Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/17671 E. , 2021/11627 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/17671
Karar No : 2021/11627
DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU : 08/07/2019 tarih ve 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesi ile değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (p) bentleri ile aynı fıkraya eklenen (z) ve (aa) bentlerinin ve 4. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Yönetmeliğin daha önce verilen yargı kararlarındaki gerekçelerin dikkate alınmadan hazırlandığı, düzenlemenin Anayasaya, hukuka ve kamu yararına aykırı olduğu belirtilerek iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Dava konusu düzenlemede, davacının iddiasının aksine yargı kararının gereğinin yerine getirildiği, düzenleyici işlemin haklı sebeplere dayanılarak tesis edildiği ve hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptaline, diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 08/07/2019 günlü, 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesinin ve 4. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrasının iptali istemiyle yapılmıştır.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 1. maddesinde; " Bu Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamaktır." kuralı, 2. maddesinde; " Çevre korunması: Çevresel değerlerin ve ekolojik dengenin tahribini, bozulmasını ve yok olmasını önlemeye, mevcut bozulmaları gidermeye, çevreyi iyileştirmeye ve geliştirmeye, çevre kirliliğini önlemeye yönelik çalışmaların bütününü, Sürdürülebilir çevre: Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fizikî vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini, Sürdürülebilir kalkınma: Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi, Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları ifade eder" hükmü, 10. maddesinde; "Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir. " hükmü yer almıştır.
Dava konusu 08/07/2019 tarih ve 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. Maddesiyle, 25/11/2014 tarihli ve 29186 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası, Proje İlerleme Raporu hazırlamak ve sunmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları ifade ettiği düzenlemesi getirilmiş, Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının "izleme ve kontrol" başlıklı (p) bendinde, Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat öncesi, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin, kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülüp yürütülmediğinin tespit edilmesine yönelik çalışmaların bütününü ifade ettiği şeklinde düzenlenmişken dava konusu Yönetmelikle (p) bendindeki "izleme ve kontrol" başlığı, "denetim" olarak değiştirilmiş, aynı maddeye,
“z) Proje İlerleme Raporu: ÇED Olumlu Kararı alındıktan sonra, komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren raporu,
aa) İzleme: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, Proje İlerleme Raporuna göre yapılan değerlendirmeleri,” şeklinde iki bend düzenlemesi getirilmiş; dava konusu Yönetmeliğin 4. Maddesiyle Yönetmeliğin 18 inci maddesinin (1). fıkrası, Bakanlık, "ÇED Olumlu" kararı veya "ÇED Gerekli Değildir" kararı verilen projelerle ilgili olarak, Nihai ÇED Raporu ve/veya “ÇED Gerekli Değildir” kararına esas Proje Tanıtım Dosyasında taahhüt edilen hususların yerine getirilip getirilmediğini izler ve denetler.” şeklinde değiştirilmiş, eklenen (5). Fıkrada da, "ÇED Olumlu Kararı verilen projelerin proje sahibi; komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımda kaydedilen gelişmeleri içeren Proje İlerleme Raporu’ nu, Bakanlıkça yeterlik verilen ve söz konusu projenin ÇED Raporu’nun hazırlanmasında görev almayan kurum/kuruluşlara hazırlatarak elektronik sisteme yüklemek ve Bakanlık denetimlerinde sunmakla yükümlüdür. Yükümlülüğün yerine getirilmesine yönelik yöntem Bakanlıkça belirlenir.” düzenlemesi getirilmiştir.
03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan; "Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, ÇED Olumlu Kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrolü raporlama çalışmalarını yapabilmek için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları ifade eder." düzenlemesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Ondördüncü Dairesinin 18/11/2015 tarih ve E:2013/10649, K:2015/8926 sayılı kararı ile; "Yeterlik Tebliği ek-4'de yer alan formdan; söz konusu kuruluşlarca yapılan izleme ve kontrolün denetim niteliği taşıdığı, bu nedenle, idarenin kanuniliği ilkesi gereği, idare adına denetim yaparak rapor hazırlayan söz konusu kuruluşların da yasal dayanağı bulunmaksızın 3. kişilerin denetimine yönelik yetki kullanmalarına olanak bulunmadığı, öte yandan; izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarını yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceğini, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağını, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağından, dava konusu düzenlemede hukuki isabet görülmediği" gerekçeleriyle söz konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiş, anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun E:2016/3342, K:2019/1955 sayılı kararıyla onanmış; 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; "Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları, ifade eder." şeklinde düzenlenmiş, bu düzenlemeye karşı açılan davada verilen Danıştay Ondördüncü Dairesinin 05/04/2017 tarih ve E:2015/577, K:2017/2109 sayılı kararıyla; "...söz konusu kuruluşlarca yapılacak olan faaliyetin "izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak" şeklinde değiştirilmesinin, izleme ve kontrolün denetim niteliğini ortadan kaldırmadığı, yasal dayanak bulunmaksızın, idare adına denetim yaparak rapor hazırlama niteliğinin devam ettiği, izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceğini, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağını, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağı..." gerekçesiyle anılan düzenlemenin iptaline karar verildiği, anılan kararın, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun E:2017/2527, K:2019/366 sayılı kararıyla onanmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin; “Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası, Proje İlerleme Raporu hazırlamak ve sunmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşlarını ifade eder.” şeklinde yeniden düzenlenmiş, anılan Yönetmeliğin 4. Maddesiyle eklenen (5). Fıkrada da, "ÇED Olumlu Kararı verilen projelerin proje sahibi; komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımda kaydedilen gelişmeleri içeren Proje İlerleme Raporu’ nu, Bakanlıkça yeterlik verilen ve söz konusu projenin ÇED Raporu’nun hazırlanmasında görev almayan kurum/kuruluşlara hazırlatarak elektronik sisteme yüklemek ve Bakanlık denetimlerinde sunmakla yükümlüdür. Yükümlülüğün yerine getirilmesine yönelik yöntem Bakanlıkça belirlenir.” düzenlemesi getirilmiştir.
Dava konusu Yönetmelik ile eklenen (z) bendinde, "Proje İlerleme Raporu: ÇED Olumlu Kararı alındıktan sonra, komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren raporu ifade eder." şeklinde tanımlamıştır.
Anılan düzenleme ile, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporları hazırlama yetkisi kaldırılmış ancak bu kuruluşlara proje ilerleme raporu hazırlamak ve sunmak yetkisi verilerek Bakanlıkça yapılması gereken denetimin asli bir unsuru niteliğinde olan proje ilerleme raporunun yasal dayanak bulunmaksızın, söz konusu kuruluşlarca idare adına denetim yapılması ve rapor hazırlanmasının öngörüldüğü anlaşıldığından, yukarıda yer verilen yargı kararlarındaki gerekçelere aykırı nitelikte tesis edildiği açık olan dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinin, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde değişiklik yapılmasına ve dava konusu Yönetmeliğin 4. Maddesiyle 18. Maddeye eklenen 5. Fıkrasında hukuka uygunluk bulunmamıştır.
Dava konusu diğer Yönetmelik maddelerinin incelenmesine gelince;
Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (p) bendindeki "izleme ve kontrol" başlığı, "denetim" olarak değiştirilmiş, aynı maddeye, “z) Proje İlerleme Raporu: ÇED Olumlu Kararı alındıktan sonra, komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren raporu, aa) İzleme: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, Proje İlerleme Raporuna göre yapılan değerlendirmeleri,” şeklinde iki bend düzenlemesi getirilerek, çevreye önemli etkileri olabilecek faaliyetlerle ilgili projelerin planlama aşamasından başlayarak faaliyetin inşaat, işletme ve faaliyetin sona erdirilmesinden sonra meydana gelebilecek etkilerinin, proje hakkında karar alınmadan önce bilimsel yöntem ve tekniklerle irdelenmesi, olumsuz etkilerinin önlenmesi ve gerekli önlemlerin belirlenmesi, projenin tüm uygulama aşamalarında bu etkilerin ve önlemlerin izlenmesi ve denetlenmesi süreci olan çevresel etki değerlendirmesi sürecinde, başvuru ile başlayan ve Bakanlık tarafından kararın verilmesi ile sona eren sürecin projelerin başvuru, inşaat öncesi, inşaat, işletme ve işletme sonrası izlenmesi ve denetlenmesi şeklinde ayrılarak farklı uygulamalara tabi tutulmasının denetimin etkinleştirildiği, söz konusu düzenlemelerin çevresel etki değerlendirilmesi ile ulaşılmak istenilen çevrenin korunması, sürdürülebilir çevre ve kalkınma ilkeleri ve kamu yararına uygun olduğu anlaşıldığından anılan Yönetmelik maddelerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesinin, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde değişiklik yapılmasına ilişkin kısmı ile 4. Maddesiyle Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 18. Maddesine eklenen 5. Fıkrasının iptaline, davanın dava konusu Yönetmeliğin dava konusu diğer maddelerine ilişkin kısmının reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 20/10/2021 tarihinde, davacı vekili Av. ... ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri ... 'nün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
09/02/2016 tarih ve 29619 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2016/3233 sayılı dosyasında açılan davada, (dava konusu düzenlemelerle benzer yönde olan) Yönetmeliğin 1. maddesinin, mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin değiştirilmesine ilişkin kısmı, Dairenin 18/04/2018 tarih ve E:2016/3233, K:2018/2860 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
Davalı idare tarafından, anılan Daire kararının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla, Bakanlıkça yetki verilmiş kurum/kuruluşların tanımının yenilendiği, "denetim", "proje ilerleme raporu" ve " izleme" kavramlarının ilk kez ayrı ayrı tanımlandığı belirtilmiştir.
Bakılan dava, 08/07/2019 tarih ve 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesi ile değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (p) bentleri ile aynı fıkraya eklenen (z) ve (aa) bentlerinin ve 4. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrasının hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir. Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmüne yer verilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamaktır." hükmüne, 2. maddesinde; "Çevre korunması: Çevresel değerlerin ve ekolojik dengenin tahribini, bozulmasını ve yok olmasını önlemeye, mevcut bozulmaları gidermeye, çevreyi iyileştirmeye ve geliştirmeye, çevre kirliliğini önlemeye yönelik çalışmaların bütününü, Sürdürülebilir çevre: Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fizikî vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini, Sürdürülebilir kalkınma: Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi, Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları, ifade eder" hükmü, 10. maddesinde; "Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. (İptal üçüncü fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 15/1/2009 tarihli ve E.:2006/99, K.:2009/9 sayılı Kararı ile) Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." hükmü yer almıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 10. maddesinde dayanılarak hazırlanan ve 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Bu Yönetmelikte geçen; ... "b) Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları,... p) İzleme ve kontrol: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması için yapılan çalışmaların bütününü, ... ifade eder." tanımına, "Yatırımın izlenmesi ve kontrol edilmesi" başlıklı 18. maddesinde; "(1) Bakanlık, "ÇED Olumlu" kararı veya "ÇED Gerekli Değildir" kararı verilen projelerle ilgili olarak, Nihai ÇED Raporu ve/veya “ÇED Gerekli Değildir” kararına esas Proje Tanıtım Dosyasında taahhüt edilen hususların yerine getirilip getirilmediğini izler ve kontrol eder. (2) Bakanlık bu görevi yerine getirirken gerekli görmesi durumunda ilgili kurum/kuruluşlarla işbirliği yapar. (3) Proje sahibi, "ÇED Olumlu" kararını aldıktan sonra yatırımın başlangıç, inşaat dönemine ilişkin izleme raporlarını Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara yaptırmakla, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar da bu raporları Komisyonca belirlenen periyotlarda, Bakanlığa sunmakla yükümlüdür. (4) Proje sahibi "ÇED Olumlu" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararını aldıktan sonra projede yapılacak bu Yönetmeliğe tabi değişiklikleri Bakanlığa veya Valiliğe bildirmekle yükümlüdür." kuralına yer verilmiştir.
08/07/2019 tarih ve 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in; 1. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1 fıkrasının (b) bendi; "b) Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası, Proje İlerleme Raporu hazırlamak ve sunmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları" olarak, (p) bendi ise; "Denetim: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat öncesi, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin, kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülüp yürütülmediğinin tespit edilmesine yönelik çalışmaların bütününü" olarak değiştirilmiş, aynı fıkraya; "z) Proje İlerleme Raporu: ÇED Olumlu Kararı alındıktan sonra, komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren raporu, aa) İzleme: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, Proje İlerleme Raporuna göre yapılan değerlendirmeleri" bentleri eklenmiş, 4. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrası; "Bakanlık, "ÇED Olumlu" kararı veya "ÇED Gerekli Değildir" kararı verilen projelerle ilgili olarak, Nihai ÇED Raporu ve/veya “ÇED Gerekli Değildir” kararına esas Proje Tanıtım Dosyasında taahhüt edilen hususların yerine getirilip getirilmediğini izler ve denetler." olarak değiştirilmiş, aynı maddeye; "(5) ÇED Olumlu Kararı verilen projelerin proje sahibi; komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımda kaydedilen gelişmeleri içeren Proje İlerleme Raporu’ nu, Bakanlıkça yeterlik verilen ve söz konusu projenin ÇED Raporu’nun hazırlanmasında görev almayan kurum/kuruluşlara hazırlatarak elektronik sisteme yüklemek ve Bakanlık denetimlerinde sunmakla yükümlüdür. Yükümlülüğün yerine getirilmesine yönelik yöntem Bakanlıkça belirlenir.” fıkrası eklenmiştir.
Uyuşmazlığa Konu Yönetmeliğin İptali İstenilen Düzenlemelerinin İncelenmesi:
Dava konusu Yönetmeliğin; 1. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ile söz konusu maddeyle aynı fıkraya eklenen (z) ve (aa) bentleri ve 4. maddesiyle mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrası yönünden;
03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; "Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, ÇED Olumlu Kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrolü raporlama çalışmalarını yapabilmek için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları" olarak düzenlenmiş, bu bentte yer alan "ÇED Olumlu Kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrolü raporlama çalışmalarını yapabilmek" ibaresinin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2013/10649 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 18/11/2015 tarih ve E:2013/10649, K:2015/8926 sayılı kararı ile; "... Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere, denetleme yetkisinin ancak yasayla açıkça hangi kurum ve kuruluşa devredileceğinin belirtilmesi halinde devri mümkün olup; yasal dayanağı bulunmaksızın yetki devrinin yapılamayacağı açıktır. ... Yeterlik Tebliği ek-4'de yer alan formdan; söz konusu kuruluşlarca yapılan izleme ve kontrolün denetim niteliği taşıdığı, bu nedenle, idarenin kanuniliği ilkesi gereği, idare adına denetim yaparak rapor hazırlayan söz konusu kuruluşların da yasal dayanağı bulunmaksızın üçüncü kişilerin denetimine yönelik yetki kullanmalarına olanak bulunmamaktadır. Öte yandan; izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarını yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceği, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağı, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağı görüldüğünden, dava konusu düzenlemede bu yönlerden de hukuki isabet görülmemiştir." gerekçeleriyle söz konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan; "Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları" olarak tanımlanmış, bu bendin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2015/573 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 13/10/2015 tarihli kararıyla; "...Davalı idare tarafından, Danıştay Ondördüncü Dairesinin 19/06/2014 günlü, E:2013/10649 sayılı yürütmeyi durdurma kararında yer verilen gerekçelerden hareketle, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine "yardımcı olacak" ifadesinin eklendiği belirtilmiş ise de; dava konusu düzenleme ile söz konusu kuruluşlarca yapılacak olan faaliyetin "izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak" şeklinde değiştirilmesinin, izleme ve kontrolün denetim niteliğini ortadan kaldırmadığı, yasal dayanak bulunmaksızın, idare adına denetim yaparak rapor hazırlama niteliğinin devam ettiği, izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceğini, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağını, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağı açıktır. ..." gerekçeleriyle yürütmenin durdurulmasına, sonrasında da Dairenin 05/04/2017 tarih ve E:2015/573, K:2017/2108 sayılı kararıyla anılan bendin iptaline karar verilmiştir.
Danıştay Ondördüncü 13/10/2015 tarih ve E:2015/573 sayılı yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararın gereğinin yerine getirilmesi amacıyla 09/02/2016 tarih ve 29619 sayılı Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; "Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin başlangıç ve inşaat dönemine ilişkin süreçte komisyonca belirlenecek periyotlarda yatırım sürecinde kaydedilen gelişmelere ilişkin bilgilendirmeyi yapmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları” olarak değiştirilmiş, bu değişikliğin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2016/3233 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 18/04/2018 tarih ve E:2016/3233, K:2018/2860 sayılı kararıyla; "... bu düzenleme ile söz konusu kuruluşlarca yapılacak olan faaliyetin "projelerin başlangıç ve inşaat dönemine ilişkin süreçte komisyonca belirlenecek periyotlarda yatırım sürecinde kaydedilen gelişmelere ilişkin bilgilendirmeyi yapmak" şeklinde değiştirilmesinin, daha önce yürütmesinin durdurulmasına karar verilen "izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak" düzenlemesiyle aynı sonucu doğuracağı, "projelerin başlangıç ve inşaat dönemine ilişkin süreçte komisyonca belirlenecek periyotlarda yatırım sürecinde kaydedilen gelişmelere ilişkin bilgilendirmeyi yapmak" faaliyetinin denetim aşamalarından başlangıç kısmını ve denetime esas altyapıyı oluşturduğu açıktır. Öte yandan; dava konusu yönetmeliğin 4. maddesinde yer alan Yönetmeliğe eklenen 27/B maddesindeki düzenleme ile yatırım sürecinde kaydedilen gelişmeleri bildirme yükümlülüğünün anılan kurum ve kuruluşlara bırakıldığı görülmekle, yukarıda yer verilen mevzuat ve Anayasa Mahkemesi kararı uyarınca yatırım sürecinde kaydedilen gelişmeleri izlemenin de denetim yetkisi kapsamında denetimin üzerine inşa edileceği bir faaliyet olduğu anlaşıldığından, anılan düzenleme yönünden de denetim niteliğinin devam ettiği, yatırım sürecinde kaydedilen gelişmeleri izleyen kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağından dava konusu düzenlemelerin yukarıda yer verilen mevzuat ve Anayasa Mahkemesi kararına aykırı olarak yasal dayanak bulunmaksızın denetim yetkisinin devredilmemesi gerektiği gerekçelerine aykırı olduğu açıktır." gerekçeleriyle söz konusu bendin iptaline karar verilmiştir.
Son olarak dava konusu Yönetmelik ile mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; "Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası, Proje İlerleme Raporu hazırlamak ve sunmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları” olarak değiştirilmiştir.
Davacı tarafından, daha önceki düzenlemelerin iptaline ilişkin yargı kararları dikkate alınmadan benzer yönde düzenleme yapıldığı, Anayasa Mahkemesinin konuya ilişkin kararı dikkate alındığında, yasal dayanak bulunmaksızın denetim yetkisinin devrinin mümkün olmadığı, ancak dava konusu bent ile Çevre Kanununda tanınmayan bir yetkinin, söz konusu kuruluşlara verildiği, aynı durumun mevcut Yönetmeliğin 4. maddesine eklenen bentler yönünden de geçerli olduğu, başka bir deyişle, denetim sonucunu doğuran proje ilerleme raporunun ve bu raporlarla yapılacak izlemenin de yasal dayanağının bulunmadığı, ayrıca mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrasında ise izleme ve kontrolün birbirinden ayrılarak izlemeye ilişkin sürecin Bakanlık tarafından yeterlik belgesi verilen kuruluşlar tarafından yönetilmesine imkan sağlandığı, izleme ve denetim hizmetlerinin bir bütün olduğu, bu yönüyle düzenlemelerin Anayasanın 128. maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Davalı idare tarafından, gerek mevcut Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrası ile gerekse 5. fıkrası ile denetim yetkisinin Bakanlıkta olduğunun açıkça düzenlendiği, denetim yetkisinin devrinin söz konusu olmadığı, yapılan değişikliğin, kurum/kuruluşların ÇED Olumlu kararı verilen projelerde sahada yapılan uygulamaların Bakanlığa bildirimine yönelik olduğu, kaldı ki, proje ilerleme raporu sunulmasından sorumlu bu kurum/kuruluşa herhangi bir yaptırım yetkisi verilmediği için söz konusu değişikliklerin denetim olarak değerlendirilmesinin mümkün olmadığı savunulmuştur.
Uyuşmazlıkta, şimdiye kadar yapılan düzenlemelerin iptaline ilişkin yargı kararlarında ilk olarak vurgulanan husus, Yönetmeliklerde "Bakanlıkça yetki verilmiş kurum/kuruluşlar"ın izleme ve kontrolü raporlama çalışmalarını yapan (2013 tarihli ÇED Yönetmeliği), izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapan (2014 tarihli ÇED Yönetmeliği), yatırım sürecinde kaydedilen gelişmelere ilişkin bilgilendirmeyi yapan (2016 tarihli ÇED Yönetmeliğinde değişiklik yapılmasına ilişkin Yönetmelik) şeklindeki düzenlemelerle söz konusu kurum/kuruluşlara, idare adına denetim niteliği taşıyan yetkinin verildiği, ancak Anayasa Mahkemesi kararı gereği, yasal dayanak bulunmaksızın, üçüncü kişilerin denetimine yönelik yetki kullanılmasının mümkün olmadığı hususudur. Bu nedenle, değişikliğe ilişkin Yönetmeliğin dava konusu maddelerinde, yeterlik verilmiş kurum/kuruluşa idare adına denetim niteliğinde bir yetki verilip verilmediğinin öncelikli olarak incelenmesi gerekmektedir.
Dava konusu Yönetmelikle, önceki Yönetmeliklerden farklı olarak yeterlik verilmiş kurum/kuruluşa proje ilerleme raporu hazırlama ve sunma yetkisinin verildiği görülmüştür. Proje ilerleme raporunun, ÇED Olumlu kararı alındıktan sonra belli periyotlarla yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren rapor olduğunun, izlemenin, proje ilerleme raporuna göre yapılan değerlendirmeleri ifade ettiğinin, denetimin ise izleme neticesinde gerek ÇED Gerekli Değildir kararının dayanağı proje tanıtım dosyasında (PTD'de) gerekse ÇED Olumlu kararının dayanağı ÇED raporunda verilen taahhütlerin fiili durumda yerine getirilip getirilmediğine yönelik çalışmaları kapsadığının ve izlemenin ve denetimin dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 18. maddesinin 1. fıkrasında açıkça Bakanlıkça yapılacağının düzenlendiği dikkate alındığında, proje ilerleme raporu hazırlanmasının, projenin başlangıç aşamasından işletme sonrası aşamaya kadar yürütülmesine ilişkin sadece veri toplama niteliğinde olduğu, raporun (izleme ve denetim kapsamında yapılan) verilen taahhütlerin yerine getirilip getirilmediğine yönelik bir değerlendirmeyi veya analizi içermediği, başka bir deyişle değişikliğin sahada yapılan uygulamaların Bakanlığa bildirimine yönelik olduğu, dolayısıyla dava konusu düzenleme ile yeterlik verilmiş kurum/kuruluşa idare adına denetim niteliğinde sayılabilecek bir yetkinin verilmediği sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan, yargı kararlarında ikinci olarak, izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED raporu hazırlama yetkisi verilen kuruluşlar olduğu, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarını yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceği, dolayısıyla denetim mekanizmasının, ÇED raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği hususu vurgulanmıştır. Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile mevcut Yönetmeliğin 18. maddesinin eklenen 5. fıkrasında, proje ilerleme raporunu, Bakanlıkça yeterlik verilen ve söz konusu projenin ÇED raporunun hazırlanmasında görev almayan kurum/kuruluşlara hazırlatılması gerektiğinin düzenlendiği dikkate alındığında, gelinen aşamada, veri toplamaya, gelişmelerin kaydedilmesine ilişkin proje ilerleme raporunun, ÇED raporunun hazırlanmasında görev almayan yeterlik verilmiş kuruluşlarca hazırlanması yönündeki düzenleme ile yargı kararının gereğinin de yerine getirildiği anlaşılmıştır.
Öte yandan, proje ilerleme raporunun, denetim niteliğinde olmadığı sonucuna varıldığından ve izlemenin de davalı idare tarafından yapıldığı anlaşıldığından, yasal dayanaklarının bulunmadığı iddiasına itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemelerde, 2872 sayılı Kanunun, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlama amacına, hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendine gelince;
03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde; "İzleme ve kontrol: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, başlangıç ve inşaat dönemine ilişkin kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması için yapılan çalışmaların bütününü, ... ifade eder." şeklindeki tanım yer almış, bu bendin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2013/10649 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 18/11/2015 tarih ve E:2013/10649, K:2015/8926 sayılı kararı ile; "...2872 sayılı Çevre Kanununun 2. maddesinde; çevresel etki değerlendirmesinin, gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları ifade edeceğinin düzenlendiği, dava konusu maddelerle; ... izleme ve kontrolün ise, gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, başlangıç ve inşaat dönemine ilişkin kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması için yapılan çalışmaların bütününü ifade edeceği yönünde düzenlemeler yapılarak çevresel etki değerlendirmesinin kapsamının daraltıldığı ..." gerekçesiyle anılan bendin iptaline karar verilmiştir.
25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendinde; "İzleme ve kontrol: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması için yapılan çalışmaların bütününü,... ifade eder." şeklinde tanıma yer verilmiş, bu bendin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2015/573 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 05/04/2017 tarih ve E:2015/573, K:2017/2108 sayılı kararıyla; "... daha önce verilen yargı kararının gereği yerine getirilmemiş olup, çevreye önemli etkileri olabilecek faaliyetlerle ilgili projelerin planlama ve başvuru aşamaları göz ardı edilmek suretiyle Çevre Kanunu uyarınca çevresel etki değerlendirmesi ile ulaşılmak istenilen amaç kısıtlanmıştır. ..." gerekçesiyle söz konusu bendin iptaline karar verilmiştir.
26/05/2017 tarih ve 30077 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 2. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendi; "p) İzleme ve kontrol: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat öncesi, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülmesinin sağlanması için yapılan çalışmaların bütününü" olarak düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle yapılan değişiklikte ise, izleme ve kontrol süreçleri ayrı bentlerde düzenlenerek "kontrol" süreci "denetim" olarak ifade edilmiş, ancak denetimin kapsamı zaten 2017 tarihli değişikliğe ilişkin Yönetmelikte belirlenmiş olup (ki bu bende karşı herhangi bir dava açılmamıştır.), dava konusu Yönetmelikte kapsamla ilgili 2017 tarihli değişikliğe ilişkin ÇED Yönetmeliğinden daha farklı bir kapsam belirlenmediği görülmüştür. Dolayısıyla dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendi; "Denetim: Gerçekleştirilmesi planlanan projeye dair "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı alındıktan sonra, inşaat öncesi, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemine ilişkin, kararın verilmesine esas teşkil eden şartlar doğrultusunda yürütülüp yürütülmediğinin tespit edilmesine yönelik çalışmaların bütününü” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenleme ile denetim aşamasına inşaat öncesi dönemin eklendiği, önceki düzenlemede davalı idareye "yürütülmesinin sağlanması" yetkisi verilmiş iken, değişiklikle birlikte dava idarenin sorumluluğunun "tespitle" sınırlandırıldığı, dolayısıyla yargı kararlarındaki gerekçelerin dikkate alınmadan düzenleme yapıldığı belirtilerek iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
Yargı kararlarında, şimdiye kadarki yapılan Yönetmeliklerde, Çevre Kanununda tanımına yer verilen çevresel etki değerlendirmesinin kapsamını daraltan düzenlemelere yer verilmiş olmasının hukuka aykırı olduğu hususu vurgulandığından, dava konusu Yönetmelikle yapılan değişiklikle kapsamının daraltılıp daraltılmadığının incelenmesi gerekmektedir. Dava konusu Yönetmelikte, verilen taahhütlerin fiili durumda yerine getirilip getirilmediğinin, başka bir deyişle, projenin ÇED Gerekli Değildir kararının dayanağı PTD'ye veya ÇED Olumlu kararının dayanağı ÇED raporuna uygun yürütülüp yürütülmediğinin tespit edilmesine yönelik çalışmaları ifade eden denetimin, inşaat öncesi ve işletme sonrası kısımları da kapsadığının belirtildiği dikkate alındığında, projenin başlangıcından sona ermesine kadarki tüm sürecin davalı idare tarafından kontrol edilmesine imkan sağlandığı, dolayısıyla bu düzenleme ile önceki yargı kararının gereğinin yerine getirildiği sonucuna varılmıştır.
Davacının, önceki düzenlemede davalı idareye "yürütülmesinin sağlanması" yetkisi verilmiş iken, değişiklikle birlikte dava idarenin sorumluluğunun "tespitle" sınırlandırıldığı iddiasına gelince, davalı idare tarafından projenin yürütülmesinin sağlanması ile yürütülüp yürütülmediğinin tespit edilmesi hususlarının benzer yönde bir düzenleme olduğu, nitekim her iki durumda da projenin, verilen taahhütlere uygun yürütülmediğinin saptanması halinde, davalı idarenin gerekli idari yaptırımları uygulama yetkisinin bulunduğu dikkate alındığında, bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemede, 2872 sayılı Kanunun, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlama amacına, hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin; 1. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden oyçokluğuyla DAVANIN REDDİNE,
2. Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (p) bendi ile söz konusu maddeyle aynı fıkraya eklenen (z) ve (aa) bentleri ve 4. maddesiyle mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrası yönünden oybirliğiyle DAVANIN REDDİNE,
3. Davacı tarafından yapılan yargılama giderinin üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Varsa posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2021 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin" 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan; "Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası hazırlamak ve sunmak, ÇED Olumlu Kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrolü raporlama çalışmalarını yapabilmek için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşları ifade eder." düzenlemesinin iptali istemiyle Danıştay Ondördüncü Dairesinin E:2013/10649 sayılı dosyasında açılan davada, Dairenin 18/11/2015 tarih ve E:2013/10649, K:2015/8926 sayılı kararı ile; "...Yeterlik Tebliği ek-4'de yer alan formdan; söz konusu kuruluşlarca yapılan izleme ve kontrolün denetim niteliği taşıdığı, bu nedenle, idarenin kanuniliği ilkesi gereği, idare adına denetim yaparak rapor hazırlayan söz konusu kuruluşların da yasal dayanağı bulunmaksızın 3. kişilerin denetimine yönelik yetki kullanmalarına olanak bulunmadığı, öte yandan; izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarını yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceğini, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağını, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağından, dava konusu düzenlemede hukuki isabet görülmediği..." gerekçeleriyle söz konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği ile, söz konusu kuruluşlarca yapılacak olan faaliyet, "izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak" şeklinde değiştirilmiş; Danıştay Ondördüncü Dairesinin 05/04/2017 tarih ve E:2015/577, K:2017/2109 sayılı kararıyla; "...Söz konusu kuruluşlarca yapılacak olan faaliyetin "izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmak" şeklinde değiştirilmesinin, izleme ve kontrolün denetim niteliğini ortadan kaldırmadığı, yasal dayanak bulunmaksızın, idare adına denetim yaparak rapor hazırlama niteliğinin devam ettiği, izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen bu kuruluşlar olduğu hususu dikkate alınınca, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarına yardımcı olacak raporlamaları yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceğini, bunun dolaylı denetimsizlik ortamı oluşturacağını, denetim mekanizmasının ÇED Raporunu hazırlayan kurum/kuruluştan bağımsız kuruluşlarca yapılması gerektiği, aksi halde kamu eliyle denetimin zayıflatılmasının söz konusu olacağı" gerekçesiyle anılan düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
Dava konusu 08/07/2019 tarih ve 30825 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 1. maddesi ile 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi; “Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar: Çevresel Etki Değerlendirmesi Başvuru Dosyası, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu, Proje Tanıtım Dosyası, Proje İlerleme Raporu hazırlamak ve sunmak için gerekli şartları taşıyan kurum/kuruluşlarını ifade eder.” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Aynı fıkranın (z) bendinde ise, "Proje İlerleme Raporu: ÇED Olumlu Kararı alındıktan sonra, komisyonca belirlenen periyotlarda yatırımın başlangıç, inşaat ve işletme sonrasına ilişkin kaydedilen gelişmeleri içeren raporu ifade eder." tanımına yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmelik ile yapılan düzenleme değerlendirildiğinde, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların “ÇED Olumlu” kararı alan projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme ve kontrol çalışmalarına yardımcı olacak raporları hazırlama yetkisi kaldırılmış ancak bu kuruluşlara proje ilerleme raporu hazırlamak ve sunmak yetkisi verilmiştir.
Yargı kararlarında, izleme ve kontrol raporlama çalışması yapan kuruluşların, söz konusu projeye ilişkin daha önceden ÇED Raporu hazırlama yetkisi verilen kuruluşlar olduğu, projelerin inşaat dönemine ilişkin izleme, kontrol ve raporlama çalışmalarını yapmalarının kendi kendini denetleme anlamına geleceği yönündeki gerekçe dikkate alınarak, proje ilerleme raporunun, ÇED raporunun hazırlanmasında görev almayan kurum/kuruluşlara hazırlatılmasına yönelik dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesiyle mevcut Yönetmeliğin 18. maddesine eklenen 5. fıkrası hukuka uygun olmakla birlikte, proje ilerleme raporunun yukarıda yer verilen tanımı dikkate alındığında, Bakanlıkça (ÇED raporunda görev almamış olsa dahi) yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar tarafından hazırlanacak proje ilerleme raporunun, Bakanlıkça yapılması gereken denetimin asli bir unsuru niteliğinde olduğu, dava konusu düzenleme ile yasal dayanak bulunmaksızın, söz konusu kuruluşlarca idare adına denetim yapılması ve rapor hazırlanmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Bu durumda, yukarıda yer verilen yargı kararlarındaki gerekçelere aykırı olarak düzenlenen dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen mevcut Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile Daire kararının bu kısmına katılmıyoruz.