Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/15434 E. , 2021/10017 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/15434
Karar No : 2021/10017
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- …2- …
3- …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …Belediyesi Başkanlığı/…
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mersin İli, Toroslar İlçesi, …Mahallesi, …ada, …sayılı parseli kapsayan alanda gerçekleştirilen parselasyon işlemine ilişkin …tarih ve …sayılı belediye encümen kararı ile dayanağı Toroslar Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararıyla kabul edilen 1/1000 ölçekli ıslah imar plânının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarihli, E:…, K:…sayılı kararda; dosyadaki bilgi ve belgeler ile yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporun birlikte değerlendirilmesinden; 1/1000 ölçekli ıslah imar planı yönünden, dava konusu alanda konut alanı kullanımı olarak belirlenen arazi kullanım kararı açısından ölçekler arası tutarlılığının sağlandığı, plan kademelenmesine aykırı bir durumun ortaya çıkmadığı, bölgenin mevzuat hükümlerinde belirtilen yapı topluluğu niteliği kazanmış bir yaşam alanı veya gecekondu alanı tanımına girdiği, bu haliyle yapılan ıslah imar planı uygulamasının kanuni süreci tamamlamaya yönelik bir eylem olduğunun görüldüğü, buna bağlı olarak dava konusu ıslah imar planında kamu yararına, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık bulunmadığı, parselasyon işlemi yönünden, düzenleme sınırının hatalı belirlendiği, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararına aykırı olarak kapanan kadastro yolların tamamının kamuya terk edilmediği anlaşıldığından parselasyon işleminin iptaline, 1/1000 ölçekli ıslah uygulama imar plânı bakımından ise davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; ıslah uygulama imar planında, parselasyonun uygulama sahasının gösterilmiş olması karşısında, düzenleme sınırının İmar Kanununun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6/2. maddesine uygun biçimde geçirildiği kanaatine varıldığı, yoldan ihdas edilen alanların 2981 sayılı Kanun'un 10/c maddesi gereğince dava konusu parselasyondan önce yürürlükte bulunan 21/04/1998 tarih ve 140 sayılı parselasyon işlemi neticesinde ipotek karşılığı satılması sebebiyle kamuya terk edilemediği, dolayısıyla dava konusu …tarih ve …sayılı encümen kararıyla kabul edilen parselasyonda ihdas iadesinin eksik yapılamasının fiilî imkânsızlıktan kaynaklandığı ve bu fiilî imkânsızlık durumunun farklı şekillerde (düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılan parseller bakımından) telâfi edilmesinin mümkün olduğu dikkate alındığında ihdas iadesinin eksik yapılmasının tek başına parselasyonu hukuka aykırı hale getirmediği, bu nedenlerle dava konusu işlemin iptaline ilişkin ilk derece mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, parselasyon işleminin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın bu kısmının reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : 1/1000 ölçekli ıslah imar planında parselasyon düzenleme sahasına ilişkin sınırların belirlenmediği, bu sebeple İmar Kanunun 18. Maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi İle İlgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 6/2. maddesinin uygulanacağına yönelik değerledirmenin hukuka uygun olmadığı, düzenleme ortaklık payı(DOP) kesintisinin herkesten eşit alınmadığı, yoldan ihdasın hukuka aykırı olduğu, yoldan ihdas edilen alanların kamu kullanımına terkinin ifasının imkansız olması nedeniyle dava konusu işleme sıhhat kazandırılamayacağı, parselasyon işlemi ile taşınmazın bütünlüğünün bozulduğu, parselasyon sonucunda müstakil parsel verilebileceği iddialarıyla Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Mersin İli, Toroslar İlçesi, …Mahallesi, …ada, …sayılı parseli kapsayan alana ilişkin hazırlanan 1/1000 ölçekli ıslah imar plânının, Toroslar Belediye Meclisi'nin …tarih ve …sayılı kararı ile 2981 sayılı Kanunun 10/c maddesi uyarınca alanda yapılan parselasyonun da …tarih ve …sayılı Toroslar Belediye Encümeni kararı ile onaylanması üzerine Osmaniye Mahallesi, …ada, …sayılı parsel maliklerinden ... tarafından açılan davada, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E: …, K:…sayılı kararı ile anılan parselasyon işleminin iptaline karar verilmesi sonrasında, dava konusu parselasyonun hazırlanarak …tarih ve …sayılı belediye encümen kararı ile onaylanması üzerine görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Uyuşmazlık tarihinde yürürlükteki haliyle 3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Arazi ve arsa düzenlemesi" başlıklı 18. maddesinde: "İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re'sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında "düzenleme ortaklık payı" olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.
Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tâbi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz.
Düzenleme ortaklık paylarının toplamı, yukarıdaki fıkrada sözü geçen umumi hizmetler için, yeniden ayrılması gereken yerlerin alanları toplamından az olduğu takdirde, eksik kalan miktar belediye veya valilikçe kamulaştırma yolu ile tamamlanır. Herhangi bir parselden bir miktar sahanın kamulaştırılmasının gerekmesi halinde düzenleme ortaklık payı, kamulaştırmadan arta kalan saha üzerinden ayrılır." hükmüne yer verilmiştir.
10.07.2019 tarih ve 30827 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ''Tapu Kanunu Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun''un 9. maddesinin 2. fıkrası ile değiştirilen 3194 sayılı İmar Kanunu'nun ''Parselasyon planlarının hazırlanması'' başlıklı 18. maddesinin 3. fıkrası; ''Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan yerler ile bölgenin ihtiyacı olan yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyonalanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarından oluşur ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz. Düzenlemeye tabi tutulan alan içerisinde bulunan taşkın kontrol tesisi alanlarının, bu fıkrada belirtilen kullanımlar için düzenleme ortaklık payı düşülmesini müteakip kalan Hazine mülkiyetindeki alanlardan karşılanması esastır. Ancak taşkın kontrol tesisi için yeterli alanın ayrılamaması durumunda, düzenleme ortaklık payının ikinci fıkrada belirtilen oranı aşmaması şartıyla, düzenlemeye tabi diğer arazi ve arsaların yüz ölçümlerinden bu fıkradaki kullanımlar için öncelikle düzenleme ortaklık payı ayrıldıktan sonra ikinci fıkrada belirtilen orana kadar taşkın kontrol tesisi için de ayrıca pay ayrılır. Kapanan imar ve kadastro yollarının öncelikle düzenleme ortaklık payına ayrılan toplam alandan düşülmesi esastır.'' şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
İşlem tarihinde yürürlükte bulunan İmar Kanununun 18. maddesi Uyarınca Yapılacak Arazi ve Arsa Düzenlemesi ile ilgili Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4.maddesinin (a) bendinde; Düzenleme sahasının, sınırı tespit edilerek düzenlenmesine karar verilen saha olduğu; aynı maddenin (b) bendinde, düzenleme sınırının, düzenlenecek imar adalarının imar planına göre yol, meydan, park, genel otopark, yeşil saha gibi umumi hizmetlere ayrılan ve tescile tabi olmayan alanlar ile cami ve karakol yerlerini çevreleyen sınır olduğu belirtilmiş; aynı yönetmeliğin "Düzenleme sahalarının tespiti esasları" başlıklı 5. maddesinde: "Belediye ve mücavir alan sınırı içinde belediyeler, belediye encümeni kararı ile; dışında valilikler, il idare kurulu kararı ile; 5 yıllık imar programlarında öncelik tanımak ve beldenin inkişaf ve ihtiyaç durumuna göre, yeterli miktarda arsayı, konut yapımına hazır bulunduracak şekilde düzenleme sahalarını tespit etmek ve uygulamasını yapmak mecburiyetindedir. Konut yapımına hazır arsa sayısının, bir önceki yıl verilen inşaat ruhsatından az olmamasına dikkat edilir. Belirlenen düzenleme sahası bir müstakil imar adasından daha küçük olamaz. Ancak, imar adasının büyük bir kısmının imar mevzuatına uygun bir şekilde teşekkül etmiş olması nedeniyle, yeniden düzenlemesine ihtiyaç bulunmaması ve diğer kısmında birkaç taşınmaz malın tevhid ve ifraz yoluyla imar planı ve imar mevzuatına uygun imar parsellerinin elde edilmesinin mümkün olduğu hallerde, adanın geri kalan kadastro parselleri müstakil bir imar düzenlemesine konu teşkil edebilir. " kuralına; "Düzenleme sınırının geçirilmesi" başlığını taşıyan 6. maddesinde ise: "Düzenleme Sınırı; a) İskan sahasının bittiği yerlerde iskan sınırından, b) İskan sahası içindeki yollarda yol ekseninden, c) İbadet yeri ve karakol yerlerinin dış sınırından, yeşil alan ve genel otopark alanlarının düzenleme ortaklık payı oranı ve uygulamaya alınan parsel sınırına göre uygun görülecek yerinden geçirilir. Ancak, imar planlarında gösterilmiş düzenleme sınırları varsa bu durum dikkate alınır. Düzenleme sınırının herhangi bir parseli iki veya daha fazla parçaya bölmesi halinde; sınır, bu parçalardan düzenleme sahası dışında kalan başka bir imar adasına girmeyenleri varsa bunları da içine alacak şekilde geçirilir. Parsel büyük ise, ifraz yapılarak ifraz sınırından geçirilir." kuralına yer verilmiştir.
Parselasyon işlemi imar planının uygulama araçlarından biridir. Bu işlemle amaçlanan, imar planı, plan raporu ve ilgili yönetmelik hükümlerine göre imar adasının tüm biçim ve boyutu, yapı düzeni, inşaat yaklaşma sınırı ve bahçe mesafeleri, yapı yüksekliği ve derinliği, yerleşme yoğunluğu, taban alanı ve kat alanı katsayısı, arazinin kullanma şekli, mülk sınırları, mevcut yapıların durumu gözönüne alınmak suretiyle üzerinde yapı yapmaya elverişli imar parseli oluşturmaktadır. Bu işlem sırasında düzenleme nedeniyle taşınmazlarda oluşan değer artışları karşılığı park, yol, yeşil alan gibi kamu alanlarının bedelsiz elde edilebilmesi için düzenleme ortaklık payı alınabilecektir. Ancak, kamu alanlarına ayrılan yerler toplamından kapanan kadastro yolları gibi alanların miktarı düşüldükten sonra kalan miktarın parsel maliklerinden alınması gerekir. 3194 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca belediyenin bu usulle kendi adına parseller oluşturması ve şahıs arazilerinden daha fazla düzenleme ortaklık payı alması mümkün değildir.
2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun'un 10. maddesinin (c) fıkrasında; “İmar mevzuatına aykırı bina yapılmış hisseli arsa ve araziler veya özel parselasyona dayalı arazilerde imar adası veya parseli olabilecek büyüklükteki alanlarda, binalı veya binasız arsa ve arazileri birbirleriyle, yol fazlalarıyla veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden ada veya parsellere ayırmaya, yapıları yeniden doğan imar ada veya parseli içinde kalanları yapı sahiplerine, yapı olmayanları diğer hisse sahiplerine müstakil veya hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre vermeye bunlar adına tescil ettirmeye ve tescil işlemi dışında kalanların hisselerine 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa göre tesbit edilecek bedeli peşin ödenmek veya parsel sahipleri aleyhine kanuni İpotek tesis edilerek Tapu sicilinden terkin ettirmeye belediye ve valiliklerin re'sen yetkili oldukları hükme bağlanmıştır.
Yine aynı Kanun'un Ek 1. maddesinde de; “İmar planı olan yerlerde, 09/05/1985 tarih ve 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18 inci maddesi gereğince arsa ve arazi düzenlemelerinde, binalı veya binasız arsa ve arazilere bu Kanundan önce özel parselasyona dayalı veya hisse karşılığı satın alınan yerler dikkate alınarak müstakil, hisseli parselleri veya üzerinde yapılacak binaların daire miktarları gözönünde bulundurularak kat mülkiyeti esasına göre arsa paylarını sahipleri adlarına resen tecsil ettirmeye valilik veya belediyeler yetkilidir.” hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu parselasyonun, 1998 tarihli parselasyonun İdare Mahkemesi tarafından iptaline karar verilmiş olması nedeniyle yapıldığı; …İdare Mahkemesinin …tarih ve E: …, K: …sayılı kararının iptal gerekçelerinden birisinin de "uygulama esnasında yoldan ihdasen oluşan ve belediye adına tescil edilen alanların düzenleme ortaklık payı hesabında kullanılması gerekmekte iken bu alanların bu doğrultuda kullanılmamış olması" hususu olduğu görülmektedir.
İşbu dava dosyasında yer alan bilirkişi raporunda …İdare Mahkemesinin kararına rağmen yoldan ihdas alanının bir kısmının dava konusu parselasyon işleminde kamuya terk edilmediği ifade edilmiştir.
Dosya kapsamındaki verilere göre 1998 tarihli parselasyonda ihdas edilen alan toplamının 1817 m2 olduğu; bu alanın belediye adına tapu siciline tescili sonrasında, 464,97 m2'lik kısmının …İdare Mahkemesinin …tarih ve E: …, K:…sayılı kararı öncesinde üçüncü kişilere ipotek karşılığı satıldığı, dava konusu düzenlemede ihdas alanından 1419,37 m2 alanının kamuya geri dönüşümünün yapıldığı, 464.97 m2 alanın ise üçüncü kişilere ipotek karşılığı satılması nedeniyle kamuya geri dönüşümünün yapılmadığı anlaşılmaktadır.
3194 sayılı İmar Kanununun yukarıda anılan 18. maddesinin, 04/07/2019 tarih ve 7181 sayılı Kanunun 9. maddesi ile değişik 3. fıkrasının son cümlesinde "Kapanan imar ve kadastro yollarının öncelikle düzenleme ortaklık payına ayrılan toplam alandan düşülmesi esastır." hükmüne yer verilmekle kapanan kadastral yolların düzenleme ortaklık payından düşülmesine ilişkin ilkenin yasa hükmü haline getirildiği görülmektedir.
Yoldan ihdas hususuna ilişkin değerlendirilmesi gereken diğer bir nokta da bir kısım yoldan ihdas alanının zaman içerisinde, belediye tarafından satılması nedeniyle iade edilmemesidir. Yoldan ihdas alanlarının düzenleme ortaklık payı hesabına dahil edilmesi gereken alanlar olduğu, bu alanların düzenleme ortaklık payına verilmemesi halinde tüm uygulamanın sakatlanacağı, düzenleme ortaklık payı oranının yüksek çıkmasına sebep olan bu durumun parsel maliklerinden fazla kesinti yapılmasına neden olması yanında belediye tarafından haksız kazanç elde edilmesi sonucuna yol açacağı gözetildiğinde, lehine ihdas yapılan tarafından elden çıkarılmış olsun ya da olmasın tüm yoldan ihdas alanlarının iade edilmesi ve bu alanların düzenleme ortaklık payı hesabında kullanılması gerekmektedir. Aksi halde, hukuka aykırı olarak taşınmaz elde eden belediyelerin, kendi adına yaptığı bu tahsisleri, üçüncü kişilere satarak ileride işlemin iptaline karar verilmesi halinde yargı kararını uygulamaktan bağışık olmasının yolunun açılacağı izahtan varestedir.
Bu durumda, …İdare Mahkemesinin …tarih ve E: …, K:…sayılı kararına uyulmadığı, yoldan ihdas edilen alanların davalı belediye adına tescil edilerek hisse yada taşınmaz edinildiği sonucuna ulaşıldığından dava konusu parselasyon işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, dava konusu parselasyon işleminin 3194 sayılı imar kanununun 18. Maddesi ve 2981 sayılı Kanun'un EK-1 maddesine istinaden yapıldığı ancak dayanak imar planının ise Toroslar Belediye Meclisinin 21/04/1998 tarih ve 9168 sayılı kararıyla kabul edilen ıslah uygulama imar planı olduğu görülmektedir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 18. maddesinin amacı, işlevi ve teknik uygulama şekli ile 2981 sayılı Kanun'un 10/c maddesinin amacı, işlevi ve teknik uygulama şekli çok farklıdır. 18. madde uygulamasında imar planlarına uygun yapılaşmaya elverişli arsa üretmek amaçlanırken 2981 sayılı Kanun'un 10/c maddesinde amaçlanan düzensiz ve hisseli oluşan taşınmazlar üzerindeki yapılaşmaları mümkün olduğu kadar düzene sokmak ve müstakil parseller oluşturarak maliklerine tahsis etmektir. Bu sebeple, 3194 sayılı Kanun'un 18. maddesine göre yapılan parselasyon işleminin uygulama imar planına dayanması gerekmekte iken 2981 sayılı Kanun'un 10/c maddesi uyarınca yapılan parselasyon işleminde ise düzenlemenin ıslah uygulama imar planına dayanması gerekmektedir.
Başka bir anlatımla, 3194 sayılı Yasa kurallarına göre hazırlanmış uygulama imar planına dayalı olarak, 2981 sayılı Yasanın 10/c maddesi uyarınca parselasyon işlemi gerçekleştirilmesine, 2981 sayılı Yasa kapsamında bulunan ve ıslah uygulama imar planına konu edilen alanda ise 3194 sayılı Yasanın 18. maddesinin uygulanmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda ıslah uygulama imar planının bulunduğu dava konusu alanda 2981 sayılı Yasa'nın 10/c maddesi uyarınca parselasyon işlemi gerçekleştirilmesi gerekirken 3194 sayılı imar kanununun 18. Maddesi ve 2981/3290 sayılı kanun'un Ek-1. maddesine istinaden yapılan parselasyon işleminde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu parselasyon işlemi yönünden davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne,
2. …İdare Mahkemesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın parselasyon işlemin yönünden reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 23/09/2021 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.