Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/16417 E. , 2022/606 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/16417
Karar No : 2022/606
TEMYİZ EDENLER: 1- (DAVACI) … Belediye Başkanlığı-…
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI) … Bakanlığı-…
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
3- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL) …Bankası A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
4- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL) …
… İnşaat ve Mühendislik A.Ş
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF :1- … Bakanlığı
2- …Bankası A.Ş.
3- …
4- … İnşaat ve Mühendislik A.Ş
5-… Belediye Başkanlığı
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, … Mevkii, … ila … sayılı adalar arası ile ...-...-... sayılı adalara yönelik 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin onaylanmasına dair Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve …sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; aynı imar planı değişikliklerinin Mahkemenin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla anılan imar planı değişikliklerinin iptaline karar verildiğinden, konusu kalmayan davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava konusu 1/25.000 ölçekli nazım imar planında planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine ve kamu yararına aykırılık bulunmamakla birlikte, dava konusu 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları yönünden konut sayısı ve konut (bağımsız birim-daire) büyüklüğünün net olarak gösterilmemesi nedeniyle plan kapsamında öngörülen nüfus ve bu nüfus için gerekli olan sosyal-donatı alanlarının standartlara uygunluğu yönünden hukuki denetiminin yapılamaması yönlerinden planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine ve kamu yararına uyarlık görülmediği, öte yandan, dava konusu 1/5000 ve 1/1000 ölçekli plan değişikliklerinin hukuka aykırılığının tesbiti nedeniyle plan notları da dayanaksız kaldığı gerekçesiyle istinaf başvurusunun kabulüne, idare mahkemesi kararının kaldırılmasına, davanın 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yönünden reddine, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişikliklerinin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından temyize konu kararın, davanın reddine dair kısmının usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare ve davalı idare yanında müdahiller tarafından, temyize konu kararın, dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı yanında müdahiller tarafından savunma verilmemiştir.
Davalı idare ve davacı idare tarafından temyiz edilen kararın aleyhine olan kısımlarında bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından usul ve yasaya uygun olan kararın onanması gerektiği ileri sürülmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ…'INDÜŞÜNCESİ : Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen ve yürürlükte bulunan 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plan olduğu, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesi olduğu belirtilmiştir. Planın "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları, Temel İlkeler, 9.Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı kısmında da, "Bu planda değişiklik yapılması Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve 'bütün-parça' ilişkisini bozmayacak nitelikteki değişiklik önerisini onaylaması ile mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, "Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin)" hükümlerine uyulması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu imar planı değişikliğinin "Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna" dayandırılmamıştır. Plan değişiliği parsel ölçeğinde, mülkiyet desenine bağlı olduğundan "bütün-parça ilişkisini" bozar niteliktedir. Açıklama raporunda kent ve kamu yararının zorunlu kıldığına dair bir tespit de bulunmamaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.1.3 Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanları" kısmında, "Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu artıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır." ifadeleri yer almaktadır. Ancak imar planı değişikliği, planlı-yapılaşması tamamlanmamış konut alanında kalmasına karşın tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunuile inşaat alanını artıracak, kat adedini yükseltecek bir içeriktedir.
Yine 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.2.2. "Öneri Gelişme Konut Alanı" kısmında da, planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konu alanlarında, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması esastır." düzenlemesi yer almaktadır. Bu kapsamda, uyuşmazlığa konu parselin/parsellerin bulunduğu alanda revizyon imar planı yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." düzenlemesi yer almasına karşın "gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar" yapılmamıştır. Aynı maddenin 9.fıkrasında da "Planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere; eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere dayalı, ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar ile sorunlar ve potansiyel analizi yapılır. Ayrıca yürürlükteki planla ilgili gerekli çalışma ve değerlendirmeler de yapılır. Gerektiğinde güçlü, zayıf yönler ile fırsatları ve tehditleri içeren analiz yöntemi kullanılır. Bu çalışmalar araştırma raporunda yer alır." düzenlemesine yer verilmiş olmasına karşın anılan hususlara ilişkin herhangi bir araştırma raporu dosya içeriğinde bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9.maddesinin 4.fıkrasında, "Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi bulunmaktadır. Dava dosyasında, bu düzenlemede yer alan plan raporu bulunmamaktadır.
Yine, Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında, "İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur." düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan ve Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine göre belirlenmesi gereken sosyal ve teknik donatı alanları tür ve büyüklük bakımından yetersizdir.
Yönetmeliğin 26.maddesinnin 1.fıkrasında ise, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır. İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde: artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır. Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Ancak dava konusu imar planı değişikliğinde, mevcut planlarda Emsal=0,30 ya da 0,50 yapılaşma hakları tanımlandığı ve çevrede bu emsalde yapılar bulunduğu halde, dava konusu plan değişikliğinde ayrıntılı araştırma, inceleme ve bilimsel tespitler yapılmadan, Emsalin 2,00'ye yükseltildiği, nüfus ve yapı yoğunluğunun artırıldığı, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanmadığı, değişikliğin kamu yararından kaynaklanan bir ihtiyaçtan yapılmadığı, bireysel bir isteme dayandığı, mevcut imar planının devamlılığı ve bütünlüğünü ve donatı dengesini bozduğu, plan değişikliğinin parsel bazında, mülkiyet desenine dayalı parçacıl bir yaklaşımla yapıldığı, bu anlamda plan esaslarına, eşitlik ilkesine ve mevzuata uygun olmadığı, bölgenin ihtiyaçları belirlenmeden ve yakın çevresi ağırlıkla düşük yoğunluklu konut olarak yapılaşması öngörülmüş iken belli parsel ya da parsellerin ele alınarak bu ölçekte değişikliğe gidilerek yüksek oranda yapı ile nüfus yoğunluğu artırıldığı, artırılan nüfus karşısında yetersiz miktarda ve türde sosyal ve teknik altyapı alanları ayrıldığı, önceki imar planı kararlarında belirtilen mevcut ulaşım kapasitesinin arttırılmadığı, Mahalle, semt ve bölge ölçeğinde ayrılan eğitim, sağlık, dini, kültürel vb. sosyal ve teknik altyapı alanlarının yeterliliği araştırılmadan ve yakın çevredeki yapılaşma haklarından oldukça yüksek ilave nüfus artışı yapıldığından imar planı değişikliğinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, ölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının dava konusu 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden bozulması, 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yönünden yukarıdaki gerekçelerin eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden davalının Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı olarak belirlenerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, … … ila … adalar arası ile … adaları kapsayan alanın Mülga Ankara Valiliği Bayındırlık ve İskan Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı kararıyla onanan 6.Bölge Nazım İmar Planı ve Ankara İl İdare Kurulu tarafından … tarih ve E:…, K… sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı kapsamında E:0,33 yapılaşma koşullarında konut, E:0,75 yapılaşma koşullarında ticaret alanı, E:0,60 yapılaşma koşullarında idari tesis alanı ve eğitim alanı, E:0,10 yapılaşma koşullarında spor alanı kullanımlarında kaldığı, anılan alanın 2007 onay tarihli 1/25.000 ölçekli nazım imar planında "planlı yapılaşması tamamlanmamış konut alanı" kullanımında yer aldığı, dava konusu alan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle Ticaret+Konut alanına dönüştürülerek; "1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı onaylanmadan uygulamaya geçilemez, açıklanmayan hususlarda 3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili Yönetmelikler geçerlidir," şeklinde iki adet plan notu öngörüldüğü, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğiyle Kentsel Çalışma Alanları (Konut+Ticaret Alanı, Yönetim Merkezi), Açık ve Yeşil Alanlar (Park Alanı, Rekrasyon Alanı, Park ve Meydan Alanı), Kentsel ve Sosyal Altyapı Alanları (Eğitim Alanı, Spor Alanı, İbadet Alanı), Kentsel Teknik Altyapı (Teknik Altyapı Alanı, 25 ve 15.metrelik 1. ve 2. derece kentiçi yolları, 10 metrelik 3. derece kentiçi yolları) öngörüldüğü ve "konut alanlarında brüt nüfus yoğunluğu 150 kişi/ha olacaktır, diğer hususlar, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve hükümleriyle belirlenecektir", şeklinde iki adet plan notu öngörüldüğü, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğiyle 1/5000 ölçekli nazım imar planında öngörülen fonksiyonlara aynen yer verilmekle birlikte eğitim alanının; ilkokul alanı, lise alanı, kentsel teknik altyapı alanının; teknik altyapı alanı, Aski Hattı, Trafo olarak belirlendiği ve 14 adet plan notuna yer verilmesi üzerine dava konusu adalara yönelik 1/25000 ölçekli ve 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin onayına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve …sayılı işleminin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu imar planı değişikliklerinin iptali yolundaki … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara yönelik istinaf başvurusunun … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yönünden kaldırılmasına, davanın anılan nazım imar planı değişikliği yönünden reddine, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yönünden istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, bu karar Dairemizin 25.01.2022 tarih ve E:2019/15689 K:2022/603 sayılı kararı ile 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden onanmasına, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
Bu durumda, İdare Mahkemesinin başka bir dosyasında dava konusu 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin iptaline karar verildiği belirtilerek konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yolundaki karara yapılan istinaf başvurusunun 1/25000 ölçekli nazım imar planı yönünden kararın kaldırılmasına davanın bu kısmının reddine, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişiklikleri yönünden istinaf isteminin reddine karar verilmiş ise de, anılan karar Dairemizce 1/25000 ölçekli nazım imar planı yönünden onanmasına, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişiklikleri yönünden bozulmasına karar verildiğinden … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince anılan kararın gerekçeleri doğrultusunda dava konusu 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planı değişiklikleri yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kısmen kabulü ile 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden kaldırılmasına, davanın reddine, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden istinaf isteminin gerekçeli olarak reddine dair temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden ONANMASINA, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden yukarıda yer alan gerekçelerle BOZULMASINA,
2. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.