Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/16368 E. , 2022/2857 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/16368
Karar No : 2022/2857
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR): … İnşaat Adi Ortaklığı Ticari İşletmesi adına ortaklar;
1- … İnşaat Turizm Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
2- … İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş.
3- … İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş.
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: İstanbul İli, Eyüpsultan İlçesi, … Mahallesi, … Yolu üzeri Kıyı Emniyet Müdürlüğü yanına izinsiz hafriyat toprağı döküldüğünden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı ortaklığa 175.053,00 TL para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin iptali talep edilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; davacı ortaklığın "Gayrettepe - İstanbul Yeni Havalimanı Metro Hattı İnşaatı ile Elektromekanik Sistemlerin Temin, Montaj ve İşletmeye Alma İşi"ni üstlendiği, davaya konu döküm işinin de bu kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülen faaliyetten dolayı yapıldığı iddia edilse de, dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla imzalanan ve çevreyi kirletme sonucu doğurmayan bir sözleşme kapsamında olması durumunda dahi, bu konuda herhangi bir faaliyet, kişi veya kuruma muafiyet tanınmadığından, ilgili idareden izin alınmasının zorunlu olduğu, böyle bir iznin ise bulunmadığı, çevre kirliliğine sebep olma eyleminin de sabit olduğu belirtilerek, davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: Temyize konu kararda; istinaf incelemesine konu İdare Mahkemesi kararı ve gerekçesinin hukuka uygun olduğu, istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların ise kararın kaldırılmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek, istinaf talebinin reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dökümün davacı ortaklığın üstlenmiş olduğu "Gayrettepe - İstanbul Yeni Havalimanı Metro Hattı İnşaatı ile Elektromekanik Sistemlerin Temin, Montaj ve İşletmeye Alma İşi"nden kaynaklandığı, söz konusu işin gerçekleştirileceği saha içerisinden çıkarılan hafriyat toprağının yine saha içerisinde yapılacak yatakhanenin zemin tesviyesinde kullanıldığı, bu durum araştırılmaksızın karar verildiği, verilen kararın hukuka aykırı olduğu belirtilerek, temyize konu kararın bozulması gerektiği iddia edilmiştir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının Dairemiz kararında belirtilen gerekçe ile bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı Kanunun 17/2. muaddesi uyarınca duruşma yapılmasına gerek görülmeyerek, işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Eyüpsultan İlçesi, … Mahallesi, … Yolu üzeri Kıyı Emniyet Müdürlüğü yanına izinsiz hafriyat toprağı döküldüğünden bahisle, 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı ortaklığa 175.053,00 TL para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin tesis edilmesi üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun ''Tanımlar'' başlıklı 2. maddesinde; ''Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi'' ifade edeceği, ''Kirletme yasağı'' başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında; ''Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır.''; ''İdari nitelikli para cezaları'' başlıklı 20. maddesinin ''r'' bendinde de; ''Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.''; aynı maddenin 2. fıkrasında ise; "Bu maddenin (k), (l), (r), (s), (t), (u), (v) ve (y) bentlerinde öngörülen idarî para cezaları kurum, kuruluş ve işletmelere üç katı olarak verilir.", hükümlerine yer verilmiş bulunmaktadır.
Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliğinin 8. maddesinde; İl belediye mücavir alanı içerisinde il ve ilçe belediyelerinin, büyük şehirlerde büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir belediyeleri dışında ise ilçe belediyelerinin, hafriyat toprağı, inşaat/yıkıntı atıkları ile doğal afet atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması, geri kazanılması ve bertarafı ile ilgili yönetim planı hazırlamakla; hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetlemekle; belediye sınırları içindeki hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri ile depolama sahalarına izin vermek ve gerektiğinde bu izni iptal etmekle, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıkları geri kazanım tesisleri sahaları ile depolama sahalarını belirlemek, kurmak/kurdurtmak ve işletmek/işlettirmekle yükümlü oldukları, 13. maddesinde; hafriyat toprağı ile inşaat yıkıntı atıklarının üretici ve taşıyanları tarafından belediyelerin veya mahallin en büyük mülki amirinin gösterdiği ve izin verdiği geri kazanım ve depolama tesisleri dışında, denizlere, göllere, akarsulara veya herhangi bir yere dökülmesi ve dolgu yapılmasının yasak olduğu, faaliyetleri sonucu hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının üretimine neden olacak özel veya resmi kişi, kurum ve kuruluşların bu atıkların üretilmesinden önce ilgili belediyeye/ mahallin en büyük mülki amirlerine başvurarak gerekli izinleri almak, atıklarını bu yönetmeliklerde belirtilen usul ve esaslara göre bu mercilerin göstereceği geri kazanım/depolama sahasına taşınmasını sağlamakla yükümlü oldukları hüküm altına alınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda ver verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden; özel veya resmi tüm kurum ve kuruluşların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan hafriyat toprağı ile inşaat/yıkıntı atıklarını büyükşehir belediyelerinin gösterdiği ve izin verdiği yerler dışına dökmenin yasaklandığı ve bu yöndeki bir faaliyet için gerekli izin ve belgelerin Büyükşehir Belediyesinden alınması yükümlülüğünün olduğu anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun ihlal edilip edilmediği ve ilgilisine idari para cezası verilip verilmeyeceği değerlendirmesi yapılırken, söz konusu faaliyetin bir kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik olup olmadığının ve çevreyi kirletme sonucunu doğurup doğurmadığının bu faaliyetle sınırlı olarak dikkate alınması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; davacı ortaklık tarafından, dava konusu para cezasının verilmesine neden olan hafriyat toprağı dökme eyleminin, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından ihale edilen "Gayrettepe - İstanbul Yeni Havalimanı Metro Hattı İnşaatı ile Elektromekanik Sistemlerin Temin, Montaj ve İşletmeye Alma İşi"nin yerine getirilmesi sırasında yürütülen faaliyetten kaynaklandığı iddia edilmiştir.
Bu durumda, bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek hafriyat toprağı taşıma, depolama gibi sair faaliyetlerin yukarıda da belirtildiği gibi çevreyi kirletme sonucunu doğurmayacağı, dolayısıyla İdare Mahkemesi kararının gerekçesinde belirtilenin aksine bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülecek faaliyetler için izin alınmasına gerek olmadığı, ancak, İdare Mahkemesi tarafından, davaya konu dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi sırasında yürütülen faaliyetten kaynaklanıp kaynaklanmadığı araştırılmaksızın, dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla imzalanan ve çevreyi kirletme sonucu doğurmayan bir sözleşme kapsamında olması durumunda dahi, bu konuda herhangi bir faaliyet, kişi veya kuruma muafiyet tanınmadığından, ilgili idareden izin alınmasının zorunlu olduğu, böyle bir iznin ise bulunmadığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.
Bu itibarla; davacı ortaklığın üstlendiğini iddia ettiği "Gayrettepe - İstanbul Yeni Havalimanı Metro Hattı İnşaatı ile Elektromekanik Sistemlerin Temin, Montaj ve İşletmeye Alma İşi"ne ilişkin sözleşme de celbedilerek, dosyadaki diğer bilgi/belge ve iddialarla birlikte yapılacak değerlendirme sonucu, söz konusu dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi kapsamında olup olmadığı ve çevreyi kirletme sonucunu doğurup doğurmadığı ortaya konularak karar verilmesi gerekirken, salt dökümün bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi amacıyla imzalanan ve çevreyi kirletme sonucu doğurmayan bir sözleşme kapsamında olması durumunda dahi izin gerektiğinden bahisle davanın reddine dair verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkeme kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddine dair … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 09/03/2022 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararının onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY (XX):
Dava; 2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesi ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca davacı şirkete para cezası verilmesine ilişkin 12/04/2018 tarih ve HF180143 sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 12. maddesi; bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Türkiye Çevre Ajansına, Emniyet Genel Müdürlüğüne, Jandarma Genel Komutanlığına ve Sahil Güvenlik Komutanlığına devredilir, hükmünü, 24. maddesi; bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır, hükmünü içermektedir.
Bu bağlamda, Çevre ve Orman Bakanlığı çıkarılan "Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Yetki Devri" konulu ve 2008/06 sayılı Genelge ile; çevre denetim birimlerini kuran İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi ve Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme ile 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20. maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkilendirilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan belediyeler;
i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme,
ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun "İdari Nitelikteki Cezalar" başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olmuşlardır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde "Kanunlarda öngörülen cezaları vermek" belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanun'un 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de "Meclis ve encümen kararlarını uygulamak", "Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede "kanunlarda öngörülen cezaları vermek" büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanun'un 28. maddesinde ise, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. " hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "İdarî yaptırım kararı verme yetkisi" başlıklı 22. maddesinde; "1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkca izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkileri kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2008/06 sayılı yetki devri genelgesinde "Belediye Başkanlıkları" ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken "Çevre Denetim Birimlerinin" başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla "Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir." ve "Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir." hükümleri dikkate alındığında, "ilgili kanun" ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanun'un 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanun'un 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili Belediye Encümeni yerine Genel Sekreter Yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, iptaline karar verilmesi gerektiğinden, dava konusu işlemin iptaline dair verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak, davanın reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile bozulması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.