DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1803 E. , 2020/1633 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1803
Karar No : 2020/1633
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACILAR) :
1- … Derneği
2- … Uzman Hekimleri Derneği
VEKİLLERİ : Av…., Av. …
II - (DAVALILAR):
1- Sağlık Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …,
Hukuk Müşaviri Av. …
2- … Kurumu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onbeşinci Dairesince verilen kısmen karar verilmesine yer olmadığına, kısmen davanın reddine ilişkin 27/02/2019 tarih ve E:2014/7212, K:2019/1123 sayılı kararın aleyhlerine olan kısımları, taraflarca karşılıklı olarak temyiz edilmekte ve bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 8. maddesi ile asıl Tebliği'nin 2.4.4.F-1 numaralı "Fizik Tedavi ve rehabilitasyon raporlarının düzenlenmesi" başlıklı alt maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin bir numaralı alt bendinin sonuna eklenen cümlenin, 9. maddesinin 2. fıkrası ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-2 numaralı "Fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemlerinin faturalandırılması" başlıklı alt maddesine eklenen fıkranın, 10. maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-5 numaralı "Robotik rehabilitasyon sistemi uygulamaları" başlıklı alt maddesinin 5. fıkrasına eklenen son cümlenin ve 66. maddesinin (d) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onbeşinci Dairesinin 27/02/2019 tarih ve E:2014/7212, K:2019/1123 sayılı kararıyla;
Davalıların usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildiği,
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun dava konusu düzenlemelerin yapıldığı tarihte yürürlükte olan 1. maddesinde; bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulduğunun belirtildiği, mülga 3. maddesinde; Kurumun amacı açıklanarak görevlerinin sayıldığı, maddenin (a) fıkrasında, ulusal kalkınma strateji ve politikaları ile yıllık uygulama programlarını dikkate alarak sosyal güvenlik politikalarını uygulamak, bu politikaların geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevlerinin Kurumun görevleri arasında sayıldığı,
Anılan Kanun'un mülga 41. maddesinde ise Kurumun yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin uygulanmasına ilişkin hususları duyurmak amacıyla tebliğ çıkarmaya yetkili olduğu, Kurum dışındaki gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren tebliğlerin Resmî Gazete'de yayımlanacağının düzenlendiği,
Bu düzenleme uyarınca, sağlık yardımları Kurumca karşılanan kişilerin, sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan tedavilerine ait ücretler ile tedavi yardımlarının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirtildiği sağlık uygulama tebliğlerinin yayımlandığı,
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verildiği, son fıkrasında ise, Kurumun finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu ancak, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı, Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, Komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükmüne yer verildiği,
Anılan Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğunun belirtildiği,
Yukarıya aktarılan mevzuatla, dava konusu edilen Tebliğ hükümlerinde yer alan konularla ilgili usul ve esaslar belirleme konusunda Sosyal Güvenlik Kurumuna yetki verildiğinin açık olduğu,
Diğer yandan, Anayasa'nın 17. maddesinin 1. fıkrasında; ''Herkes yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.''; 56. maddesinin 1. fıkrasında, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir."; 3. fıkrasında da, "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmüne yer verildiği, böylece, 56. madde ile söz konusu 17. madde hükmü tamamlanarak, devletin herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içerisinde sürdürmesini sağlamakla görevlendirildiği,
Anayasa'nın 65. maddesinde ise, devletin sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceğinin öngörüldüğü, böylece 56. maddesiyle bireylere tanınan "hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürme hakkı"nın sağlanması için gerçekleştirilecek düzenlemeler bakımından devletin görevlendirildiği, 65. madde ile de bu göreve ekonomik nedenlerle kimi sınırlamalar getirildiği, ancak Anayasa'nın 56. maddesi ile tanınan hakkın, 17. maddesinde düzenlenen "yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma hakları" ile bağlantılı olduğu ve devletin, ekonomik ve sosyal alandaki görevlerini yerine getirirken yapacağı düzenlemelerde yaşama hakkını ortadan kaldıran, tehlikeye düşüren ya da kısıtlayan kurallar getiremeyeceğinin tartışmasız olduğu,
Anayasa'da sosyal bir hak olarak düzenlenen sağlık hakkının, toplumun ve bireylerin sağlık yönünden güvenliğinin sağlanmasını ifade ettiği, bu niteliğinden ötürü sağlık hakkının, günümüzde sosyal devlet ilkesinin bir unsuru olarak kabul edildiği, sosyal devletin, bütün vatandaşlarını hastalıklar dahil çeşitli risklere karşı korumak ve bu amaç için gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlü olduğu, sağlık hizmetinin yerine getirilmesinde, bu hizmetin özelliği ve insan yaşamının önemi nedeniyle, hizmetin kalitesinin ön planda yer aldığı, bu nedenle salt sağlık harcamalarında tasarruf sağlamak, sağlık kurum ve kuruluşlarına yapılan ödemeler noktasında ortaya çıkan denetim noksanlığını gidermek amacıyla yapılan düzenlemelerin, sağlık hizmetinin tıp biliminin öngördüğü biçimde yerine getirilmesini engelleyecek nitelikte olmaması gerektiği, öte yandan, hastalıkların geçmişte olduğu gibi, günümüzde de bireyleri ve toplumları tehdit eden risklerin en önemlilerinden biri olduğu dikkate alındığında, sağlık hakkının kullanılmasına engel teşkil edecek düzenlemelerin hukuka uygun olduğundan söz etmenin mümkün olmadığı,
Bu nedenle sağlık hizmetinin yerine getirilmesiyle ilgili olarak yapılacak düzenlemelerin, Anayasa'da belirlenen temel ilkelere uygun olmasının zorunlu olduğu, dolayısıyla Anayasa'nın 65. maddesinde devletin, Anayasa ile belirlenen görevlerini mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği yolundaki hükmün, en önemli sosyal haklardan biri olan ve doğrudan insan yaşamını ilgilendiren sağlık hakkına ulaşılmasına ve bu haktan en iyi biçimde yararlanılmasına engel oluşturacak biçimde yorumlanmasının, sağlık hakkının özünün zedelenmesine yol açabilecek uygulamalara neden olabileceği,
Dava konusu 25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 8. maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-1 numaralı "Fizik tedavi ve rehabilitasyon raporlarının düzenlenmesi başlıklı" alt maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin bir numaralı alt bendinin sonuna “Ancak SUT eki EK-2/D-2 Listesinde “G80 kodu ile yer alan tanılarda ise; 31-60 seansa kadar (60 ıncı seans dahil) olan fizik tedavi ve rehabilitasyon uygulamaları için en az bir fiziksel tıp ve rehabilitasyon uzman hekiminin yer aldığı (sağlık hizmeti sunucusunda yeterli sayıda fiziksel tıp ve rehabilitasyon uzman hekimi bulunması durumunda sağlık kurulu bu hekimler tarafından oluşturulacaktır) resmi sağlık kurumu sağlık kurulunca,” rapor düzenlenmesi ibaresinin eklendiği, 9. maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-2 numaralı "Fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemlerinin faturalandırılması" başlıklı alt maddesine "(11) SUT eki EK-2/D-2 Listesinde “G80 kodu ile yer alan tanılarda; 31-60 seans fizik tedavi ve rehabilitasyon uygulamalarının resmi sağlık hizmeti sunucularında ya da nöroloji, ortopedi uzmanlarının olduğu özel sağlık hizmeti sunucularında yapılmış olması, 60 seans üzeri fizik tedavi uygulamalarının da resmi sağlık kurumlarında yapılmış olması gerekmektedir." fıkrasının eklendiği, 10. maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-5 numaralı "robotik rehabilitasyon uygulamaları" başlıklı alt maddesinin beşinci fıkrasına son cümle olarak “Özel sağlık hizmet sunucularında ise en fazla 8 hasta faturalandırılabilir.” cümlesinin eklendiği ve 66. maddesi ile "Bu Tebliğin; ...... 8 ve 9 uncu maddeleri 01/09/2014 tarihinde, yürürlüğe girer" düzenlemesine yer verildiği,
Tebliğ'in dava konusu 8., 9. ve 66. maddeleri ile getirilen düzenlemelerin iptali istemi yönünden;
25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 8. ve 9. maddeleri ile değişiklik yapılan asıl Tebliğ'in iptal istemine konu kurallarının, 01/10/2014 ve 24/12/2014 tarihli Resmî Gazete'lerde yayımlanan Tebliğ'ler ile tekrar değişikliğe uğramış oldukları, bu maddelerin yürürlük tarihlerinin belirlendiği Tebliğ'in dava konusu 66. maddesinin de uygulama imkanı kalmadığı, bu nedenle anılan maddenin iptali istemine hakkında da karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı,
Tebliğ'in dava konusu 10. maddesi ile getirilen düzenlemenin iptali istemi yönünden;
Hekim gözetiminde bizzat hekim tarafından yapılacak olan robotik fizik tedavi rehabilitasyon uygulamalarının sınırsız şekilde yapılmasının sağlık hizmetinin kalitesiz sunumuna neden olacağı, fizik tedavi uygulamalarının uzun zaman alması, hekimin bizzat bu tedavilere zaman ayırarak tedaviyi bizzat yönlendiren ve denetleyen kişi olması nedeniyle sınırlandırmaya gidilebileceği, robotik fizik tedavi uygulamalarının ağır nitelikteki travmalarda uygulandığı, diğer fizik tedavi uygulamaları ile kıyaslandığında nitelik olarak farklılık arz ettiği özel düzenlemelere tabi tutulabileceği, özel sağlık kuruluşlarında hastaların daha kaliteli hizmet alabilmesi için 15 hasta sayısının 8'e indirildiği, bunun nedeninin Sağlık Uygulama Tebliği'nin 2.4.4.F.3. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan; "Fiziksel tıp ve rehabilitasyon branşında ayaktan başvurularda özel sağlık hizmeti sunucuları için günlük muayene sınırı acil servis/polikliniğe başvurular hariç olmak üzere, sağlık hizmeti sunucusundaki sözleşme kapsamında çalışan hekimlerin çalışma saatlerinin 6 ile çarpılması ile bulunur. Her bir hekim için günlük muayene sayısı her halükarda 48’i geçemez." düzenlemesinin olduğu,
Belirtilen mevzuat ile açıklamalar göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu düzenlemelerin dayanağı mevzuata uygun olarak, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek, hastanın kaliteli sağlık hizmetine ve hakkına ulaşması, Kurumun bütçe imkanları gibi kriterler esas alınarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; 8.maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-1 numaralı alt maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin bir numaralı alt bendinin sonuna eklenen cümle ile Tebliğ'in dava konusu 9. maddesinin 2. fıkrası ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-2 alt maddesine eklenen fıkra yönünden karar verilmesine yer olmadığına, Tebliğ'in 10. maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-5 numaralı alt maddesinin beşinci fıkrasına eklenen son cümle yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacılar tarafından, dava konusu bir kısım kuralların dava açıldıktan sonra yeniden değiştirilmesi nedeniyle yürürlükten kaldırılmalarının bu düzenlemelerin yargısal denetimin yapılmasına engel oluşturmadığı, dava açıldıktan kısa bir süre sonra yapılan ve idari istikrar ilkesine de aykırılık teşkil eden bu değişikliğin haklarında karar verilmesine yer olmadığı kararı verilen düzenlemelerin hukuka aykırı olduklarını gösterdiği, işin esasına girilerek bu düzenlemeler bakımından da hukuki denetimin yapılması gerektiği, özel sağlık kuruluşları bakımından robotik fizik tedavi ve rehabilitasyon uygulama sayısını azaltan dava konusu düzenlemenin ise herhangi bir bilimsel çalışma olmadan yapıldığı, anılan düzenlemenin söz konusu uygulamadan yararlanan hastaların sağlık hakkına erişimlerini kısıtladığı, dava konusu düzenlemeler yapılmadan önce alınması zorunlu Sağlık Bakanlığı görüşünün de alınmadığı, hukuka aykırı olan Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığı tarafından, dava konusu düzenlemelerle ilgili olarak Bakanlıklarınca herhangi bir görüş verilmediği, bu nedenle Bakanlıklarının hasım konumundan çıkartılması gerekirken buna ilişkin itirazlarının Dairece kabul edilmediği, husumet itirazları dikkate alınmaksızın verilen ve idareleri aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine de hükmedilen temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Diğer davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından, dava açıldıktan sonra yeniden değişikliğe uğradıkları gerekçesiyle haklarında karar verilmesine yer olmadığı kararı verilen düzenlemelerin hukuka uygun oldukları, söz konusu düzenlemelerin yeniden değiştirilmiş olmasının bu düzenlemeler yönünden işin esasına girilerek hukuki denetimin yapılmasına engel olmayacağı, Daire kararının karar verilmesine yer olmadığı yolundaki kısmının hukuka aykırı olduğu ve bu kısmın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacılar tarafından, davalı idarelerin temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idareler tarafından, davacıların temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Davacıların temyiz istemlerinin kısmen kabulüne, kısmen reddine, davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine karar verilerek; temyizen incelenen Daire kararının, karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının aşağıda belirtilen şekliyle düzeltilerek onanması, davanın reddine ilişkin kısmının ise bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in;
8. maddesi ile, asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-1 numaralı "Fizik tedavi ve rehabilitasyon raporlarının düzenlenmesi başlıklı" alt maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin bir numaralı alt bendinin sonuna “Ancak SUT eki EK-2/D-2 Listesinde “G80 kodu ile yer alan tanılarda ise; 31-60 seansa kadar (60 ıncı seans dahil) olan fizik tedavi ve rehabilitasyon uygulamaları için en az bir fiziksel tıp ve rehabilitasyon uzman hekiminin yer aldığı (sağlık hizmeti sunucusunda yeterli sayıda fiziksel tıp ve rehabilitasyon uzman hekimi bulunması durumunda sağlık kurulu bu hekimler tarafından oluşturulacaktır) resmi sağlık kurumu sağlık kurulunca,” ibaresi eklenmiş,
9. maddesi ile, asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-2 numaralı "Fizik tedavi ve rehabilitasyon işlemlerinin faturalandırılması" başlıklı alt maddesine "(11) SUT eki EK-2/D-2 Listesinde “G80 kodu ile yer alan tanılarda; 31-60 seans fizik tedavi ve rehabilitasyon uygulamalarının resmi sağlık hizmeti sunucularında ya da nöroloji, ortopedi uzmanlarının olduğu özel sağlık hizmeti sunucularında yapılmış olması, 60 seans üzeri fizik tedavi uygulamalarının da resmi sağlık kurumlarında yapılmış olması gerekmektedir." fıkrası eklenmiş,
10. maddesi ile, asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-5 numaralı "robotik rehabilitasyon uygulamaları" başlıklı alt maddesinin beşinci fıkrasına son cümle olarak “Özel sağlık hizmet sunucularında ise en fazla 8 hasta faturalandırılabilir.” cümlesi eklenmiş,
66. maddesinin (d) bendi ile de, "Bu Tebliğin;....d) ... 8. ve 9. maddeleri 01/09/2014 tarihinde, ... yürürlüğe girer" düzenlemesine yer verilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 63. maddesinin birinci fıkrasında, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usûl ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usûl ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.
Anılan Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını, fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği, 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu, Komisyonun; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma Bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşacağı, kararlarını salt çoğunluk ile alacağı, kararlarının Resmî Gazete’de yayımlanacağı, Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabileceği, Komisyonun sekretarya işlemlerinin Kurumca yerine getirileceği, çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak Tebliğle düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Daire kararının, Tebliğ'in dava konusu 8., 9. ve 66. maddeleri ile getirilen düzenlemelerin iptali istemlerine ilişkin kısmı yönünden;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onbeşinci Dairesi kararının, 25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; 8.maddesi ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-1 numaralı alt maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin bir numaralı alt bendinin sonuna eklenen cümle ile Tebliğ'in dava konusu 9. maddesinin 2. fıkrası ile asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-2 alt maddesine eklenen ibare yönünden karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Öte yandan, temyizen incelenen Daire kararının "İnceleme ve Gerekçe" başlıklı kısmında; 25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in iptal istemine konu 66. maddesinin (d) bendi ile ilgili olarak, bu düzenleme ile Tebliğ'in dava konusu 8. ve 9. maddelerinin yürürlük tarihlerinin belirlendiği, Tebliğ'in dava konusu 8. ve 9. maddelerinin dava açıldıktan sonra yeniden değiştirilmesi nedeniyle bahse konu 66. maddenin de uygulanma imkanının kalmadığı, bu nedenle bu maddenin iptali istemi hakkında da karar verilmesine yer olmadığı sonucuna ulaşıldığı, ancak kararın "Karar Sonucu" kısmında Tebliğ'in 66. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendi yönünden karar verilmesine yer olmadığı yolunda herhangi bir hüküm kurulmadığı anlaşılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, temyiz incelemesi sonunda, Danıştayın; kararda yeniden yargılama yapılmasına ihtiyaç duyulmayan maddi hatalar ile düzeltilmesi mümkün eksiklik ve yanlışlıklar varsa kararı düzelterek onayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Bu durumda; söz konusu eksikliğin yeniden yargılama yapılmasını gerektirmediği anlaşıldığından, 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesinin 1/b bendi hükmü uyarınca, temyize konu Daire kararının hüküm fıkrasına, "Tebliğ'in dava konusu 66. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına" ibaresi eklenmek suretiyle kararın düzeltilerek onanması gerekmektedir.
Daire kararının, Tebliğ'in dava konusu 10. maddesi ile getirilen düzenlemenin iptali istemine ilişkin kısmına gelince;
İdari işlemler tesis edilirken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden belirlenmiş birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdari işlemlerde "şekil" unsuru önemli bir unsurdur. İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
İdari işlemin ya da idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenen yoldaki prosedürler hazırlık işlemlerini oluşturmaktadır. Bu işlemlere karşı kural olarak doğrudan doğruya iptal davası açılamaz fakat bu işlemlerin eksikliği ya da hukuka aykırılıkları nihai ve icrai işlemin iptali konusundaki istem ile birlikte ileri sürülebilir.
Eğer ki yasal mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme varsa ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik, idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Konuya ilişkin yapılan açıklamalardan ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin, ödeme usul ve esaslarını belirlemede Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun bu konuda düzenleme yapmadan önce konunun uzmanı olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunludur. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından sakatlanacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; 25/07/2014 tarih ve 29071 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 10. maddesindeki düzenleme için Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu düzenlemenin Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmış olup, bu düzenlemede şekil unsuru yönünden hukuka uygunluk görülmemiştir.
Bu itibarla, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacıların temyiz istemlerinin kısmen kabulüne, kısmen reddine, davalı idarelerin temyiz istemlerinin reddine,
2. Danıştay Onbeşinci Dairesinin temyize konu 27/02/2019 tarih ve E:2014/7212, K:2019/1123 sayılı kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının yukarıda belirtilen şekliyle düzeltilerek ONANMASINA,
3. Anılan kararın davanın reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Başkanlık Kurulunun 07/03/2019 tarih ve 2019/24 sayılı kararıyla kapatılan Danıştay Onbeşinci Dairesi yerine, aynı tarih ve 2019/25 sayılı Başkanlık Kurulu kararıyla yeniden belirlenen iş bölümü kararı doğrultusunda Danıştay Onuncu Dairesine gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 28/09/2020 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Dava konusu Tebliğ'in 8. ve 9. maddeleri ile değiştirilen asıl Tebliğ'in 2.4.4.F-1 numaralı alt maddesinin tamamı ile 2.4.4.F-2 numaralı alt maddesinin on birinci fıkrası, 01/10/2014 ve 24/12/2014 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'ler ile yeniden değiştirilmiştir.
Düzenleyici işlem niteliğindeki Tebliğ kuralları davacı tarafça menfaatleri ihlal edildiği ön iddiasıyla dava konusu yapılmış ve hukuka aykırı oldukları da belirtilerek iptalleri istenilmiş olup, Danıştay Dairesinde bu Tebliğ yargılamaya tabi tutulup incelenmekte iken, davalı idarece "Yeni Tebliğ/Tebliğ Değişikliği" çıkarılmak suretiyle mevcut dava konusu Tebliğ kuralları yürürlükten kaldırılmıştır.
Eski Tebliğ yargısal incelenme aşamasında iken davalı idarenin yeni Tebliğ çıkarma konusunda yetkisi bulunduğu tartışmasız olmakla birlikte, bu durum, idari yargı yerinin yargısal incelemesinde bulunan tebliğ kuralları hakkında, hukuka uygun olup olmadıkları yönünden bir değerlendirme yapılıp sonuca varılmasına hukuken engel teşkil etmemektedir.
Zira, davacı taraf, hukuka aykırılığı iddiası ile dava konusu tebliğ kuralları hakkında yargısal inceleme yapılmasını idari yargı yerinden talep etmektedir.
Hukuka uygunluk denetimi yapılmadan verilecek karar, idarenin bu şekilde yeni tebliğ kuralları oluşturarak yargı denetimine tabi tutulmasından muaf kılınması sonucunu doğuracaktır.
Ayrıca ilgililer, içeriği aynı olmakla birlikte şeklen değiştirilmiş olan yeni kuralların iptali istemiyle menfaatlerinin ihlali iddialarının devam ettiği göz önünde bulundurulduğunda yeniden dava açmak durumunda kalacak ve mahkemeye erişim haklarını da gereği gibi kullanamamış olacaklardır.
Bu nedenle, idari yargı yerinin yargısal incelemeyi tamamlayıp dava konusu Tebliğ kurallarının hukuka uygunluğunu veya hukuka aykırılığını tespit edip görüş ve gerekçesini açıklaması gerekmektedir.
Aksi takdirde, idari yargı yerinin etkililiği ve işlevselliği ortadan kalkmış olacak, yargısal denetime tabi tutulmayan Tebliğ kuralları hukuk aleminde sonuç doğurmaya ve üretmeye devam edecektir.
Bu durumda; idari yargılama usulü gereklerinden olan, idarece iptal edilen veya yürürlükten kaldırılan işlem hakkında idari yargı yerince iptal kararı verilemeyeceği öngörüsü dikkate alınarak iptal kararı verilemez ise de, Tebliğ kurallarının hukuka uygun olup olmadıklarının tespit edilmesine bir engel bulunmadığından, idari yargı yerinin işlevselliği ve aynı zamanda davacı tarafın hukuka aykırılık iddiasının karşılanması bakımından hukukilik denetimi yapılması bir zorunluluk olarak değerlendirilmektedir.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin yargılama giderleri konusunda yollamada bulunduğu 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu yerine yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nda vekâlet ücretine, yargılama giderleri arasında yer verilmiş ve yargılama giderlerinin davada haksız bulunan tarafa yükletileceği belirtilmiş olup, 6100 sayılı Kanun'un 331. maddesinde ayrıca, "Esastan sonuçlanmayan davalarda yargılama gideri" başlığı altında, davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hallerde; hâkimin, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmedeceği kurala bağlanmıştır.
Bu yasal düzenleme karşısında; dava devam etmekte iken feragat ve kabul dışındaki sebeplerle davanın konusuz kalması nedeniyle, yargı mercilerince "konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı" kararı verilmesi durumunda, tarafların haklılık haksızlık değerlendirilmesi yapılamadığından bahisle, yargılama giderlerinin tarafların üzerinde bırakılması ve avukatlık ücretine hükmedilmemesi yoluna gidilmeksizin, davanın açıldığı tarihte hangi tarafın haksız olduğu saptanarak, o taraf aleyhine yargılama giderleri ve avukatlık ücretine hükmedilmesi gerekmektedir.
Bütün bunlar dikkate alınarak, dava konusu Tebliğ kurallarının hukuka aykırılığı veya uygunluğu konusunda tespit yapılıp bu konuda gerekçe yazıldıktan sonra, yeni Tebliğ değişiklikleri ile dava konusu Tebliğ kuralları yürürlükten kaldırıldığı için karar verilmesine yer olmadığına dair kararın yerinde olduğunun açıklanması ve yargılama giderlerinin dağılımının, yapılan tespite göre değerlendirilerek temyiz taleplerinin karara bağlanması gerektiği görüşü ile, Daire kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a. fıkrasında; iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
İptal davasının gerek anılan maddede, gerekse içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında; idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurabilenler tarafından iptal davasına konu edileceğinin kabulü zorunlu bulunmaktadır.
İptal davasının amacı, hukuka aykırı idari işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal gerçerliliğine son verilmesidir. Burada sağlanmak istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldırarak, işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlar.
Bir idari işlemin hukuki irdelemesi yapıldığında, tespit edilen duruma göre dava konusu işlemin iptali ya da davanın reddi yolunda hüküm kurulması gerekmektedir. Hukuka uygunluk denetimi yapılan işlem yönünden "karar verilmesine yer olmadığına" hükmedilmesi, usulde yeri olmayan bir uygulama olup, işin esasının incelenmesinin sonucu olarak esas hakkında bir hüküm kurulması zorunlu bulunmaktadır.
Bir Tebliğ kuralına dava açıldıktan sonra, idarenin yeni Tebliğ çıkarma konusunda yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, bu durum, idari yargı yerinin yargısal incelemesinde bulunan Tebliğ kuralı hakkında, hukuka uygun olup olmadığı yönünden bir değerlendirme yapılıp sonuca varılmasına hukuken engel değildir. Aksi halde, idare bu şekilde yeni Tebliğ yürürlüğe koyarak, mevcut Tebliğin yargı denetimine tabi tutulmasından muaf kılınmasına neden olacaktır. Ayrıca, davacılar şeklen değiştirilen her düzenlemeye karşı dava açmak zorunda bırakılarak, hak arama özgürlüğünün kullanılması da zorlaştırılacaktır.
Bu durumda, dava açıldıktan sonra yürürlüğe konulan yeni Tebliğde de aynı düzenleme yer aldığı için varlığını sürdürerek, sonuç doğurmaya devam eden ve davacı tarafından hukuka aykırı olduğu ileri sürülen düzenlemelerin hukuki irdelemesi yapılarak Dairece işin esası hakkında, "ret" ya da "iptal" hükmü kurulması gerekirken, karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabul edilerek, Daire kararının karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.
KARŞI OY
XXX- 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 72. maddesinde; "65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir. Komisyon; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşur. Komisyon kararlarını salt çoğunluk ile alır. Komisyon kararları Resmî Gazete’de yayımlanır. Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabilir. Komisyonun sekretarya işlemleri Kurumca yerine getirilir. Kurum, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile dernek, vakıf, federasyon, konfederasyon ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görüşlerini alabilir. Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esaslar, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleme tesis edilirken oluşturulan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna, Sağlık Bakanlığı temsilcisi de iştirak ederek görüşlerini beyan ettiğinden, Sağlık Bakanlığının görüş vermemesi işlemi sakatlayıcı nitelikte görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Tebliğ'in dava konusu 10. maddesi ile getirilen düzenlemenin Sağlık Bakanlığı görüşü alınmaması nedeniyle hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle temyize konu Daire kararının redde ilişkin kısmının bozulması yolundaki çoğunluk kararına katılmıyoruz.