Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/18080 E. , 2022/5151 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/18080
Karar No : 2022/5151
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ...Valiliği
VEKİLİ : Av. ...
2- ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...Madencilik Sanayi İç ve Dış Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Isınmadan Kaynaklı Hava Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği ve ...numaralı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi kapsamında uygunluk belgesine sahip davacı şirkete ait Rus menşeli ithal kömürlerden alınan numune sonuçlarının iki defa olumsuz çıktığından bahisle, ...numaralı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi uyarınca bir yıl süreliğine kömür satış izin belgesinin iptal edilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işlemi ile davacı şirkete ait Rus menşeli ithal kömürlerden alınan numune sonuçlarının olumsuz çıktığının diğer 80 il Valiliği ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğüne bildirilmesine ilişkin Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı ve ...sayılı işlemlerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; davacı şirketin 2015.01UB.090 sayılı kömür uygunluk belgesini, 21.05.2015 tarihinde Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünden aldığı, uygunluk belgesi kapsamındaki katı yakıtın, katı yakıt satıcısı kayıt belgesine sahip satıcılar aracılığıyla Gaziantep ilinde satabilmesi için 30.06.2015 tarihli izin belgesinin düzenlendiği, ...sayılı kömür uygunluk belgesini ise 05.08.2016 tarihinde Hatay Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünden aldığı, uygunluk belgesi kapsamındaki katı yakıtın, katı yakıt satıcısı kayıt belgesine sahip satıcılar aracılığıyla Gaziantep ilinde satabilmesi için 08.11.2016 tarihli satış izin belgesinin düzenlendiği, 19.07.2017 tarihinde davacı şirkete ait kömür deposunda yapılan denetim sırasında, ...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip davacıya ait ithal kömürlerden 1 asıl, 2 şahit numune olmak üzere toplam 3 adet numune alındığı, alınan örnekler üzerinde yapılan analizlerin lsınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği'nde belirlenen sınır değerleri sağlamadığı gerekçesiyle Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünün 2010/14 sayılı Genelgesi'nin 7. maddesine istinaden davacı şirket adına düzenlenen (...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip) "Kömür Satış İzin Belgesi"nin 1 yıl süreyle iptal edildiği, İdare Mahkemesinin 09.11.2017 tarihli ara kararı ile dava konusu kömürlerin mevzuattaki değerleri taşıyıp taşımadığının tespit edilmesi amacıyla yetkili ve ehil laboratuvarlarda analiz yapılması için mahallindeki kömürlerden numune alınıp delil tespiti suretiyle keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmasına karar verildiği, 23.11.2017 tarihinde keşif yapılmak suretiyle davacı vekili ve davalı idare yetkililerinin de hazır bulunduğu halde mahallindeki ...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip kömürlerden İdare Mahkemesi gözetiminde 1'er asıl 2'şer şahit numune olmak üzere her bir kömürden 3'er adet numune alındığı, Bakanlığın yetkili kıldığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Çevre ve Yakıt Analiz Laboratuvarı, ... Atık ve Artıkları Arıtma Yakma ve Değerlendirme A.Ş. ve Tübitak Bursa Test ve Analiz Laboratuvarı'nda analiz yapılmak üzere her bir kömürden birer adet numune gönderildiği, gelen sonuçların tamamının lsınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliğinde belirlenen sınır değerleri sağladığı; davacı şirkete ait ...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip kömürlerden İdare Mahkemesi tarafından aldırılan numunelerin yetkili laboratuvarlarda yapılan analiz sonuçlarının olumlu çıktığı hususu dikkate alındığında; sınır değerleri sağlamadığı gerekçesiyle Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğü'nün 2010/14 sayılı Genelgesi'nin 7. maddesi uyarınca davacı şirket adına düzenlenen (...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip) kömür satış izin belgesinin bir yıl süreyle iptal edilmesine ilişkin işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Davacı şirkete ait Rus menşeli ithal kömürlerden alınan numune sonuçlarının olumsuz çıktığının diğer 80 il Valiliği ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğüne bildirilmesine ilişkin Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı ve ...sayılı işlemlerinin ise, idarenin iç işleyişine ilişkin işlemler olduğu, kesin ve yürütülebilir işlemler niteliğinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan ...tarih ve ...sayılı Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işleminin iptaline; Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı ve ...sayılı işlemleri yönünden ise davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdare Mahkemesi kararının iptale ilişkin kısmına karşı davalı idareler tarafından istinaf başvurusunda bulunulması üzerine; davacının "kömür satış izin belgesinin bir yıl süreyle iptal edilmesine" yönelik işlemin "idari yaptırım" niteliğinde bir işlem olduğu; idari yaptırım niteliğindeki bu işlemin yasal dayanağının ise "2010/ 14 sayılı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi"nin 7.maddesi olduğu; dava konusu işlemin ceza mahiyetinde bir idari yaptırım kararı olduğu, 2872 sayılı Çevre Kanunu ya da başka bir kanunda "kömür satış belgesinin iptal" edileceğine ilişkin yasal bir düzenmenin bulunmadığı hususu dikkate alındığında, cezaların kanuniliği ilkesine aykırı olarak Genelge hükümleri uyarınca davacı şirketin kömür satış izin belgesinin bir yıl süreyle iptal edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararında ise sonucu itibariyle hukuka aykırılık görülmedğinden; davalıların İdare Mahkemesi kararının iptale ilişkin kısmına ilişkin yaptığı istinaf başvurularının yukarıda belirtilen gerekçe ile reddedilmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : 1- Gaziantep Valiliği tarafından, dava konusu işlemin mevzuata uygun olarak tesis edildiği belirtilerek, Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
2- Gaziantep Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, İdare Mahkemesince yaptırılan keşif yapılar kömür numunelerinin alınmasından önce, ...tarihinde ...plakalı davacı şirketin maliki olduğu iddia edilen araç ile davacı şirkete ait kömürlerin yediemin sıfatıyla tutulduğu depoya gelinerek, başka kömürler ilave edildiği ve bu duruma ilişkin ...Cumhuriyet Başsavcılığının ...sayılı dosyasında yürütülen ceza soruşturması bulunduğu, bu bağlamda anılan kömür numunelerinin analiz sonuçlarına itibar edilmemesi gerektiği belirtilerek, Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idarelerden Gaziantep Valilğinin temyiz talebinin haksız ve mesnetsiz olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır. Davalı idarelerden Gaziantap Büyükşehir Belediye Başkanlığının temyiz istemine ilişkin ise, davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Isınmadan Kaynaklı Hava Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği ve ...numaralı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi kapsamında uygunluk belgesine sahip davacı şirkete ait Rus menşeli ithal kömürlerden alınan numune sonuçlarının iki defa olumsuz çıktığından bahisle, ...tarih ve ...sayılı Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü işlemi ile ...numaralı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi''nin 7. maddesi uyarınca davacı şirketin kömür satış izin belgesinin bir yıl süreliğine iptal edilmesine karar verilmiş; Gaziantep Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı ve ...sayılı işlemleri ile, davacı şirkete ait Rus menşeli ithal kömürlerden alınan numune sonuçlarının olumsuz çıktığı hususu, diğer 80 il Valiliği ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğüne bildirilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun Ek-6.maddesinde "Hava kalitesinin korunması ve hava kirliliğinin önlenmesi için, ulusal enerji kaynakları öncelikli olmak üzere, Bakanlıkça belirlenen standartlara uygun temiz ve kaliteli yakıtların ve yakma sistemlerinin üretilmesi ve kullanılması zorunludur. Standartlara uygun olmayan yakma sistemi ve yakıt üretenlere ruhsat verilmez, verilenlerin ruhsatları iptal edilir. Bakanlıkça, belirlenen temiz hava politikalarının il ve ilçe merkezlerinde uygulanması ve hava kalitesinin izlenmesi esastır." hükmüne yer verilmiştir.
13/01/2005 tarih ve 25699 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Isınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği'nin 23. maddesinde; "...Kömürün çıkartıldığı ilin il çevre ve orman müdürlüğünden uygunluk izin belgesi alınır, bu Yönetmeliğin 27. maddesine göre torbalanır ve kömürün satılacağı ilin il çevre ve orman müdürlüğünden satış izni belgesi alındıktan sonra kömürler satışa sunulur. Üreticiler uygunluk belgesinin düzenlenmesinden tüketiciye ulaşıncaya kadar kömürün miktarı ve özellikleri dahil tüm işlemlerden sorumludurlar." hükmüne yer vermiştir.
Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğü'nün 2010/14 sayılı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi'nin 7. maddesinde; "Katı yakıt numunelerinin analiz sonuçlarının herhangi bir parametrede, Bakanlığımızca belirtilen limit değerleri sağlamaması (olumsuz olması) halinde, numunenin alındığı yerde katı yakıtın satışı/dağıtımı durdurulmalı, miktarı tespit edilmelidir. ...ithalatçı/üretici/dağıtıcının kayıtlı olduğu Çevre ve şehircilik İl Müdürlüğüne ve diğer iller ile Bakanlığımıza bilgi verilir. ...Olumsuzluğun tespit edildiği analiz sonuçları dikkate alınarak, söz konusu yakıtın o ildeki diğer satış yerlerinden ayrı ayrı numune alınarak yapılacak analiz sonucuna göre uygulama yapılması gerekmektedir. 1 (bir) yıl içerisinde aynı ilde yapılacak denetimlerde ikinci defa olumsuzluk tespit edilmesi durumunda, söz konusu ithalatçı/üreticinin o ilde satış izin belgesi iptal edilir, Bakanlığa bilgi verilir ve sözkonusu ithalatçı/üreticiye o ilde 1 (bir) yıl satış izin belgesi verilmez." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlıkta; temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında, davacının "kömür satış izin belgesinin bir yıl süreyle iptal edilmesine" yönelik işlemin ceza mahiyetinde bir "idari yaptırım" niteliğinde olduğu; idari yaptırım niteliğindeki bu işlemin yasal dayanağının ise "...sayılı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi'nin 7. maddesi olduğu; 2872 sayılı Çevre Kanunu ya da başka bir kanunda "kömür satış belgesinin iptal" edileceğine ilişkin yasal bir düzenmenin bulunmadığı dikkate alındığında, cezaların kanuniliği ilkesine aykırı olarak Genelge hükümleri uyarınca davacı şirketin kömür satış izin belgesinin bir yıl süreyle iptal edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesi ile dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvuruları reddedilmiş ise de; kömür satış izin belgesinin hangi durum ve şartların varlığı halinde verileceğini ve bu bağlamda bu şartların sağlanmaması, kaybedilmesi ya da bu belgeye sahip olmanın gerekliliklerine aykırı fiiller işlenmesi halinde bu belgenin iptal edilmesine yönelik düzenlemelerin, 2010/14 sayılı Hava Kirliliği Kontrolü ve Önlenmesi Genelgesi'nde yapılmasında, cezaların kanuniliği ilkesine aykırılık bulunmadığı, dolayısıyla davacının kömür satış izin belgesinin iptal edilmesine ilişkin işlemin, esasının incelenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; 19.07.2017 tarihinde davacı şirkete ait kömür deposunda yapılan denetim sırasında, ...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip davacıya ait ithal kömürlerden 1 asıl, 2 şahit numune olmak üzere 3 adet numune alındığı, alınan örnekler üzerinde yapılan analizlerin lsınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği'nde belirlenen sınır değerleri sağlamadığı gerekçesiyle Çevre ve Orman Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğü'nün 2010/14 sayılı Genelgesi'nin 7. maddesine istinaden davacı şirket adına düzenlenen (2015.01UB.090 ve ...nolu uygunluk belgesine sahip) "Kömür Satış İzin Belgesi"nin bir yıl süreyle iptal edildiği görülmekte olup; İdare Mahkemesinin 09.11.2017 tarihli ara kararı ile dava konusu kömürlerin mevzuattaki değerleri taşıyıp taşımadığının tespit edilmesi amacıyla yetkili ve ehil laboratuvarlarda analiz yapılması için mahallindeki kömürlerden numune alınıp delil tespiti suretiyle keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmasına karar verildiği, 23.11.2017 tarihinde keşif yapılmak suretiyle davacı vekili ve davalı idare yetkililerinin de hazır bulunduğu halde mahallindeki ...ve ...nolu uygunluk belgesine sahip kömürlerden İdare Mahkemesi gözetiminde 1'er asıl 2'şer şahit numune olmak üzere her bir kömürden 3'er adet numune alındığı, Bakanlığın yetkili kıldığı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Çevre ve Yakıt Analiz Laboratuvarı, ... Atık ve Artıkları Arıtma Yakma ve Değerlendirme A.Ş. ve Tübitak Bursa Test ve Analiz Laboratuvarı'nda analiz yapılmak üzere her bir kömürden birer adet numune gönderildiği, gelen sonuçların tamamının lsınmadan Kaynaklanan Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliğinde belirlenen sınır değerleri sağladığı gerekçesi ile dava konusu işlemin iptaline karar verildiği; buna karşın, davalı idarelerden ...Büyükşehir Belediye Başkanlığının temyiz dilekçesinde söz konusu numunelerin alınmasından önce 08/08/2017 tarihinde ...plakalı davacı şirketin maliki olduğu iddia edilen araç ile numune alınan kömürlerin yediemin sıfatıyla tutulduğu depoya gelinerek, bu kömürler üzerine başka kömürler ilave edildiğine yönelik iddiada bulunulduğu ve bu fiil kapsamında ...Cumhuriyet Başsavcılığının ...sayılı dosyasında ceza soruşturmasının yürütüldüğü iddiasında bulunulduğu görülmektedir.
Bu durumda; İdare Mahkemesince alınan numunelere ilave yapıldığı, dolayısıyla bu numunelerden alınan kömür örneklerinin analiz sonuçlarına itibar edilip edilmeyeceğine yönelik iddiaların açıklığa kavuşturulması amacıyla, Gaziantep Cumhuriyet Başsavcılığının 2018/22745 sayılı dosyasında yürütülen ceza soruşturmasının sonucu ile anılan soruşturma dosyasındaki konu ile ilgili bilgi ve belgelerin araştırılması ve bunun sonucuna göre bir değerlendirme yapılarak karar verilmesi gerekirken; eksik incelemeye dayalı olarak dava konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurularının yukarıda belirtilen gerekçe ile reddedilmesine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararınında hukuki isabet görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalıların temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen dava konusu işlemin iptaline, kısmen davanın incelenmeksizin reddine ilişkin Mahkeme kararının iptale ilişkin kısmına yönelik olarak davalı idareler tarafından yapılan istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 26/04/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.