Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/17242 E. , 2022/609 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/17242
Karar No : 2022/609
TEMYİZ EDEN : 1-(DAVALI) … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL) … İnşaat Mühendislik AŞ
VEKİLİ : Av. …
3-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL)… Bankası A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi, … Mevkii, … ila … adalar ile …-… adalara yönelik Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine yapılan plan notu ilavesinin onaylanmasına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporu ve bilirkişi raporuna yapılan itirazın birlikte değerlendirilmesinden; her ne kadar, bilirkişi raporunda dava konusu imar plan notlarının 1/1000 ölçekli uygulama imar planı notlarına eklenmesi, tek başına planlama alanında yapılan 1/25000 ve 1/5000 nazım imar ve 1/1000 uygulama imar planlarının içeriğini değiştirmediğinden, bu işlemde imar hukuku mevzuatına, üst ölçekli planlara, kamu yararına, şehirciliklerine ve planlama esaslarına aykırı bir durum bulunmadığı kanaati bildirilmiş ise de; davacı itirazında da belirtildiği üzere, imar planı ve notlarının birlikte değerlendirilmesinin gerektiği, plan notlarının imar planının ayrılmaz bir parçası olduğu ve davaya konu imar planı notu değişikliğinin dayanağının dava konusu adalara yönelik 1/25000 ölçekli nazım, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin onayına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin olduğu, bu işlemin Mahkemenin … tarih ve E:.., K:… sayılı, yine … tarih ve E:…, … sayılı kararları ile iptaline karar verildiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davaya konu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından usul ve yasaya uygun olan kararın onanması gerektiği ileri sürülmektedir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, değişikliği ya da revizyonunun, üst ölçekli nazım imar planlarına uygunluğu, alt ölçekli imar planının hukuka uygunluk ölçütlerinden sadece biridir. Başka bir ifadeyle, alt ölçekli imar planının üst ölçekli imar planına uygun olması, alt ölçekli imar planlarının diğer hukuka uygunluk yönünden incelenemeyeceği anlamına gelmemektedir. Dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı üst ölçekli imar planlarına karşı açılan davalarda davanın reddine karar verilmiş olması, hukuken genel hükümlerinden bir olan "ret hükmünün emsal teşkil etmeyeceği" ilkesi de göz önüne alındığında, dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin diğer hukuka uygunluk yönünden incelenmesi gerekmektedir.
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen ve yürürlükte bulunan 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plan olduğu, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesi olduğu belirtilmiştir. Planın "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları, Temel İlkeler, 9.Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı kısmında da, "Bu planda değişiklik yapılması Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve 'bütün-parça' ilişkisini bozmayacak nitelikteki değişiklik önerisini onaylaması ile mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, "Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin)" hükümlerine uyulması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu imar planı değişikliğinin "Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna" dayandırılmamıştır. Plan değişiliği parsel ölçeğinde, mülkiyet desenine bağlı olduğundan "bütün-parça ilişkisini" bozar niteliktedir. Açıklama raporunda kent ve kamu yararının zorunlu kıldığına dair bir tespit de bulunmamaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.1.3 Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanları" kısmında, "Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu artıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır." ifadeleri yer almaktadır. Ancak imar planı değişikliği, planlı-yapılaşması tamamlanmamış konut alanında kalmasına karşın tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunuile inşaat alanını artıracak, kat adedini yükseltecek bir içeriktedir.
Yine 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.2.2. "Öneri Gelişme Konut Alanı" kısmında da, planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konu alanlarında, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması esastır." düzenlemesi yer almaktadır. Bu kapsamda, uyuşmazlığa konu parselin/parsellerin bulunduğu alanda revizyon imar planı yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." düzenlemesi yer almasına karşın "gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar" yapılmamıştır. Aynı maddenin 9.fıkrasında da "Planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere; eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere dayalı, ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar ile sorunlar ve potansiyel analizi yapılır. Ayrıca yürürlükteki planla ilgili gerekli çalışma ve değerlendirmeler de yapılır. Gerektiğinde güçlü, zayıf yönler ile fırsatları ve tehditleri içeren analiz yöntemi kullanılır. Bu çalışmalar araştırma raporunda yer alır." düzenlemesine yer verilmiş olmasına karşın anılan hususlara ilişkin herhangi bir araştırma raporu dosya içeriğinde bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9.maddesinin 4.fıkrasında, "Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi bulunmaktadır. Dava dosyasında, bu düzenlemede yer alan plan raporu bulunmamaktadır.
Yine, Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında, "İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur." düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan ve Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine göre belirlenmesi gereken sosyal ve teknik donatı alanları tür ve büyüklük bakımından yetersizdir.
Yönetmeliğin 26.maddesinnin 1.fıkrasında ise, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır. İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde: artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır. Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Ancak dava konusu imar planı değişikliğinde, mevcut planlarda Emsal=0,30 ya da 0,50 yapılaşma hakları tanımlandığı ve çevrede bu emsalde yapılar bulunduğu halde, dava konusu plan değişikliğinde ayrıntılı araştırma, inceleme ve bilimsel tespitler yapılmadan, Emsalin 2,00'ye yükseltildiği, nüfus ve yapı yoğunluğunun artırıldığı, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanmadığı, değişikliğin kamu yararından kaynaklanan bir ihtiyaçtan yapılmadığı, bireysel bir isteme dayandığı, mevcut imar planının devamlılığı ve bütünlüğünü ve donatı dengesini bozduğu, plan değişikliğinin parsel bazında, mülkiyet desenine dayalı parçacıl bir yaklaşımla yapıldığı, bu anlamda plan esaslarına, eşitlik ilkesine ve mevzuata uygun olmadığı, bölgenin ihtiyaçları belirlenmeden ve yakın çevresi ağırlıkla düşük yoğunluklu konut olarak yapılaşması öngörülmüş iken belli parsel ya da parsellerin ele alınarak bu ölçekte değişikliğe gidilerek yüksek oranda yapı ile nüfus yoğunluğu artırıldığı, artırılan nüfus karşısında yetersiz miktarda ve türde sosyal ve teknik altyapı alanları ayrıldığı, önceki imar planı kararlarında belirtilen mevcut ulaşım kapasitesinin arttırılmadığı, Mahalle, semt ve bölge ölçeğinde ayrılan eğitim, sağlık, dini, kültürel vb. sosyal ve teknik altyapı alanlarının yeterliliği araştırılmadan ve yakın çevredeki yapılaşma haklarından oldukça yüksek ilave nüfus artışı yapıldığından imar planı değişikliğinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi kararının yukarıda yer alan gerekçelerin eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden davalının Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı olarak belirlenerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Ankara ili, Çankaya ilçesi, …Mahallesi, …Mevkii, … ila …adalar ile …-… adalara yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinde yer alan “... Parsel içinde kalan ASKİ Dağıtım Şebekesine ait hatlar, ilgili kurum görüşü alınarak, mimari proje aşamasında bu planla tasarlanmış yeni yol güzergahına taşınacaktır.” şeklindeki plan notunun, "... ASKİ'ye ait mevcut hatların ve pompa istasyonunun korunması esastır. Ancak planlama alanı içerisinde bu hatların deplase edilmesinin zorunlu olduğu yerlerde ASKİ'den alınacak görüş doğrultusunda hatlar deplase edilecektir. 09.09.2006 tarih ve 26284 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2006/27 sayılı “Dere Yatakları ve Taşkınlar” konulu ve 2010/5 sayılı “Akarsu ve Dere Yataklarının Islahı” konulu Başbakanlık Genelgelerine uyulması zorunludur” şeklinde değiştirilmesine ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Ankara ili, Çankaya ilçesi, Beytepe Mahallesi, … Mevkii, .. ila … sayılı adalar arası ile … -…-533 sayılı adalara yönelik 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin onaylanmasına dair Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı kararının iptali yolundaki … İdare Mahkemesi'nin 21.02.2018 tarih E:…, K:… sayılı kararına yönelik istinaf başvurusunun … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:... sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yönünden kaldırılmasına, davanın anılan plan yönünden reddine, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları yönünden anılan planların değişik gerekçeyle iptaline karar verilmiş, bu karar Danıştay Altıncı Dairesinin 25.01.2022 tarih ve E:2019/15689 K:2022/603 sayılı kararı ile 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden onanmasına, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
Yine, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali yolundaki … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına yönelik istinaf başvurusunun … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yönünden kaldırılmasına, davanın anılan plan yönünden reddine, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları yönünden anılan planların değişik gerekçeyle iptaline karar verilmiş, bu karar Danıştay Altıncı Dairesinin 25.01.2022 tarih ve E:2019/15342 K:2022/605 sayılı kararı ile 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden onanmasına, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
Bu durumda, İdare Mahkemesinin başka iki farklı davasında, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine plan notu eklenmesine dair işlemin dayanağı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/100 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin iptaline karar verildiği belirtilerek dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine plan notu eklenmesine dair işlemin iptali yolundaki karara yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş ise de, anılan kararlar Dairemizce bozulmasına karar verildiğinden … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince yukarıda yer alan kararların gerekçeleri doğrultusunda dava konusu ölçekli uygulama imar planı değişikliğine plan notu eklenmesine dair işlem yönünden yeniden bir değerlendirme yapılarak bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının ve davalı yanında müdahillerin temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin .. tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.