Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/1678 E. , 2020/3323 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
DANIŞTAY
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/1678
Karar No:2020/3323
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ :Av. …
2. Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (TEİAŞ) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
DAVANIN KONUSU :
09/01/2019 tarih ve 30650 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ve söz konusu Yönetmelik değişikliği uyarınca TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından 11/02/2019 tarihinde yayımlanan 2019 Yılı Kapasite Mekanizmasından Faydalanacak Santrallerin Nihaî Listesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Kapasite mekanizması teşvik ödemelerinden yararlanacak olan bazı santrallerin çevre yatırımlarını yapmadığından hava kirliliğine neden olduğu, çevre yatırımlarını yapmayan bu santrallerin diğer santrallerle birlikte eşit miktarda teşvik ödemesi aldığı, oysaki 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun çevreye uyumlu olma ve rekabet kriterlerini amaç olarak belirlediği, çevreye uyumlu teknoloji kullanmayan bu santrallerin kirleten öder ilkesi gereğince çevrenin kirletilmesinden kaynaklı zararı tazmin etme yükümlülüklerinin bulunduğu, toplam kurulu gücü 5.107 MW olan bu santrallere teşvik ödemesi yapılmasının arz güvenliği için gerekli olmadığı, henüz işletmeye geçmeyen bir santrale teşvik ödemesi yapılmasının dava konusu Yönetmelik değişikliğinin hukukî belirsizliğine karine teşkil ettiği ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından, kapasite mekanizması ödeme kurgusunun uzlaştırma dönemi bazında piyasa takas fiyatına bakılarak santrallerin kaynak tipi bazında belirlenmiş toplam maliyet bileşenleri üzerinden ürettikleri fazlanın tespit edilmesi ve bu fazlaya göre ödeme çıkarılması yöntemine dayandığı, bununla birlikte gün öncesi piyasasında Ağustos 2018 ve Kasım 2018'de iki defa yapısal kırılma gerçekleştiği, kapasite ödeme dağılımının değişen piyasa takas fiyatlarıyla birlikte yüksek oranda değişmesi üzerine yeni bir ödeme kurgusu çerçevesinde yönetmelik değişikliğinin yapıldığı, kararlı çalışabilme özellikleri nedeniyle konvansiyonel santrallerin varlığının önem arz ettiği, kapasite mekanizmasına sistemin kararlılığı, güvenliği ve sürdürülebilirliğini sağlamak adına mevcut piyasa koşullarında çalışması rasyonel olmayan santralleri sistemde tutma amacıyla ihtiyaç duyulduğu, böylece ihtiyaç durumunda ilgili santrallerin devreye alınmak üzere hazırda bekletildiği, bölgesel değerlendirme yapılmaksızın toplam kurulu gücün yüksek olmasının sistemin tamamen güvenilir olduğu anlamına gelmediği, ilgili santrallere çevre mevzuatına uyum sağlamalarına yönelik olarak gerekli yatırımları gerçekleştirmeleri için 31/12/2019 tarihine kadar süre tanındığı savunulmuştur.
TEİAŞ Genel Müdürlüğü tarafından, Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği gereğince kapasite mekanizmasından yararlanacak santrallerin belirlendiği, kapasite mekanizmasından yararlanacak santrallerin listesinin eşit, taraflar arasında fark gözetilmeksizin düzenlendiği, teşvik ödemesinin hesaplanmasına yönelik olarak ilgili mevzuat kapsamında sistem kullanıcılarının yarattığı çevresel etkilerin değerlendirilemeyeceği, işletmeye girmeyen herhangi bir santrale teşvik ödemesi yapılmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 09/01/2019 tarih ve 30650 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ve uygulama işlemi olan Türkiye Elektrik İletim A.Ş. tarafından duyurusu yapılan "2019 Yılı Kapasite Mekanizmasından Faydalanacak Santrallerin Nihaî Listesi" kararının iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 20/2. maddesinde, "Arz güvenliğinin temini için gerekli yedek kapasite de dâhil olmak üzere yeterli kurulu güç kapasitesinin oluşturulması ve/veya sistem güvenliğinin temini için güvenilir kurulu güç kapasitesinin korunması amacıyla yerli kaynaklara öncelik veren kapasite mekanizmalaları oluşturulur. Bu mekanizmalar kapsamında TEİAŞ tarafından yapılması gerekecek ödemeler iletim tarifesi hesaplamalarında dikkate alınır. Kapasite mekanizmalarının oluşturulmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlık görüşü alınarak Kurum tarafından düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Kapasite mekanizmasının mevcut ödeme kurgusu, uzlaştırma dönemi bazında piyasa takas fiyatına bakarak, santrallerin kaynak tipi bazında belirlenmiş toplam maliyet bileşenleri üzerinden ürettikleri fazlanın tespit edilmesi ve bu fazlaya göre ödeme çıkartılması yöntemine dayanmaktadır.
Sürekli ve sürdürülebilir elektrik enerjisinin varlığından söz edebilmek için anlık olarak şebekede veriş-çekiş dengesinin var olması gerekmektedir. Ancak, yenilenebilir enerji kaynaklarının dış etkenlere doğrudan bağımlı olması nedeniyle, şebekeye enerji verişinin sürekliliği sağlanamamaktadır.
Yenilenebilir enerji kaynaklarının, elektrik enerjisi üretiminde kullanımındaki önemli etkilerinden biri piyasa fiyatı üzerinedir. Yenilenebilir enerji kaynaklı üretim tesislerinin, ürettikleri enerjinin tamamının sabit fiyat garantisi altında olmasından dolayı, söz konusu santraller sürekli üretim yapma eğiliminde olmakta, dolayısıyla artan enerji arzı nedeniyle, piyasa fiyatlarında düşüşler gözlemlenmektedir.
Düşüş eğilimindeki fiyatların, konvansiyonel santrallerin marjinal maliyetlerinin altına düşmesi durumunda, söz konusu santraller için çalışmak rasyonel olmaktan çıkmaktadır. Söz konusu konvansiyonel santrallerin sistem dışı kalmasının ilgili santraller için iktisadi yönü olduğu gibi, elektrik sisteminin sürdürülebilirliği açısından teknik bir yönü de vardır. Bu santraller, yenilenebilir enerji kaynaklı santrallerin aksine sürekli olarak sisteme enerji verebilen ya da gerektiğinde pik talebi karşılamak üzere esnek yapıya sahip olan santrallerdir.
Yenilenebilir enerjinin desteklendiği ve söz konusu yenilenebilir enerji kaynaklı üretim kapasitesinin arttığı ülkelerde kapasite mekanizmalarına ihtiyaç duyulmaktadır. Bunun gerekçesi ise, sistemin kararlılığı, güvenliği ve sürdürülebilirliğini sağlamak adına mevcut piyasa koşullarında çalışması rasyonel olmayan santralleri sistemde tutmaya dayanmaktadır. Böylece, ihtiyaç durumunda ilgili santraller devreye sokulmak üzere hazırda bekletilirler.
Sürdürülebilir elektrik enerjisinin varlığı, elektriğin anlık olarak sistemdeki veriş-çekiş açısından dengede olmasına bağlıdır. Ülkemizin konumu ve yapısı gereği, elektrik enerjisinin yoğunlukla üretildiği yerler ile tüketimi yoğun bölgeler farklılık göstermektedir. Bu nedenle, üretim kapasitesinin yanında iletim hatlarının kapasitesi de elektrik enerjisinin kalitesi ve sürdürülebilirliği açısından önem arz etmektedir.
Bilindiği üzere, 2001 yılından itibaren elektrik sektöründe köklü değişiklikler yapılmıştır. Bunlardan belki en önemlisi, yenilenebilir enerjinin desteklenmesi ve toplam kurulu güç içerisinde yenilenebilir enerji kaynaklı santrallerin paylarının arttırılmasıdır.
Elektrik, üretildiği an tüketilmesi gereken bir metadır. Şebeke işleyişinin güvenliği ve sürdürülebilirliği açısından kararlı ve sürekli üretim hayali önem taşımaktadır.
Şebekenin işletilme koşulları ve yenilenebilir enerji kaynaklı santrallerin doğası gereği, sistem kararlılığı ve güvenliği açısından sürekli ve kararlı olarak şebekeye enerji verebilen konvansiyonel santrallerin varlığı önemlidir. Bu konvansiyonel santrallerin çalışmasının rasyonel olmadığı piyasa koşullarında şebekeye ilişkin önlemler altında bu santrallerin sistemde kalmasını sağlamak adına kapasite mekanizması uygulanmakta ve önem arz etmektedir.
Kapasite mekanizmalarının amacı, santrallere ek gelir imkânı sağlamak değil, uzun vadede ülkenin arz açığı veya sistem güvenliği sorunu yaşamamasının temin edilmesini sağlamaktır.
Bu nedenle; 09/01/2019 tarih ve 30650 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ve uygulama işlemi olan Türkiye Elektrik İletim A.Ş. tarafından duyurusu yapılan "2019 Yılı Kapasite Mekanizmasından Faydalanacak Santrallerin Nihaî Listesi" kararında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 24/11/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın; davalı idarelerden EPDK vekili Av. … ile EPDK Uzmanı …'nun ve TEİAŞ Genel Müdürlüğü vekili Hukuk Müşaviri Av. …'in geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin ve söz konusu Yönetmelik değişikliği uyarınca yayımlanan 2019 Yılı Kapasite Mekanizmasından Faydalanacak Santrallerin Nihaî Listesinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idareler tarafından, davanın süresinde açılmadığının tespiti hâlinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarelerin usule yönelik bu itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu; 20. maddesinin ikinci fıkrasında, arz güvenliğinin temini için gerekli yedek kapasite de dâhil olmak üzere yeterli kurulu güç kapasitesinin oluşturulması ve/veya sistem güvenliğinin temini için güvenilir kurulu güç kapasitesinin korunması amacıyla yerli kaynaklara öncelik veren kapasite mekanizmalarının oluşturulacağı, bu mekanizmalar kapsamında TEİAŞ tarafından yapılması gerekecek ödemelerin iletim tarifesi hesaplamalarında dikkate alınacağı, kapasite mekanizmalarının oluşturulmasına ilişkin usul ve esasların Bakanlık görüşü alınarak Kurum tarafından düzenleneceği; Geçici 8. maddesinde, Elektrik Üretim A.Ş. veya bağlı ortaklık, iştirak, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarına ve 4046 sayılı Kanun kapsamında oluşturulacak kamu üretim şirketlerine ve kamu üretim şirketlerine ait üretim tesislerine, bunlardan bu maddede yapılan değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce özelleştirilmiş olanlarla, yürürlük tarihinden sonra özelleştirilecek olanlar için de geçerli olmak üzere, çevre mevzuatına uyumuna yönelik yatırımların gerçekleştirilmesi ve çevre mevzuatı açısından gerekli izinlerin tamamlanması amacıyla 31/12/2019 tarihine kadar süre tanınacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
6446 sayılı Kanun gereğince istikrarlı ve mali açıdan güçlü bir piyasa yapısının oluşturulması için piyasanın yatırımcılara şeffaf ve öngörülebilir bir yatırım ortamı sunması gerekmektedir. Yatırım ortamının iyileştirilmesi ve sürdürülebilir kılınması için tasarlanmış ve maliyeti iletim tarifesi üzerinden son kullanıcıya yansıyan bir kapasite mekanizmasının piyasadaki belirsizlikleri gidermesi ve yatırım sinyali üretmesi beklenir. Kapasite mekanizması bu doğrultuda elektrik üreticilerine nakit enjeksiyonu işlevi görmekte olup, elektrik piyasasının ekonomik olarak sürdürülebilirliğini amaçlamaktadır.
Bu amaç çerçevesinde, dava konusu Yönetmelik değişikliğiyle birlikte genel olarak kapasite ödeme oranı kurgusunda değişikliğe gidilmiştir. Buna göre, kapasite ödeme oranı kurgusu, TEİAŞ tarafından aylık bazda sabit kapasite ödemesi belirlenmesi prensibine dayanmaktadır. Belirlenen sabit kapasite ödemesi, kapasite mekanizması katılımcısı santrallerin kaynak türlerinin hâlihazırda kullanılan sabit maliyet bileşenlerine, yani finansman ve sabit işletme giderlerine ve kapasite mekanizması içerisindeki kurulu güçlerine bağlı olacaktır.
Öngörülen ödeme kurgusu içerisinde kapasite ödemelerine esas bir fatura dönemindeki bütçe, her kaynak türü için belirlenen kapasite ödeme oranında kaynak türü bazında dağıtılacaktır. Dolayısıyla bütçenin artması veya dağıtılmaması söz konusu değildir. Bir kaynak türünün sabit maliyet bileşeni ve toplam kurulu güçlerinin çarpımının her kaynak türünün sabit maliyet bileşeni ve toplam kurulu güçlerinin çarpımlarının toplamına oranı, o kaynak türünün bütçedeki ağırlığını vermektedir. Bütçenin o orandaki kısmı ise kurulu güçleri oranında aynı kaynak türündeki santrallere dağıtılmaktadır.
Diğer taraftan, kapasite mekanizmasında yerli kaynaklara öncelik verilmesi amacıyla ithal kaynaklı santralleri sınırlayıcı hükümler içeren "ilk ünitesinin geçici kabul tarihinden başlayarak hesaplanan santral yaşı 10 yıldan büyük olan yerli kaynaklara dayalı olmayan santraller" kuralının ünite bazlı mı yoksa santral bazlı mı uygulanacağına ilişkin değişiklik yapıldığı görülmektedir. Yönetmelik değişikliğiyle, santral yaşının hesaplanmasında lisansta yer alan mevcutta ve işletmede olan en eski tarihli geçici kabulü yapılan ünite tarihinin baz alındığı, böylece mevcut santrallerin daha verimli ünitelerle mevcut eski ünitelerini değiştirerek verimsiz olanları devre dışı bırakmalarını ve sistemden ayrılmalarını sağlayacak şekilde hesaplanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, çevre yatırımlarını yapmayan bazı santrallerin diğer santrallerle birlikte eşit miktarda teşvik ödemesi aldığı ileri sürülmüş ise de, dava konusu yönetmelik değişikliği ile uygulama işleminin tesis edildiği tarih itibarıyla, anılan santrallerin çevre mevzuatı kapsamında yatırımlarını 31/12/2019 tarihine kadar tamamlayabileceği belirtilmiştir.
Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un öngördüğü işlevi yerine getirebilmesi için her durumda son kullanıcıya maliyet olarak yansıyan kapasite mekanizmasının ödeme kurgusunda değişiklik yapılmasına ilişkin dava konusu Yönetmelik değişikliği ile bu değişiklik uyarınca yayımlanan nihaî listede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacının henüz işletmeye geçmeyen bir santrale teşvik ödemesi yapıldığı iddiasına ilişkin olarak ise, ... Termik Santrali'nin toplam kurulu gücü 258,18 MWm/255 Mwe olan 1. ünitesinin 204 MWm/200MWe gücündeki kısmının 19/01/2019 tarihinde geçici kabulünün yapıldığı, anılan santralin 2019 yılı kapasite mekanizmasından yararlanması için 21/01/2019 tarihinde TEİAŞ Genel Müdürlüğü Yük Tevzi Dairesi Başkanlığına başvuruda bulunulduğu, bu başvurunun da uygun bulunduğu, dava konusu nihaî listenin 11/02/2019 tarihinde yayımlandığı anlaşıldığından, davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/11/2020 tarihinde gerekçede oyçokluğu, esasta oybirliğiyle karar verildi