Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/14724 E. , 2021/11619 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/14724
Karar No : 2021/11619
DAVACILAR : 1- … Derneği
2- … Mağazacıları Derneği
VEKİLLERİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı - …
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri (E-Tebligat)
DAVANIN KONUSU : 28/03/2019 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının internet sitesinde duyurulan, … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların 2. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralının, 3. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 8/1-(b) maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralının ve 6. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralının iptali istenilmiştir.
DAVACILARIN İDDİALARI : Davacılar tarafından; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 8/1-(b) ile 10/1. maddelerinde yapılan değişikliklerle plastik poşet ücretlerinin hem taban hem de tavan fiyatlarının Bakanlık tarafından belirlendiği, bu haliyle düzenlemenin ticari eşitsizlik oluşturduğu, perakende işletmecilerin zarar etmesine neden olduğu, nitekim büyük boyda ve sağlam poşet satmak zorunda olan işletmelerin, bunları temin ederken diğer işletmelere göre daha fazla ücret ödediği, dolayısıyla poşet satışından kar etmek bir yana poşet maliyetinin karşılanamaz duruma gelindiği, bu nedenle poşet ücretlerinin, muhtevası ve boyutu dikkate alınmaksızın sabit ücret üzerinden belirlenmesinin, işletmeler arasında ticari eşitsizliğe yol açtığı, Çevre Kanunu ve Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinde plastik poşet satışına ilişkin taban ücretin, Bakanlık tarafından belirleneceğinin düzenlendiği, dolayısıyla Bakanlığın sadece taban ücretini belirleme yetkisinin bulunduğu, mevcut düzenleme ile tavan ücretinin de belirlenmiş olduğu, bu nedenle, dava konusu işlemin hem yetki hem de konu bakımından hukuka aykırı hale geldiği, idari işlemin nihai amacının kamu yararı olacağı, mevcut düzenlemelerle muhteviyatına bakılmaksızın tek ücret belirlenmesi nedeniyle kişilerin tercihlerini büyük boy ve kalın poşetten yana kullanacakları, bu yönüyle tüketim artacağından Usul ve Esasların düzenleniş amacı olan çevrenin korunması amacına aykırılık teşkil edeceği, dolayısıyla kamu yararının da gerçekleşmesine engel olacağı ileri sürülmüştür.
Ayrıca Kanun ve Yönetmelikte Bakanlığa taban fiyat belirleme yetkisi verilmişken, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 5/4. maddesinde yapılan değişiklikle herhangi bir sınırlama olmaksızın Bakanlığa ücret belirleme yetkisinin verildiği öne sürülmüştür.
Diğer taraftan, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanunun 1. maddesi uyarınca, kamuyu ilgilendiren yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği, adsız düzenleyici işlemlerin yönetmeliklerle aynı rejime tabi olduğu ve dolayısıyla dava konusu değişikliğe ilişkin Usul ve Esasların da Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 10/12/2018 tarih ve 30621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29/11/2018 tarih ve 7153 sayılı Kanunla Çevre Kanununa 3/1-(h) ve Ek-13 maddelerinin ilave edildiği, bu maddelerin düzenleniş amacının, görüntü ve çevre kirliliği oluşturan plastik poşetlerin kullanımının azaltılması olduğu, dolayısıyla anılan maddeler ile 27/12/2017 tarih ve 30283 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 5/1-(o) maddesi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri ile tanınan yetkiler çerçevesinde üst hukuk normlarına uygun olarak, davaya konu Usul ve Esasların hazırlandığı, diğer taraftan 2872 sayılı Kanunun Ek 13. maddesindeki ''plastik poşet ücretinin 25 kuruştan az olamayacağı'' yönündeki hükmün emredici olduğu, bu hükümle taban ücreti konusunda bir sınırlama getirildiği, üst sınır ile ilgili bir sınırlamaya ise yer verilmediği, burada sadece poşet ücretinin alt limiti ile ilgili kısıtlayıcı bir hüküm bulunduğu, dolayısıyla söz konusu düzenlemenin, Bakanlığın poşet ücretinin üst limitini belirleme yetkisinin olmadığı şeklinde yorumlanmasının, genel olarak Kanuna ve Kanunun 3/1-(h) ve Ek 13. maddelerindeki amacına aykırılık teşkil edeceği, dava konusu değişikliklerin, hem plastik poşetlerin üretilmesindeki maliyet ve benzeri unsurlar dikkate alınarak satıcı-üreticinin ve hem de gereğinden fazla bir mali külfet ile karşılaşmalarını önlemek için kullanıcı-tüketicinin menfaatlerini koruyucu tedbir almayı sağlamak bakımından önem arz ettiği, uygulamada karşılaşılan durumlar için ve maliyet dengesinin korunması adına her yıl güncelleme yapılacağı savunulmuştur.
Davacı tarafından konunun mali yönden getireceği külfet bakımından ele alındığı oysaki, düzenlemenin asıl amacının, çevre kirliliğine sebep olan plastik poşetlerin kullanımının azaltılması olduğu, kaldı ki düzenlemeden önce plastik poşetlerin tüketiciye zaten ücret alınmaksızın verildiği, dolayısıyla ücretin düşük olduğu belirtilerek daha önce ücretsiz verilen bir ürün sebebiyle zararın doğduğu iddiasının gerçekçi olmadığı, ayrıca alıcıların poşet alıp almama yönünden tercih hakkının bulunduğu, poşetin boyutunu seçme hakkının bulunmadığı, büyük ve sağlam poşet tercih edilse dahi, uzun ömürlü olacağından daha az tüketim olması nedeniyle çevrenin korunmasına katkı sağlayacağı ileri sürülmüştür.
Diğer taraftan, adsız düzenleyici işlemlerin Resmi Gazete'de yayımlanacağına dair bir hükmün olmaması nedeniyle anılan düzenlemelerin de Resmi Gazete'de yayımlanması gerektiği iddiasının isabetsiz olduğu, dava konusu değişikliğe ilişkin Usul ve Esasların hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Çevrenin korunması, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi kapsamında 2872 sayılı Kanunda açıkça belirtildiği üzere plastik içerikli poşet veya ambalaj ve tek kullanımlık materyallerin kullanımının azaltılması konularında görevli ve yetkili davalı Bakanlık tarafından, piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar kullanılarak çevrenin korunması, kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması amacıyla satıcı-üretici ile kullanıcı-tüketici menfaatleri arasındaki dengenin de gözetilmesi suretiyle plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin Usul ve Esaslarda yapılan dava konusu değişikliklerde, 2872 sayılı Çevre Kanununa, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine, çevrenin korunması ilkelerine ve kamu yararına aykırılık bulunmadığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 28.03.2019 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın internet sitesinde duyurulan, … tarih, … sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar'ın 3. maddesinin, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 8/1.b maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünün; 6. maddesinin, Usul ve Esaslar'ın 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünün ve 2. maddesinin, Usul ve Esaslar'ın 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 7153 sayılı Kanun'un 8 inci maddesi ile eklenen "Poşet ücreti" başlıklı Ek 13 üncü maddesinde," Kaynakların verimli yönetimi ve plastik poşetlerden kaynaklanan çevre kirliliğinin önlenmesi amacıyla plastik poşetler satış noktalarında kullanıcıya veya tüketiciye ücret karşılığı verilir. Uygulanacak taban ücret 25 kuruştan az olmamak üzere Bakanlıkça oluşturulacak komisyon aracılığı ile belirlenir ve her yıl için güncellenir.Bu maddedeki düzenlemelere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir."kuralı yer almaktadır.
Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'nin 1.maddesinde;" Bu Yönetmeliğin amacı;a) Çevresel açıdan belirli ölçütlere, temel şart ve özelliklere sahip ambalajların üretimine,
b) Ambalaj atıklarının oluşumunun önlenmesi, önlenemeyen ambalaj atıklarının yeniden kullanım,geri dönüşüm ve geri kazanım yöntemleri kullanılarak bertaraf edilecek miktarının azaltılmasına,c) Ambalaj atıklarının çevreye zarar verecek şekilde doğrudan ve dolaylı olarak alıcı ortama verilmesinin önlenmesine,ç) Ambalaj atıklarının belirli bir yönetim sistemi içinde, kaynağında ayrı biriktirilmesi, toplanması, taşınması, ayrılmasına ve geri dönüşümüne ilişkin teknik ve idari standartların oluşturulmasına, yönelik prensip,politika ve programlar ile hukuki, idari ve teknik esasların belirlenmesidir."olarak belirlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 4üncü maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde Ambalaj:Hammaddeden işlenmiş ürüne kadar, bir ürünün üreticiden kullanıcıya veya tüketiciye ulaştırılması aşamasında, taşınması, korunması, saklanması ve satışa sunulması için kullanılan herhangi bir malzemeden yapılmış iadesi olmayanlar da dâhil Ek-1’de yer alan kriterler çerçevesinde tüm ürünleri, hh) Plastik torba:Plastikten yapılmış, mal veya ürünlerin satış noktalarında tüketicilere taşıma amacıyla temin edilen saplı veya sapsız torbaları ifade eder olarak tanımlanmıştır. Anılan Yönetmeliğin Ambalaj atıklarının yönetimine ilişkin ilkeleri belirleyen 5.maddesinin (1) numaralı fıkrasının (m) bendinde," Ülke genelinde plastik torba kullanımının, yıllık kişi başına kullanılan adedin 31/12/2019'a kadar 90’ı, 31/12/2025'e kadar ise 40’ı aşmayacak şekilde azaltılması esastır. Çok hafif plastik torbalar, bu hedeflerin dışındadır." (n) bendinde "Plastik torbalar, 1/1/2019 tarihinden itibaren mesafeli sözleşmeler ile yapılan satışlar da dâhil olmak üzere satış noktalarında kullanıcıya veya tüketiciye ücretsiz temin edilemez, ücretsiz teminine imkan verecek herhangi bir promosyona veya kampanyaya dahil edilemez. Çok hafif plastik torbalar, bu uygulamadan muaftır." (o) bendinde" Plastik torbalara uygulanacak taban ücret, her yıl piyasa koşulları ve ilgili sektör temsilcilerinden oluşan Ambalaj Komisyonunun önerisi dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir ve takip eden yıl boyunca geçerliliğini korur, bu plastik torbalar için Bakanlıkça belirlenen fiyat tarifesinin altında ücret uygulanamaz."hükümleri yer almaktadır.Anılan yönetmeliğin Bakanlığın görev ve yetkilerini düzenleyen 6ncı maddesinin (1)numaralı fıkrasının (a)bendinde "Ambalaj atıklarının toplanması, ayrılması, yeniden kullanımı, geri dönüşümü, geri kazanımı ve bertarafına ilişkin strateji ve politikaları belirlemekle, bu Yönetmelikle sorumluluk verilmiş taraflarla işbirliği yapmakla, koordineli çalışmakla, idari tedbirler almakla ve denetimleri yapmakla" (ğ) bendinde ",Plastik torbaların kullanımının azaltılmasına ve raporlanmasına ilişkin esasları belirlemekle," Bakanlığın görevli ve yetkili olduğu belirlenmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 3üncü,18inci,20nci,26ncı,Ek 11 ,Ek 13 üncü maddeleri ile Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'ne dayanılarak ,çevrenin korunması ,kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması için plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin hususları belirlemek amacıyla Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar davalı idare tarafından çıkartılmıştır.
… tarih, … sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar'ın 3. maddesinin, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 8/1.b maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünde "Bu Usul ve Esaslara tabi plastik poşetleri boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satmakla" satış noktalarının yükümlü oldukları düzenlenmiş. Anılan değişikliğin 6. maddesinin, Usul ve Esaslar'ın 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünde"2019 yılı plastik poşetlere uygulanacak taban ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruştur.1/5/2019 tarihinden başlayarak 2019 yılı sonuna kadar ise satışa tabi tüm poşetler için uygulanacak ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruş olup daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamaz."kuralı ile anılan değişikliğin 2. maddesinin, Usul ve Esaslar'ın 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin hükmünde "Plastik poşetlere uygulanacak ücret ,her yıl piyasa koşulları ve ilgili sektör temsilcilerinden oluşan Ambalaj Komisyonunun önerisi dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir ve takip eden yıl boyunca geçerliliğini korur."kuralı getirilmiştir.
Yukarıda anılan 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun Ek 13 üncü maddesi ile çevre kirliliğine neden olan geri kazanım imkanı neredeyse olmayan plastik alışveriş poşetlerinin tüketiciye ücretli olarak verilmesi ile kişi başı kullanım miktarının azaltılması amaçlanmıştır.Anılan hükümle çevre kirliliğinin azaltılması amacıyla plastik poşetlerin ücretlerine ilişkin olarak 25 kuruştan daha az olmayacak bir taban ücreti sınırlaması getirilmiş ,Bakanlığa bu rakamdan az olmamak kaydıyla taban ,tavan ya da sabit ücret ayrımı yapmaksızın ücret belirleme yetkisi verilmiştir.
Dolayısıyla poşetleri boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satmakla satış noktalarının yükümlü olduklarını belirleyerek usul ve esaslar altında düzenleme yapmak noktasında davalı idarenin görevli ve yetkili olduğu açıktır.
Davalı idare tarafından plastik poşet ve plastik ambalaj kullanımının azaltılması amacıyla plastik poşetlerin üretilmesindeki maliyet ve benzeri unsurlar dikkate alınarak satıcı ve üreticinin ve gereğinden fazla bir mali külfetle karşılaşmalarını önlemek için kullanıcı ve tüketicinin menfaatlerini denge sağlayarak korumak ,kullanıcı -tüketiciye ek bir maliyet getiren yeni bir uygulama olması nedeniyle uygulamanın benimsenmesini kolaylaştırmak amacıyla, 2019 yılı plastik poşetlere uygulanacak taban ücretinin adet başına vergiler dahil 25 kuruş olarak belirlenip, 1/5/2019 tarihinden başlayarak 2019 yılı sonuna kadar ise satışa tabi tüm poşetler için uygulanacak ücretin adet başına vergiler dahil 25 kuruş olup daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamayacağına ilişkin esaslar ve usullerde yapılan değişiklikte hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Davacı tarafından sağlam ve büyük poşet satmak zorunda kalan perakende işletmenin ,söz konusu poşetleri diğer perakende işletmecilere nazaran daha fazla ücret ödeyerek temin edebildikleri ,bu durumun ticari eşitsizlik yarattığı ve perakende işletmecilerin zarar etmesine neden oldukları iddiasına gelince;dava konusu usul ve esaslar belirlenmeden önce plastik poşetler kullanıcı-tüketiciye zaten ücret alınmadan verildiği, satılan ürünlerin fiyatlarına ve büyüklüğüne göre plastik poşetlerin niteliği ve niceliği değiştiği göz önünde bulundurulduğunda büyük ve sağlam poşet satan firmalar poşet ücretinin sabit olmasından dolayı dolayı zarara uğramayacakları gibi bu durum aynı hizmet ve iş kolundaki ticari işletmeler açısından da ticari eşitsizlik yaratmayacaktır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 7153 sayılı Kanun'un 8 inci maddesi ile eklenen "Poşet ücreti" başlıklı Ek 13 üncü maddesinde, uygulanacak taban ücretin 25 kuruştan az olmamak üzere Bakanlıkça oluşturulacak komisyon aracılığı ile belirlenip , her yıl için güncelleneceği öngörülmüş olup,güncelleme yapılırken poşet ücretlerinin üretici ve tüketiciye getireceği maliyet dengesinin dikkate alınacağı da tabiidir.
Bu itibarla ,çevrenin korunması, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi hususunda görevli ve yetkili davalı Bakanlık tarafından piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar kullanılarak çevrenin korunması ,kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması için plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin usul ve esaslarda yapılan dava konusu değişikliklerde 2872 sayılı Çevre Kanunu'na, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği'ne ve çevrenin korunması ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/10/2021 tarihinde, davacılar vekili Av. … ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri …'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
29/11/2018 tarihinde kabul edilen, 10/12/2018 tarih ve 30621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun" ile taşıma amaçlı kullanılan plastik alışveriş poşetlerinin ücretlendirilmesi hükme bağlanmış ve bu hususa ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça belirleneceği düzenlenmiştir.
Bu kapsamda çevrenin korunması, kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması amacıyla plastik poşetlerin ücretlendirilmesi, satışı, beyanı, geri kazanım katılım payı tahsili ile birlikte izleme, kontrol ve denetimine ilişkin hususlarla ilgili hazırlanan Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar … tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe girmiştir.
Uygulamanın ilk dönemlerinde karşılaşılan hususlar göz önünde bulundurularak … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile; … tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar yürürlükten kaldırılmış, yeniden düzenlenen Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar yürürlüğe girmiştir.
Bununla birlikte, uygulamada karşılaşılan hususlar göz önünde bulundurularak yeniden düzenlenerek yürürlüğe giren Usul ve Esaslarda değişiklik yapılması hasıl olmuş, bu kapsamda, … tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar yürürlüğe girmiştir.
Davacılar tarafından, … tarih ve …sayılı Makam Olur'u ile Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların 2. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralın, 3. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 8/1-(b) maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralın ve 6. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esasların 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kuralın, hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek, bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
2872 sayılı Çevre Kanununun 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamaktır." hükmüne, "İlkeler" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde; "(Değişik:29/11/2018-7153/1 md.) Çevrenin korunması, çevre kirliliğinin önlenmesi ve giderilmesi, sıfır atığın yaygınlaştırılması, döngüsel ekonomi ilkelerinin uygulanması ve iklim değişikliği ile mücadele edilmesi için uyulması zorunlu standartlar ile vergi, harç, katılma payı, yenilenebilir enerji kaynaklarının ve temiz teknolojilerin teşviki, motorsuz veya elektrikli araçların teşviki, atıkların geri kazanımı ile arıtılmış atıksuların yeniden kullanımının teşviki, geri kazanım katılım payı, plastik içerikli poşet veya ambalaj ve tek kullanımlık materyallerin kullanımının azaltılması, depozito uygulaması, emisyon ücreti, kirletme bedeli ve kirliliğin önlenmesine yönelik teminat alınması ve sera gazı emisyonlarının takibine yönelik karbon ticareti gibi piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar ve teşvikler kullanılır. (Değişik cümle:24/12/2020-7261/12 md.) Bu bentteki uygulamalara ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmüne, "Poşet ücreti" "başlıklı Ek 13. maddesinde; "Kaynakların verimli yönetimi ve plastik poşetlerden kaynaklanan çevre kirliliğinin önlenmesi amacıyla plastik poşetler satış noktalarında kullanıcıya veya tüketiciye ücret karşılığı verilir. Uygulanacak taban ücret 25 kuruştan az olmamak üzere Bakanlıkça oluşturulacak komisyon aracılığı ile belirlenir ve her yıl için güncellenir. Bu maddedeki düzenlemelere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
27/12/2017 tarih ve 30283 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/01/2018 tarihinde yürürlüğe giren Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 1. maddesinde; "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; a) Çevresel açıdan belirli ölçütlere, temel şart ve özelliklere sahip ambalajların üretimine, b) Ambalaj atıklarının oluşumunun önlenmesi, önlenemeyen ambalaj atıklarının yeniden kullanım, geri dönüşüm ve geri kazanım yöntemleri kullanılarak bertaraf edilecek miktarının azaltılmasına, c) Ambalaj atıklarının çevreye zarar verecek şekilde doğrudan ve dolaylı olarak alıcı ortama verilmesinin önlenmesine, ç) Ambalaj atıklarının belirli bir yönetim sistemi içinde, kaynağında ayrı biriktirilmesi, toplanması, taşınması, ayrılmasına ve geri dönüşümüne ilişkin teknik ve idari standartların oluşturulmasına, yönelik prensip, politika ve programlar ile hukuki, idari ve teknik esasların belirlenmesidir." kuralı yer almış, 4. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Ambalaj: Hammaddeden işlenmiş ürüne kadar, bir ürünün üreticiden kullanıcıya veya tüketiciye ulaştırılması aşamasında, taşınması, korunması, saklanması ve satışa sunulması için kullanılan herhangi bir malzemeden yapılmış iadesi olmayanlar da dâhil Ek-1’de yer alan kriterler çerçevesinde tüm ürünleri, ... hh) Plastik torba: Plastikten yapılmış, mal veya ürünlerin satış noktalarında tüketicilere taşıma amacıyla temin edilen saplı veya sapsız torbaları, ifade eder." olarak tanımlanmış, "Genel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; " ... m) Ülke genelinde plastik torba kullanımının, yıllık kişi başına kullanılan adedin 31/12/2019'a kadar 90’ı, 31/12/2025'e kadar ise 40’ı aşmayacak şekilde azaltılması esastır. Çok hafif plastik torbalar, bu hedeflerin dışındadır. n) Plastik torbalar, 1/1/2019 tarihinden itibaren mesafeli sözleşmeler ile yapılan satışlar da dâhil olmak üzere satış noktalarında kullanıcıya veya tüketiciye ücretsiz temin edilemez, ücretsiz teminine imkan verecek herhangi bir promosyona veya kampanyaya dahil edilemez. Çok hafif plastik torbalar, bu uygulamadan muaftır. o) Plastik torbalara uygulanacak taban ücret, her yıl piyasa koşulları ve ilgili sektör temsilcilerinden oluşan Ambalaj Komisyonunun önerisi dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir ve takip eden yıl boyunca geçerliliğini korur, bu plastik torbalar için Bakanlıkça belirlenen fiyat tarifesinin altında ücret uygulanamaz." kuralına, "Bakanlığın görev ve yetkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında; "a) Ambalaj atıklarının toplanması, ayrılması, yeniden kullanımı, geri dönüşümü, geri kazanımı ve bertarafına ilişkin strateji ve politikaları belirlemekle, bu Yönetmelikle sorumluluk verilmiş taraflarla işbirliği yapmakla, koordineli çalışmakla, idari tedbirler almakla ve denetimleri yapmakla, ... ğ) Plastik torbaların kullanımının azaltılmasına ve raporlanmasına ilişkin esasları belirlemekle, görevli ve yetkilidir. ..." kuralına yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 3.,18., 20., 26., Ek 11 ve Ek 13. maddeleri ile 01/01/2018 tarihinde yürürlüğe giren Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine dayanılarak çevrenin korunması, kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması için plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin hususları belirlemek amacıyla hazırlanan Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar … tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe girmiştir.
… tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar'ın 2. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Genel esaslar" başlıklı 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "Plastik poşetlere uygulanacak ücret, her yıl piyasa koşulları ve ilgili sektör temsilcilerinden oluşan Ambalaj Komisyonunun önerisi dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir ve takip eden yıl boyunca geçerliliğini korur." kuralına, 3. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Satış noktalarının yükümlülükleri" başlıklı 8/1-(b) maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "Bu Usul ve Esaslara tabi plastik poşetleri boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satmakla" kuralına, 6. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Ücretlendirme" başlıklı 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "2019 yılı plastik poşetlere uygulanacak taban ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruştur. 1/5/2019 tarihinden başlayarak 2019 yılı sonuna kadar ise satışa tabi tüm poşetler için uygulanacak ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruş olup daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamaz." kuralına yer verilmiştir.
Dava Konusu Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esasların İncelenmesi:
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldıkları kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasadan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır. Nitekim, belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Kanunlar, tüzükler ve Yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.
Çevre Kanununun "İlkeler" başlıklı 3/1-(h) maddesindeki, poşet veya ambalaj ve tek kullanımlık materyallerin kullanımının azaltılmasıyla ilgili uygulamalar ile "Poşet ücreti" başlıklı Ek 13. maddesindeki, poşet ücretine ilişkin uygulamalara yönelik usul ve esasların Bakanlıkça belirleneceği düzenlenmiş, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 5/1-(o) maddesinde plastik poşete uygulanacak ücretle ilgili genel ilke belirlenmiş, 6/1-(ğ) maddesinde ise plastik poşetin kullanımının azaltılmasına ve raporlanmasına ilişkin esasları belirlemek, Bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır. Bu amaçla; çevrenin korunması, kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması için plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin hususların, Usul ve Esaslar ile düzenlenmesinde normlar hiyerarşisine aykırılık bulunmamıştır.
Düzenlemelerin esasına gelince; plastik atıklardan biri olan plastik poşetlerin kullanım ömrü kısa olmakla birlikte doğada çözünmesinin uzun yıllar alması ve çok az miktarın geri dönüştürülebilmesi nedenleriyle çevrenin korunması kapsamında bu defa plastik poşetlerin kullanımının azaltılması hedeflenmiştir. Dolayısıyla 2872 sayılı Çevre Kanununun Ek 13. maddesinde, kaynakların verimli yönetimi ile plastik poşetlerden kaynaklanan çevre kirliliğinin önlenmesi amacıyla plastik poşetlerin kullanıcıya veya tüketiciye ücretli olarak verilmesi öngörülmüştür. Anılan madde ile ayrıca plastik poşetlerin ücretlerinin 25 kuruştan az olmayacağı hüküm altına alınarak, taban ücret bakımından sınırlama getirilmiştir. Bununla birlikte, Bakanlığa bu rakamdan az olmamak kaydıyla, ücret belirleme yetkisi verilirken, tavan ya da sabit veya esnek ücret ayrımı yapılmamıştır.
Davacılar tarafından, Bakanlığın sadece taban ücretini belirleme yetkisinin bulunduğu, mevcut düzenlemelerle tavan ücretinin de belirlendiği, dolayısıyla söz konusu düzenlemelerin yetki bakımından hukuka aykırı olduğu belirtilmiş ise de, plastik poşetlerin belirlenmesiyle ilgili Kanunda taban ücretinin 25 kuruştan az olmayacağı şeklinde sınırlama getirilmiş olmasının, plastik poşet ücretinin, 25 kuruş veya üzerinde sabit bir miktar olarak belirlenmesine engel teşkil etmeyeceği sonucuna varılmış olup, sabit bir miktarın poşet ücreti olarak belirlenmesi halinde de o miktarın altında ve üstünde bir ücretle plastik poşet satılamayacağının kabulü gerekmektedir.
Davacılar tarafından ayrıca Kanun ve Yönetmelikte Bakanlığa taban fiyat belirleme yetkisi verilmişken, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Genel esaslar" başlıklı 5/4. maddesinde (plastik poşetlere uygulanacak taban ücret iken, plastik poşetlere uygulanacak ücret olarak) yapılan değişiklikle herhangi bir sınırlama olmaksızın Bakanlığa ücret belirleme yetkisinin verildiği öne sürülmüş ise de, Usul ve Esasların "Ücretlendirme " başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasında yapılan dava konusu değişiklikle, plastik poşetlere uygulanacak taban ücretinin belirlenmesi hususu düzenlendiğinden, Usul ve Esaslar'ın 5/4. maddesi "genel esasları" ortaya koyan bir madde olup, bu maddede "taban" ibaresinin yer almaması, Bakanlığa bu konuda sınırsız düzenleme yetkisi verildiği anlamına gelmemektedir.
Davalı idarece, kullanıcı-tüketiciye ek bir maliyet getiren yeni bir uygulama olması nedeniyle uygulamanın benimsenmesini kolaylaştırmak amacıyla, plastik poşetlerin üretilmesindeki maliyet ve benzeri unsurlar bakımından satıcı ve üreticinin, gereğinden fazla bir mali külfetle karşılaşmalarını önlemek bakımından da kullanıcı ve tüketicinin menfaatleri arasındaki dengenin gözetilmesi suretiyle 2019 yılı plastik poşetlere uygulanacak taban ücretinin, adet başına vergiler dahil 25 kuruş olarak belirlenmesine, 1/5/2019 tarihinden başlayarak 2019 yılı sonuna kadar ise satışa tabi tüm poşetler için uygulanacak ücretin adet başına vergiler dahil 25 kuruş olarak uygulanmasına, bu ücretten daha az veya daha fazla bir ücret ile plastik poşetin satılamayacağına ilişkin Usul ve Esaslarda yapılan değişiklikte hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Davacının, büyük boyda ve sağlam poşet satmak zorunda olan işletmelerin, bunları temin ederken diğer işletmelere göre daha fazla ücret ödediği, dolayısıyla poşet satışından kar etmek bir yana poşet maliyetinin karşılanamaz duruma gelindiği, bu nedenle poşet ücretlerinin, muhtevası ve boyutu dikkate alınmaksızın sabit ücret üzerinden belirlenmesinin, işletmeler arasında ticari eşitsizliğe yol açtığı ve perakende işletmecilerin zarar etmesine neden olduğu iddiasına gelince, dava konusu Usul ve Esaslar belirlenmeden önce plastik poşetlerin, kullanıcı-tüketiciye zaten ücret alınmadan verildiği, satılan ürünlerin fiyatlarına ve büyüklüğüne göre plastik poşetlerin niteliği ve niceliğinin değiştiği göz önünde bulundurulduğunda, büyük boyda ve sağlam poşet satan işletmelerin, poşet ücretinin sabit olmasından dolayı zarara uğramayacakları gibi, bu durum aynı hizmet ve iş kolundaki ticari işletmeler açısından da ticari eşitsizlik yaratmayacaktır.
Kaldı ki, 2872 sayılı Çevre Kanununun Ek 13. maddesinde, uygulanacak taban ücretin, 25 kuruştan az olmamak üzere Bakanlıkça oluşturulacak komisyon aracılığı ile belirlenip, her yıl için güncelleneceği öngörülmüş olup, güncelleme yapılırken poşet ücretlerinin üretici ve tüketiciye getireceği maliyet dengesinin dikkate alınacağı da tabiidir.
Bu itibarla; çevrenin korunması, iyileştirilmesi ile çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik prensip ve politikaların belirlenmesi kapsamında 2872 sayılı Kanunda açıkça belirtildiği üzere plastik içerikli poşet veya ambalaj ve tek kullanımlık materyallerin kullanımının azaltılması konularında görevli ve yetkili davalı Bakanlık tarafından, piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar kullanılarak çevrenin korunması, kaynak verimliliğinin sağlanması ve plastik poşet kullanımının azaltılması amacıyla satıcı-üretici ile kullanıcı-tüketici menfaatleri arasındaki dengenin de gözetilmesi suretiyle plastik poşetlerin ücretlendirilmesine ilişkin Usul ve Esaslarda yapılan dava konusu değişikliklerde, 2872 sayılı Çevre Kanununa, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine, çevrenin korunması ilkelerine ve kamu yararına aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu … tarih ve … sayılı Makam Oluru ile aynı tarihte yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değişiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar'ın 2. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kural yönünden oybirliğiyle, 3. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 8/1.b maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kural ile 6. maddesinin; Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin kural yönünden oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Varsa posta avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2021 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2872 sayılı Çevre Kanununun "Poşet ücreti" "başlıklı Ek 13. maddesinde; "Kaynakların verimli yönetimi ve plastik poşetlerden kaynaklanan çevre kirliliğinin önlenmesi amacıyla plastik poşetler satış noktalarında kullanıcıya veya tüketiciye ücret karşılığı verilir. Uygulanacak taban ücret 25 kuruştan az olmamak üzere Bakanlıkça oluşturulacak komisyon aracılığı ile belirlenir ve her yıl için güncellenir. Bu maddedeki düzenlemelere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
… tarih ve … sayılı Makam Olur'u ile yürürlüğe giren Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslarda Değiklik Yapılmasına Dair Usul ve Esaslar'ın 2. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Genel esaslar" başlıklı 5/4. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "Plastik poşetlere uygulanacak ücret, her yıl piyasa koşulları ve ilgili sektör temsilcilerinden oluşan Ambalaj Komisyonunun önerisi dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir ve takip eden yıl boyunca geçerliliğini korur." kuralına; 3. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Satış noktalarının yükümlülükleri" başlıklı 8/1.b maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "Bu Usul ve Esaslara tabi plastik poşetleri boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satmakla" kuralına; 6. maddesinde, Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Ücretlendirme" başlıklı 10/1. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin; "2019 yılı plastik poşetlere uygulanacak taban ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruştur. 1/5/2019 tarihinden başlayarak 2019 yılı sonuna kadar ise satışa tabi tüm poşetler için uygulanacak ücret adet başına vergiler dahil 25 kuruş olup daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamaz." kuralına yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun Ek 13. maddesinde, kaynakların verimli yönetimi ile plastik poşetlerden kaynaklanan çevre kirliliğinin önlenmesi amacıyla plastik poşetlerin kullanıcıya veya tüketiciye ücretli olarak verilmesi öngörülmüştür. Anılan madde ile ayrıca plastik poşetlerin ücretlerinin 25 kuruştan az olmayacağı hüküm altına alınarak, taban ücret bakımından sınırlama getirilmiştir. Bu amaçla maddenin uygulanmasına yönelik Plastik Poşetlerin Ücretlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar hazırlanmış, … tarih ve .. sayılı Makam Olur'u ile değişiklik yapılmıştır. Dava konusu düzenlemenin 3. ve 6. maddeleri ile Usul ve Esaslar'ın 8/1.b ile 10/1. maddelerinde yapılan değişiklikle, plastik poşetlerin boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satılacağı belirlenerek, bu ücretten daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamayacağı düzenlenmiştir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu Usul ve Esaslar'ın 8/1.b ile 10/1. maddelerinde yapılan değişiklikle plastik poşetlerin kullanımının azaltılması amacıyla plastik poşetlerin kullanıcıya veya tüketiciye ücretli olarak verilmesinin düzenlenmesinde Çevre Kanununa, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğine ve çevrenin korunması ilkelerine aykırılık bulunmamakla birlikte, plastik poşetlerin boyutuna ve kalitesine bağlı olarak maliyetinin de değişeceği dikkate alındığında, plastik poşetin boyutu ve gramajı gibi çeşitli kıstaslar belirlenerek, bu kıstaslar dikkate alınmak suretiyle alternatifli bir ücret belirlenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla; plastik poşetlerin boyutuna ve muhteviyatına bakılmaksızın 25 kuruştan satılmasına, bu ücretten daha az veya daha fazla bir ücret uygulanamayacağına yönelik Usul ve Esaslar'ın 8/1.b ile 10/1. maddelerinde yapılan değişikliğe ilişkin dava konusu düzenlemenin 3. ve 6. maddelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.