cezasına karşı açılan davada, dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, bu nedenle uyuşmazlığa konu idari para cezasının verilmesinde tekerrür hükümlerinin uygulanması yönünden mevzuata uyarlık görülmemekle birlikte asıl ceza bakımından Mahkemesince hukuki denetimin yapılmadığı ve bu konuda hüküm kurulmadığı, eksik incelemeyle verilen kararda bu yönüyle hukuki isabet görülmediği belirtilerek istinaf talebinin kabulüne, …. İdare Mahkemesinin … tarih, E:…, K:… sayılı kararının kaldırılmasına, dava dosyasının yukarıda belirtilen hususlar doğrutusunda yeniden bir karar verilmek üzere Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafça; idari para cezasına konu eylemi işlediği iddia edilen aracın, davacı ile Büyükçekmece Belediyesi arasında gerçekleşen kira sözleşmesi ile belediye uhdesinde kullanıldığı, sorumluluğun ve cezanın uhdelerinde olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyize konu kararın hukuk ve usule uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
… Büyükşehir Belediyesi Avrupa Yakası Zabıta Müdürlüğü ekiplerince … tarihinde yapılan denetimde, Büyükçekmece, … Mahallesi, …. Sokakta bulunan alanda, davacı şirkete ait … pakalı kamyonun Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine aykırı olarak hafriyat toprağı dökümü yaptığının tespit edilerek tutanak altına alınması üzerine 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca 152.925,00-TL idari para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı Kanunun 45. maddesinin 4. fıkrasında, "Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulmadığı takdirde istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verir. Bu hâlde bölge idare mahkemesi işin esası hakkında yeniden bir karar verir. İnceleme sırasında ihtiyaç duyulması hâlinde kararı veren mahkeme veya başka bir yer idare ya da vergi mahkemesi istinabe olunabilir. İstinabe olunan mahkeme gerekli işlemleri öncelikle ve ivedilikle yerine getirir." hükmüne; 5. fıkrasında; "Bölge idare mahkemesi, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulduğu, davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması hallerinde, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar vererek dosyayı ilgili mahkemeye gönderir. Bölge idare mahkemesinin bu fıkra uyarınca verilen kararları kesindir." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanunun 45. maddesini değiştiren 28/06/2014 tarih ve 29044 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 6545 sayılı Türk Ceza Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 19. maddesinin gerekçesinde, "...Bölge idare mahkemesi, yaptığı inceleme sonunda ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa istinaf başvurusunun reddine karar verecektir. Karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise gerekli düzeltmeyi yapacak ve yine istinaf başvurusunun reddine karar verecektir. Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulmadığı takdirde istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verecektir. Bu hâlde bölge idare mahkemesi işin esasına girecek ve esas hakkında yeniden bir karar verecektir. İşin esasına girilerek yapılacak inceleme sırasında ihtiyaç duyulması hâlinde kararı veren mahkeme veya başka bir yer idare ya da vergi mahkemesi istinabe olunabilecektir. Bu durumda, istinabe olunan mahkeme gerekli işlemleri öncelikle ve ivedilikle yerine getirir. Yukarıda belirtildiği gibi istinaf incelemesinde kural, ilk derece mahkemesince verilen kararda tespit edilen maddi veya hukuki eksikliklerin istinaf mercii tarafından tamamlanarak nihai kararın da istinaf mercii tarafından verilmesidir. Ancak bu kuralın bir istisnası söz konusudur. Şayet ilk derece mahkemesinin 2577 sayılı Kanunun 14 ve 15'inci maddeleri uyarınca ilk inceleme üzerine vermiş olduğu bir karara karşı istinaf başvurusu yapılmış ve istinaf mercii bu başvuruyu haklı görmüş ise, istinaf mercii bu kararı bozacak ve dosyayı kararı veren mahkemeye geri gönderecektir. Bunun gibi, ilk derece mahkemesindeki davaya görevsiz ya da yetkisiz mahkeme tarafından yahut reddedilmiş ya da yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması hâlinde de, istinaf mercii kararı bozmak suretiyle dosyayı geri gönderecektir. Bölge idare mahkemesinin bu kararları kesindir..." açıklamalarına yer verilmiştir.
6545 sayılı Kanunun 19. maddesiyle yapılan değişiklikle, 2577 sayılı Kanunun 45. maddesinde "itiraz usulü" kaldırılarak, "istinaf" kanun yolu getirilmiştir. İstinaf kanun yolu, ilk derece mahkemelerinin kesinleşmemiş nihai kararlarının maddi ve hukuki yönlerden denetlenerek, hukuka aykırılıklarını ortadan kaldırmak amacıyla düzenlenmiştir.
İstinaf merciinin, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulması halinde istinaf başvurusunun reddine, aksi hâlde ise kararın kaldırılmasına karar vermesi, ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verdiği durumlarda ise kural olarak, mahkeme kararında tespit edilen maddi veya hukuki eksiklikleri tamamlayarak nihai kararı vermesi gerekmektedir.
İstinaf mercii olan bölge idare mahkemesinin, ilk derece mahkemesinin kararını hukuka uygun bulmayarak, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verdiği hâllerde, kural olarak, işin esası hakkında yeniden bir karar vereceği; istisnai olarak, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulduğu, davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması hallerinde ise dosyayı ilgili mahkemeye göndereceği açıktır.
Uyuşmazlıkta, İdare Mahkemesinin, davaya konu işlemin tekerrüre ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesi ile dava konusu işlemin tamamının iptaline ilişkin kararının; işin esasına yönelik olduğu, diğer bir ifadeyle, anılan kararın ilk inceleme üzerine verilmiş bir karar olmadığı veya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış bir dava da bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, İdare Mahkemesince bakılan uyuşmazlığın esası hakkında bir karar verildiğinden, Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesince, kaldırma kararının gerekçeleri doğrultusunda işin esasına girilerek yeniden bir karar verilmesi gerektiğinden dava dosyasının İdare Mahkemesine gönderilmesine ilişkin temyize konu İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararın kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın mahkemesine gönderilmesi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 19/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2577 sayılı Kanunun 45. maddesinde, bölge idare mahkemesinin ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulması halinde istinaf başvurusunun reddine karar vereceği, hukuka uygun bulmaması halinde ise ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar vereceği düzenlenmiştir. Aynı maddenin 5. fıkrasında; "Bölge idare mahkemesi, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulduğu, davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hâkim tarafından bakılmış olması hâllerinde, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar vererek dosyayı ilgili mahkemeye gönderir. Bölge idare mahkemesinin bu fıkra uyarınca verilen kararları kesindir" hükmü yer almaktadır.
6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 353/1-a maddesinde, ön inceleme sonunda dosyada eksiklik bulunmadığının anlaşılması üzerine; bölge adliye mahkemesinin, esası incelemeden kararın kaldırılmasına ve davanın yeniden görülmesi için dosyanın kararı veren mahkemeye kesin olarak gönderilmesine karar vereceği haller düzenlenmiş olup, 6. alt bendinde (Değişik: 22/07/2020-7251/35 md.) mahkemece, uyuşmazlığın çözümünde etkili olabilecek ölçüde önemli delillerin toplanmamış veya değerlendirilmemiş olması ya da talebin önemli bir kısmı hakkında karar verilmemiş olması hali sayılmıştır.
İstinaf dairelerinin hem denetim, hem de maddi vakıa incelemesi yapan mahkemeler olarak kurulmuş olması, denetim sonucu inceleme ve hukuki değerlendirme eksiklikliklerini tamamlayarak yargının gecikmeden bir karar vermesini sağlamaya yönelik olup, istinaf dairelerinin görevi, maddi olayın aydınlatılması için ilk derece mahkemelerinin yapması gereken işlemleri yapmak değildir.
İstinaf incelemesine tabi uyuşmazlıklarda verilen kararların istinaf yoluyla incelemesinin gereği gibi yapılabilmesi, ilk derece mahkemesince uyuşmazlığın tüm unsurları yönünden inceleme yapılarak davanın esası hakkında bir karar verilmiş olmasına bağlıdır. İlk derece mahkemesince, dava konusu edilen işlemlerin tüm unsurları yönünden 2577 sayılı Kanunun 2. maddesine uygun olarak bir inceleme ve hukuki değerlendirme yapılmadan, dava konusu işlemde, örneğin, yetki yönünden hukuka aykırılık olmadığı halde, işlemin sebep ve konu yönlerinden incelemesi yapılmaksızın yetki yönünden iptaline karar verilmesi ya da keşif ve bilirkişi incelemesi yapılarak işin maddi yönden aydınlığa kavuşturulması gereken hallerde söz konusu incelemeler yapılmaksızın işin esası hakkında karar verilmesi durumunda, istinaf dairesi tarafından, ilk derece mahkemesi kararını, gerekli inceleme ve yargılama yapılmamış kısımlar yönünden de denetime tabi tutarak, uyuşmazlığın esası hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ilk derece mahkemesine gönderilmesi gerekmektedir.
Başka bir ifadeyle, istinaf incelemesi, davaya konu edilen işlemlerin bütün unsurları yönünden yargılaması yapılmış ve hüküm kurulmuş bir kararın varlığına işaret etmekte olup, örneğin, ilk derece mahkemesince davanın yanlış nitelendirilmesi ya da, iptal gerekçesinin sadece yetki ve şekle ilişkin olduğu, belirtilen iptal gerekçesinin ise hukuka aykırı olması sebebiyle işlemin diğer unsurları yönünden incelenmemesi ve bu nedenle eksik hüküm kurulmuş olması halinde, davanın istinaf incelemesi aşamasında, belirtilen eksiklikler yönünden yeniden yargılamaya tabi tutularak işin esasının incelenmesi suretiyle doğrudan çözümlenmesi usul hükümlerine aykırılık teşkil eder. Aksi kabul, yasa koyucu tarafından benimsenen iki dereceli yargılama sistemi dışında bir yargılama usulünün benimsenmesi ve istinaf usulünün getiriliş amacının dışına çıkılması sonucunu doğuracağı gibi istinaf usulüne tabi davalarda, kararın istinaf kanun yoluyla denetiminin yapılamamasını da beraberinde getirecektir.
Aynı şekilde, dava konusu edilen istemlerin tamamı hakkında değerlendirme yapılmayarak eksik hüküm kurulması, davanın konusunun yanlış nitelendirilmesi, dosyanın usulüne uygun olarak tekemmül ettirilmeden karar verilmesi, heyetle karar verilmesi gerekirken tek hakimle karar verilmesi, görüşme tutanağının ve kararın aynı heyet tarafından imzalanmaması gibi usul kurallarına aykırı olarak karar verilen hallerde, ilk derece mahkemesince işin esasının gereği gibi incelenerek verilmiş bir karardan söz etmeye imkan bulunmamaktadır.
İlk derece yargı yerlerince verilen kararın, istinaf dairelerince incelenebilmesi için mahkemesince, uyuşmazlığın konusuna ve maddi olayın özelliğine göre gerekli maddi ve hukuki inceleme yapılmak suretiyle dava konusu edilen işlemin bütün unsurlarıyla hukuka uygunluğunun denetlenmesi ve konuya ilişkin eksiksiz, denetlenebilir bir hükmün kurulmuş olması gerekmektedir.
Aksi durum, ilk derece mahkemesince gerekli inceleme ve yargılama yapılmadan istinaf dairesi tarafından ilk derece yargılamanın yapılması, temyiz sınırının altında kalan davalarda da istinaf dairesince ilk ve son derece yargılama yapılması sonucunu doğurur ki, bu durum, istinaf dairelerini ilk derece mahkeme kararlarını inceleyen/hukuki denetimini yapan mercii olmaktan çıkararak istinaf sisteminin kuruluş amacından sapmasına yol açacağı gibi, ilk derece mahkemesinin yerine istinaf dairesinin ikame edilmesi ve istinaf kanun yolu incelemesinin yapılamaması sonucunu doğurur.
Her ne kadar, 2577 sayılı Kanun'un yukarıda anılan düzenlemesi uyarınca, dava dosyasının ilk derece mahkemesine gönderilebilmesi belli konularla sınırlandırılmış ise de, ilk derece mahkemesince verilen karar, anılan maddede sayılan hususlara ilişkin olmasa dahi, örneğin balkılan uyuşmazlıkta olduğu gibi, uyuşmazlığa konu idari para cezasının verilmesinde tekerrür hükümlerinin uygulanması yönünden mevzuata uyarlık görülmemekle birlikte asıl ceza bakımından Mahkemesince hukuki denetimin yapılmayarak, bu konuda hüküm oluşturulmaması durumunda mevcut kademeli yargılama sürecine uygun olarak tarafların kanun yollarına başvurma haklarının kısıtlanmaması için, Mahkemesince, davanın esasına ilişkin olarak yeniden gerekçeli bir karar verilmesinden sonra istinaf kanun yolu sürecinin başlatılması, tarafların "adil yargılanma hakkının" korunması açısından önemlidir.
Hukuk devletinin çağdaş standartları, (temyiz incelemesi hesaba katılmazsa) tarafların en az iki dereceli bir yargılamadan yararlanmalarını gerektirmektedir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin R (95) 5 sayılı Tavsiye Kararında, "Kural olarak alt mahkeme tarafından verilmiş olan her karar bir üst mahkemenin kontrolüne tabi kılınabilmelidir." denilmek suretiyle istinaf sisteminin uygulanmasını insan hakları ve temel hürriyetlerin korunması bakımından bütün üye ülkelere tavsiye edilmiştir. İlk derecede işin esasına girilerek usulüne uygun verilmiş bir karar olmaksızın, ikinci derece yargılama yapılamayacak olması nedeniyle, ilk derece mahkemesince eksiklikler giderilerek yeniden bir karar verilmesi istinaf sisteminin doğasına daha uygundur.
Yukarıda belirtildiği üzere, ilk derece mahkemesince, gerek hukuki, gerekse maddi olaya ilişkin gerekli incelemeler yapılarak, istinaf incelemesine uygun nitelikte verilmiş bir kararın bulunmaması nedeniyle, belirtilen eksikliğin giderilmesi amacıyla gerekli incelemenin istinaf dairesince yapılması halinde, istinaf dairesince ilk kez karar verilmiş olacağından, şeklen iki dereceli yargılama yapılmış olmakla birlikte, gerçekte uyuşmazlığın esası tek derecede sadece istinaf dairesi tarafından karara bağlanmış ve davanın taraflarının ikinci derece yargılanma hakları fiilen ellerinden alınmış olacaktır.
Benzer şekilde; davanın esası hakkında kararın verildiği ivedi yargılama usulüne tabi davalara ilişkin Dairemizce yapılan temyiz incelemesinde, bilirkişi raporunun hüküm kurmaya elverişli olmadığı durumlarda, yeniden keşif ve bilirkişi incelemesi yapılarak işin esası hakkında karar verilmek üzere kararın bozulmasına karar verilerek dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesi Dairemizin yerleşik uygulaması olup, bakılan uyuşmazlıkta da, dava konusu idari para cezasının verilmesinde tekerrür hükümlerinin uygulanması yönünden mevzuata uyarlık görülmemekle birlikte asıl ceza bakımından, işin esası hakkında yeniden karar verilmesi amacıyla idari dava dairesince dosyanın mahkemesine gönderilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Bakılan davada; İdare Mahkemesince sadece uyuşmazlığa konu idari para cezasının verilmesinde tekerrür hükümlerinin uygulanması yönünden inceleme yapılarak dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, dava konusu işlemin tesisine sebep olan asıl eylem bakımından bir inceleme ve değerlendirme yapılmadığından, işin esası yönünden henüz bir hüküm kurulmadığı; bu aşamada istinaf dairesince ilk derece mahkemesinin yerine geçerek hüküm kurulması, istinaf incelemesi ile hedeflenen yargılama usulüne aykırı olacağı, dolayısıyla, uyuşmazlığın esasına ilişkin gerekli inceleme yapılarak yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesi yönündeki temyize konu İdari Dava Dairesi kararında hukuka aykırılık bulunmadığından, anılan kararın onanması gerektiği görüşüyle, Dairemiz kararına katılmıyorum.