Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/1575 E. , 2019/2412 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/1575
Karar No:2019/2412
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ...
VEKİLİ : ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, ".... Mahalle, ... Caddesi, No:....." adresinde 24/3/2005 tarihli ve BAY/4...... sayılı bayilik lisansı ile akaryakıt istasyonu olarak faaliyet gösterilen dava dışı şirkete ait iş yerinde 25/06/2013 tarihinde yapılan denetim neticesinde mal alış ve satış faturalarının incelenmesi sonucu davacı tarafından bu şirkete motorin satışı yapıldığı ve lisansının olmadığı tespiti neticesinde lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 6455 sayılı Kanunla değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi ve (f) bendi gereğince 70.000-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 30/11/2017 tarih ve ....-.... sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen .... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dosyada yer alan soruşturma dosyası ve bilgi belgelerin incelenmesinden, dava dışı.....Şirketi'nin faaliyet gösterdiği "......" adresinde 25/06/2013 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonunun faal olmadığı, ofis kısmının kapalı ve kilitli olduğu tespitlerine yer verilerek 2013 yılında davacıdan motorin aldığına dair beş adet faturanın iş yeri muhasebecisi tarafından sunulduğuna dair tespitlerin yapıldığı, dolayısıyla davacının lisanssız bayilik faaliyetinde bulunma eylemi sabit olduğundan, lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 6455 sayılı Kanunla değişik 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi ve (f) bendi gereğince 70.000-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 30/11/2017 tarih ve...... karar sıra nolu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu, davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, kendilerine ait bilgilerin ve dava dışı ..... firmasına ait bilgilerin 3. kişilerce kullanılarak sahte faturalar düzenlendiği ve piyasaya sürüldüğü, bu konuda gerekli yerlere başvurularda bulunulduğu, haklarında sahte fatura düzenlemekten .... Vergi Dairesi tarafından verilen cezalara dava açıldığı ve bir kısmının iptal edildiği, bir kısmının yargılamasının devam ettiği, kendi isteğiyle ... Vergi Dairesine başvurusu sonucu kendisi hakkında temyiz dilekçesi ekinde sundukları vergi müfettişi tarafından yapılan denetim sonucu düzenlenen 22/07/2016 tarihli vergi tekniği raporunda 2013 yılı fatura basım bilgileri, Ba-Bs (Mal Alış-Satış Bilgileri Formu) formları ve defter ve belgelerinin incelenmesi neticesinde mükellefin ...-..., ...-.., ...-... seri numaralı faturalar garicine fatura bastırmadığı, bu faturalar haricinde mükellefe ait sicil bilgileri ile düzenlenmiş faturalara rastanılması hâlinde sahte belge olarak değerlendirilmesi gerektiği" tespitinin iddialarını doğruladığı, tüm bu hususlar araştırılmadan kendilerine ait bilgilerin ve dava dışı .... firmasına ait bilgilerin 3. kişilerce kullanılarak sahte faturalar düzenlendiği ve piyasaya sürüldüğü, bu konuda gerekli yerlere başvurularda bulunulduğu, haklarında sahte fatura düzenlemekten ... Vergi Dairesi tarafından verilen cezalara dava açıldığı bir kısmının iptal edildiği, bir kısmının yargılamasının devam ettiği, kendi isteğiyle .... Vergi Dairesine başvurusu sonucu kendisi hakkında temyiz dilekçesi ekinde sundukları vergi müfettişi tarafından yapılan denetim sonucu düzenlenen 22/07/2016 tarihli vergi tekniği raporunda, "2013 yılı fatura basım bilgileri, Ba-Bs (Mal Alış-Satış Bilgileri Formu) formları ve defter ve belgelerinin incelenmesi neticesinde mükellefin ...-..., ...-..., ...-... seri numaralı faturalar haricinde fatura bastırmadığı, bu faturalar haricinde mükellefe ait sicil bilgileri ile düzenlenmiş faturalara rastlanılması hâlinde sahte belge olarak değerlendirilmesi gerektiği" tespitinin iddialarını doğruladığı, tüm bu hususlar araştırılmadan yapılan soruşturma sonucu verilen kararın yerinde olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Dosyanın incelenmesinden, ......Daire Başkanlığı'nın 06/06/2013 tarihli yazısıyla, ekli listede belirtilen akaryakıt istasyonlarının istasyonda kurulu bulunan otomasyon sistemine müdahale ettiği ve söz konusu sistemi devre dışı bırakarak akaryakıt satışı gerçekleştirdiği, ilgili akaryakıt istasyonlarının otomasyon sistemine müdahale edip etmediğinin, otomasyon sistemini devre dışı bırakarak akaryakıt satışı gerçekleştirip gerçekleştirmediğinin tespiti amacıyla lisans sahibinin BA-BS formlarında ve akaryakıt alımına ilişkin muhasebe kayıtlarında G.... Başkanlığı personeli tarafından gerekli incelemenin yapılması sağlanarak .....Denetim Dairesi Başkanlığı'na gönderilmesine yönelik bildirim üzerine, bu bildirimde yer alan ekli listede bulunan dava dışı .....firmasına ait akaryakıt istasyonunda 25/06/2013 tarihinde yapılan denetimde, 2013 yılında A-..., A-..., A-..., A-..., A-... sayılı 5 adet fatura ile motorini davacı 'dan aldığının tespit edildiği; ....Şirketi'ne akaryakıt ikmal etmek suretiyle lisanssız bayilik faaliyetinde bulunma fiilini işlediğinden bahisle davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 20'nci maddesi ve Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 19'uncu maddesi uyarınca 29/09/2017 tarih ve 40769 sayılı Başkanlık Oluru ile doğrudan soruşturma yapılması üzerine davacının lisanssız bayilik faaliyetinde bulunduğundan bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 6455 sayılı Kanunla değişik 19'uncu maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendi ve (f) bendi gereğince 30/11/2017 tarih ve 7484-15 karar sıra nolu Kurul kararı ile 70.000,00-TL idari para cezası verildiği, bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, Mahkeme tarafından da soruşturma raporundaki tespitlere yer verilerek, 2013 yılında davacıdan motorin alındığına dair beş adet faturanın iş yeri muhasebecisi tarafından sunulduğuna dair tespitlerin yapıldığı, dolayısıyla davacının lisanssız bayilik faaliyetinde bulunduğu eylemi sabit olduğundan, lisanssız bayilik faaliyetinde bulunulduğundan bahisle davanın reddedildiği görülmektedir.
Dosyada bulunan ve davacının kendi isteğiyle ...Vergi Dairesine başvurusu sonucu kendisi hakkında vergi müfettişi tarafından yapılan denetim sonucu düzenlendiğini belirttiği 22/07/2016 tarihli, 2013 yılı dönemi incelemesini içeren 2016-A-... sayılı vergi tekniği raporunda; ...... İl Emniyet Şube Müdürlüğü tarafından .... lakaplı kişinin sahte fatura düzenlediği yönünde alınan ihbar nedeniyle yapılan denetimlerde muhtelif mükelleflere ait fatura ve kaşeler bulunduğu görülerek, el konulduğu, bulunan faturaların bir kısmının boş, bir kısmının dolu olduğunun belirtildiği, bu belgelerin sahte olup olmadığının tespiti için incelenmesi gerektiği, ele geçirilen faturaların ait olduğu mükelleflerin listesinde .... Vergi Dairesi Müdürlüğü mükellefi olan 'un 2013 yılı hesaplarının incelenmesi gerektiği belirtilerek, kurum tarafından ... 'a ait ...-... numaralı iki adet fatura ve kaşe örneğinin taraflarına gönderildiği, mükellefin VDINTRA Sisteminden yapılan sorgulamada bastırmış olduğu belgelerin neler olduğunun açıklandığı, mükellefin 2013 yılı defter ve belgelerinin incelenmesi neticesinde ... Müdürlüğünce yapılan aramalarda ele geçirilen faturalar arasında yer alan faturaların mükellefçe bastırılmadığı, mükellefin Bs formunda yer almamasına rağmen bazı firmaların mükelleften mal hizmet alımında bulunduklarını Ba formlarında bildirdiği, taklit belge olma ihtimali yüksek bu belgeleri düzenleyen kişilerin denetimde tespit edilen kişiler olduğu, haklarında vergi suçu raporu düzenlendiği belirtilerek, Değerlendirme ve Sonuç bölümünde; 'un 2008, 2010 ve 2013 yılları fatura basım bilgileri, mal alış-satış bilgi formları (Ba-Bs), defter ve kayıtların incelenmesinden, mükellefin ...-..., ....-..., ...-.... seri numaralı faturalar haricinde fatura bastırmadığı, bu faturalar haricinde mükellefe ait sicil bilgileri ile düzenlenmiş faturalara rastlanılması hâlinde sahte belge olarak değerlendirilmesi gerektiği, aramada bulunan kaşenin mükellefin kaşesinden farklı olduğu, mükellefin kendisi tarafından düzenlenen faturaların tamamının defter kayıt ve beyannamelere intikal ettirildiği, mükellefin sicil bilgileri ile düzenlenen ve raporda seri numaraları belirtilen faturalar dışında faturalara rastlanılırsa sahte olduğu sonucuna varıldığı, 22/08/2016 tarihli düzenlenen Vergi Tekniği Raporunda da 2011-2012 dönemi incelenerek benzer tespitlere yer verildiği görülmüştür.
İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde, Kurul'un re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.
Aktarılan bu Kanun hükmüne göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediği, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de geçerli olduğu ortadadır.
Nitekim, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.
Davacı tarafından sunulan vergi inceleme raporunun 22/07/2016 tarihli olduğu; idarece yapılan soruşturmanın 03/10/2017 tarihli, idari para cezasının 30/11/2017 tarihli olduğu göz önüne alındığında, idarenin soruşturma raporundan önce var olan bu durumu dikkate almadan eksik soruşturma yaparak idari yaptırım tesis ettiği, etkili soruşturma yapmadığı anlaşılmaktadır.
İdarî yaptırımlar açısından diğer idarî işlemlerden farklı olarak idarî yaptırıma maruz kalan gerçek ve tüzel kişilerin ceza hukukuna ilişkin birtakım güvencelerden yararlanması gerekmektedir. Bu çerçevede esasında idarî işlem olan idarî para cezası verilmesine ilişkin işlem, içerisinde barındırdığı cezalandırma iradesi nedeniyle ve özellikle regülasyon kurumlarınca tesis edilen idarî para cezaları dikkate alındığında; potansiyel cezanın ağırlığı göz önüne alınarak, yaptırım tehdidine maruz kalan taraf hakkında etkili bir soruşturma yapılarak deliller, olgu ve olayların soruşturma aşamasında idare tarafından ayrıntılı olarak belirlenmesi gerekmektedir.
Modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi, soruşturmanın etkin olması, soruşturma sürecinde var olan tüm delillerin dikkate alınması, "idarî usul" kurallarının önemli bir kısmını oluşturmaktadır. 5015 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, soruşturma sürecinin amacı, ihlâlin varlığının somut olarak ortaya konulması olup; soruşturma aşamasında, tarafların bilgi, görüş ve savunmalarına başvurmak, var olan delilleri tartışmak ve maddî gerçeğe ulaşmak suretiyle, yaptırım uygulanıp uygulanamayacağı hususunun hiçbir kuşkuya yer vermeyecek şekilde somut delillerle ortaya konulması gerekmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların uygulayabileceği yaptırımların ağırlığı, ihlâllerin çoğu zaman uzmanlık gerektirecek nitelikte bir araştırma gerektirmesi, sektöre özgü durum ve düzenlemelerin göz önünde bulundurulması gibi özel durumları nedeniyle, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda, ceza hukukunda olduğu gibi soruşturmanın etkin olması, ileri sürülen iddiaların karşılanması, yeni ortaya çıkan hukuki durumların ve delillerin değerlendirilmesi zorunludur.
Bu itibarla, davacıya lisanssız bayilik faaliyeti yürütülmesi fiilinden dolayı verilen idarî para cezasına dayanak olan fiilin işlenip işlenmediğinin hiçbir tereddüde yer vermeyecek şekilde açık olarak ortaya konulamadığı; denetim esnasında düzenlenen tutanakta seri numaraları yazılı beş adet fatura esas alınmış ise de, dosyada mevcut vergi tekniği raporundaki tespitlerin davalı idarece soruşturma aşamasında değerlendirilmediği ve eksik soruşturmaya dayalı olarak işlem tesis edildiği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında bu yönüyle hukuka uygunluk görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 04/07/2019 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.