Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2019/1810 E. , 2020/3705 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/1810
Karar No : 2020/3705
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hazine Avukatı …
DAVANIN KONUSU :
1- Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından; "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin;
2- 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali,
3- Vergi müfettişliği kadrosuna atanmaya hak kazandığını ileri sürdüğü tarihten itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesine ve vergi müfettişliğine atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren yardımcı kadrosunda çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına hükmedilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Vergi müfettişliği yeterlik sınavında başarılı olduğu halde dava tarihi itibarıyla henüz müfettişlik kadrosuna atamasının yapılmamasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu;
Yeterlik sınavından başarılı olan müfettiş yardımcılarının müfettişliğe atanmalarında, idarenin takdir yetkisinin bulunmadığı;
Bu tür atamaların geçmiş yıllarda makul süre içerisinde gerçekleştirilmesine rağmen, atamasının uzun zamandır yapılmamasının idari istikrar ve öngörülebilirlik ilkelerini ihlal ettiği;
Müfettişliğe atanması noktasında haklı ve makul bir beklenti içerisinde olduğu, dava konusu işlemin haklı beklenti ve idareye güven ilkesini zedelediği;
İdarenin makul sürede atamaları gerçekleştirmekle yükümlü olmasına karşın, bu yükümlülüğü haklı bir gerekçesi bulunmaksızın yerine getirmediği;
Yönetmeliğin dava konusu 34. maddesinde, idarenin atamayı ne kadar süre içerisinde yapacağına ilişkin bir belirlemenin yapılmamasının, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Vergi Denetim Kurulu Başkanlığınca yeterlik yazılı ve sözlü sınavında başarılı olan müfettiş yardımcılarının vergi müfettişi kadrolarına terfien tayinlerinin karara bağlanmasının istenildiği; anılan listede davacının adına da yer verildiği;
15 Temmuz Darbe Girişimi sonrasında, başta FETÖ/PDY olmak üzere terör örgütleri ile irtibatı, iltisakı olan kamu görevlileri ile ilgili meslekten çıkarma işlemlerinin tesis edildiği; bu nedenle de darbe girişimi sonrası yapılacak olan atamalarda yeniden değerlendirme sürecinde yürütülen hazırlık çalışmaları nedeniyle, davacı ve aynı durumda olanların atama sürecinin, idarenin elinde olmayan nedenlerle sekteye uğradığı;
Davacının atamasına ilişkin sürecin devam ettiği ve atamasının yapılmaması gibi bir durumun bu aşamada söz konusu olmadığı;
Davacının henüz vergi müfettişliğine atamasının yapılmamış olması nedeniyle, mali haklarıyla ilgili herhangi bir işlemin yapılamadığı;
Vergi müfettişliği atamalarının Cumhurbaşkanı onayı ile yapılması nedeniyle, davalı idarece, atamalarda süre kısıtlaması koymanın mümkün olmadığı;
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile davacı hakkında tesis edilen işlemlerin hukuka uygun olduğu ve iptallerini gerektirecek hiçbir isabetsizlik taşımadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden davanın reddine, davacının vergi müfettişi kadrosuna atanmak istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptaline, davacının yoksun kaldığı parasal haklarının davalı idareye başvuru tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine; başvuru tarihinden öncesine ilişkin parasal hak talebi ile davacının atamaya hak kazandığı tarihten atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşan maaş farklarının ve yasal faizlerinin, Anayasa Mahkemesinin 26/07/2017 günlü, E:2017/141; K:2017/123 sayılı iptal kararı ve mevzuat hükümleri doğrultusunda ödenmesi ve yardımcı kadrosunda fazladan çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına hükmedilmesi istemlerinin ise reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının; 13-16 Mart 2017 tarihlerinde yazılı bölümü,11-26 Mayıs 2017 tarihlerinde sözlü bölümü yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı ve sözlü kısımlarından başarılı olduğu ve sınav sonuçlarının davalı idarece ilan edilerek 16.08.2017 tarihinde davacıya tebliğ edildiği, davacının vergi müfettişliği kadrosuna atamasının yapılması, atamaya hak kazandığı tarihten itibaren özlük haklarının ve maddi kayıplarının giderilmesi istemiyle 12/03/2019 tarihinde idari başvuruda bulunduğu, Hazine ve Maliye Bakanlığı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının 27.03.2019 tarihli yazısı ile vergi müfettiş yardımcılarının vergi müfettişliğine atama işlemlerinin devam ettiğinin bildirildiği, davacıya kesin bir cevap verilmediği, talebinin davalı idarece zımni olarak reddedilmesi üzerine, davacı tarafından, idarenin makul sürede atamaları gerçekleştirmekle yükümlü olmasına karşın, bu yükümlülüğü haklı bir gerekçesi bulunmaksızın yerine getirmediği, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin 34. maddesinde, idarenin atamayı ne kadar süre içerisinde yapacağına ilişkin bir belirlemenin yapılmamasının, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülerek, vergi müfettişi kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptaline, Vergi müfettişliği kadrosuna atanmaya hak kazandığını ileri sürdüğü Ağustos 2017 tarihinden itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine ve vergi müfettişi kadrosuna atanmayı hak ettiği Ağustos 2017 tarihinden itibaren vergi müfettiş yardımcısı kadrosunda çalışmış olduğu sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışmış sayılmasına karar verilmesi istemiyle 28/05/2019 tarihinde bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Geçici 27. maddenin 2. fıkrasında yer alan, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır." hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) ve (d) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görev yapmakta iken Vergi Müfettişi olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde beşi, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü yer almaktadır.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izinler ile raporlu gün sayıları fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz.
Yeterlik sınavı ile Vergi Müfettiş Yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıkları ölçülür.
Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur."
"Atanma" başlıklı 34/1. maddesinde;
"Yeterlik sınavında başarı gösterenler Vergi Müfettişi olarak atanırlar..." düzenlemelerine yer verilmiştir.
I - 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden yapılan incelemede;
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; ".... Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. ...." hükmü yer almaktadır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, geçerliklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir norm, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte üst norma aykırı içerikte kural koyamaz, üst norma istisna getiremez.
Yönetmeliğin dava konusu edilen düzenlemesinin, dayanağı olan Kanun Hükmünde Kararname'de yer verilen hükümle aynı içerikte olması karşısında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmeyen dava konusu düzenlemede hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
II - Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali istemi yönünden yapılan incelemede;
23/07/2016 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve 29/10/2016 tarih ve 29872 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve 6749 sayılı Kanun'la değiştirilerek kabul edilen 667 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin 4/1-f maddesi ile, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ve diğer mevzuata tabi her türlü kadro, pozisyon ve statüde (işçi dâhil) istihdam edilen personelden terör örgütlerine veya Devletin millî güvenliğine karşı faaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği, mensubiyeti veya iltisakı yahut bunlarla irtibatı olduğu değerlendirilenlerin meslekten veya kamu görevinden çıkarılmalarına karar verileceği düzenlenmiştir.
Bu kapsamda her ne kadar davalı idarece,15 Temmuz darbe girişimi sonrasında, başta FETÖ/PDY olmak üzere terör örgütleri ile irtibatı, iltisakı olan kamu görevlileri ile ilgili meslekten çıkarma işlemlerinin tesis edildiği; bu nedenle de darbe girişimi sonrası yapılacak olan atamalarda yeniden değerlendirme sürecinde yürütülen hazırlık çalışmaları nedeniyle, davacı ve aynı durumda olanların atama sürecinin, idarenin elinde olmayan nedenlerle sekteye uğradığı, atama sürecine ilişkin işlemlerin devam ettiği gerekçesiyle davacının atamasının yapılamadığı ileri sürülmüş ise de;
Yukarıda yer verilen mevzuatın ve dava konusu olayın birlikte değerlendirilmesinden; yazılı ve sözlü kısımlardan oluşan yeterlik sınavına tabi tutulan vergi müfettiş yardımcılarının, bu sınavda başarı göstermeleri durumunda, müfettişlik kadrolarına atamalarının öngörülmüş olduğu, ancak yeterlik sınavında başarılı olan davacının, aradan geçen uzun zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atamasının yapılmadığı görülmektedir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “hukuk güvenliği” ilkesidir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Hukuk devletinde kanun metinlerinin ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. “Belirlilik” ilkesine göre ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. (AYM 18.6.2013 T. ve E.2012/157; K.2013/79 sayılı kararı)
Bu durumda, davalı idarece davacı hakkında başta FETÖ/PDY olmak üzere terör örgütleri ile irtibatı, iltisakı olup olmadığı hususunda başlatılan veya devam eden herhangi bir soruşturma veya kovuşturma bulunduğu yönünde bir iddia ileri sürülmediği de dikkate alındığında, davalı idarenin hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek, kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı bireyleri koruyucu işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; gerekli kadro çalışmasını yapmayarak, aradan uzun bir süre geçmesine rağmen davacıyı vergi müfettişi olarak atamadığının anlaşılması karşısında, vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan Anayasanın 125/son maddesi uyarınca idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğundan davacının vergi müfettişi kadrosuna atamasının yapılmaması nedeniyle uğradığı parasal kayıpların telafi edilmesi gerektiği açıktır.
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden davanın reddine,
2. Davacının vergi müfettişi kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptaline, vergi müfettişi kadrosuna atanmasına ilişkin talebinin reddedilmesi nedeniyle yoksun kaldığı parasal haklarının davacının idareye başvuru tarihi olan 03/01/2019 tarihinden itibaren yasal faiziyle birlikte davalı idarece davacıya ödenmesine, vergi müfettiş yardımcısı kadrosunda çalışmış olduğu sürelerin 03/01/2019 tarihinden itibaren vergi müfettişi kadrosunda çalışmış sayılmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
29/01/2014 tarihinde davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı emrinde Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak göreve başlayan davacı, 13-16/03/2017 tarihleri arasında yazılı bölümü, 11-26/05/2017 tarihleri arasında sözlü bölümü yapılan yeterlik sınavında başarılı olmuş, sınav sonuçlarına ilişkin liste 16/08/2017 tarihinde idare tarafından ilan edilmiştir.
Davacı tarafından; davalı idare nezdinde yapılan başvuruda; aradan geçen süre zarfında atama işleminin yapılmadığı belirtilerek, ilgili mevzuat gereği vergi müfettişliği kadrosuna atamasının yapılması, atanmaya hak kazandığı Ağustos/2017 tarihinden itibaren atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşan maaş farklarının ve yasal faizlerinin Anayasa Mahkemesinin 26/07/2017 günlü, E:2017/141, K:2017/123 sayılı kararı ve diğer mevzuat hükümleri göz önüne alınarak ödenmesi istenilmiştir.
Davalı idarece anılan başvuruya dava konusu işlemle verilen yanıtta, atama işlemlerinin devam ettiğinin bildirilmesi üzerine; söz konusu başvurunun kesin cevap verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlemin, bu işlemin dayanağı olarak ileri sürülen ve 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptaline, vergi müfettişi olarak atanmaya hak kazandığı Ağustos/2017'den itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesine ve vergi müfettişliğine atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren yardımcı kadrosunda çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. ..." hükmü yer almakta iken, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin tamamı, 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve aynı gün, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 178. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinde yer alan kurallarla aynı nitelik ve içerikte kurallar getiren, "Vergi Müfettişi İstihdamı" başlıklı Ek 32. madde eklenmiştir.
10/07/2018 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 1. maddesinde yer alan; "2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile teşkilatlarına ilişkin kanun veya kanun hükmünde kararnameleri yürürlükten kaldırılan kamu kurum ve kuruluşlarından münhasıran devir ve geçiş hükümleri düzenlenenler dışında kalanlar hakkında ilgili Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlerin uygulanmasına devam olunur." hükmü dikkate alındığında, "vergi müfettişi istihdamına" ilişkin kuralları düzenleyen 178 sayılı KHK'nin ilga edilmesinin ardından, aynı konuyu düzenleyen 375 sayılı KHK'nin yürürlüğe girmesiyle, artık eski kuralların uygulanmasına devam olunamayacağı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu itibarla, vergi müfettişi istihdamına yönelik kuralları içeren ve yürürlükteki yegane yasal düzenleme olan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin somut uyuşmazlıkta "dayanak norm" olarak değerlendirilmesi gerektiği açıktır. Başka bir ifadeyle, her ne kadar, dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak çıkarılmış ise de, anılan Yönetmeliğin ve buna dayalı işlemlerin hukuki denetiminin; yürürlükten kaldırılmış olan 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname değil, pozitif hukukta yer alan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esas alınmak suretiyle yapılması gerekmektedir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- Ek 32. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar... Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. .." hükmüne yer verilmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına giriş" başlıklı 10. maddesinde;
"Vergi Müfettişliği mesleğine özel yarışma sınavıyla Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak girilir.",
"Vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavı" başlıklı 11. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanmak için, vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavını kazanmak şarttır.
(.....)
Giriş sınavı yazılı ve sözlü olmak üzere iki aşamalı bir sınavdır. Yazılı sınavda başarılı olamayanlar sözlü sınava alınmazlar. (.....)",
"Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izinler ile raporlu gün sayıları fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz.
Yeterlik sınavı ile Vergi Müfettiş Yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıkları ölçülür.
Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur.",
"Atanma" başlıklı 34. maddesinde;
"Yeterlik sınavında başarı gösterenler Vergi Müfettişi olarak atanırlar.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan;
a) 32 nci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlar,
b) 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5’i, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Bakan tarafından görevlendirilir.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan, 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5 dışında kalanlar ile 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan ikinci yeterlik sınavında veya mazeret sınavında başarılı olanların tamamı (A) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Başkanlık tarafından görevlendirilir. " düzenlemeleri yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I- 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptal istemi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in hukuki denetiminde esas alınacak dayanak norm olarak kabul edilen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- Ek 32. maddesinin üçüncü fıkrasında; " ... Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. .." hükmü yer almaktadır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen düzenlemesinin, dayanağı olan Kanun Hükmünde Kararname'de yer verilen hükümlerle aynı nitelikte olduğu; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmediği; idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
II - Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yoksun kalınan parasal haklarının ödenmesi istemi bakımından;
Yukarıda yer verilen mevzuatın ve olayın birlikte değerlendirilmesinden; vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavında başarılı olarak anılan kadroya ataması yapılan vergi müfettiş yardımcılarının, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları kaydıyla, yeterlik sınavına katılmaya hak kazanacakları anlaşılmaktadır.
Yazılı ve sözlü kısımlardan oluşan yeterlik sınavına tabi tutulan vergi müfettiş yardımcılarının, bu sınavda başarı göstermeleri durumunda, müfettişlik kadrolarına atamalarının öngörülmüş olduğu dikkate alındığında; yeterlik sınavında başarılı olan davacının, vergi müfettişliğine atanma hususunda haklı beklenti içerisine girdiği; ancak, aradan geçen zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atanamadığı görülmektedir.
Bu durumda, hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; aradan uzun bir süre geçmesine karşın davacının vergi müfettişi olarak atanmadığının anlaşılması karşısında, vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında öngörülen "İdare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür." kuralı uyarınca; dava konusu bireysel işlemin iptaline karar verildiğinden, işlem nedeniyle yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi gerekmekte olup; davacının vergi müfettişliğine atanması için davalı idareye başvurduğu ve böylece dava konusu işlemin tesisine yol açtığı tarihin, vergi müfettişi kadrosuna ilişkin parasal hak kayıplarının ve buna ilişkin faizin hesaplanmasına da başlangıç teşkil edeceği açıktır.
Davacının, dava konusu işlem nedeniyle oluşan parasal kayıplarının idareye başvuru tarihi olan 12/03/2019 tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi; buna karşılık, başvuru tarihinden öncesine yönelik parasal hak talebinin reddi gerekmektedir.
III - Davacının, vergi müfettişliğine atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren yardımcı kadrosunda çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına karar verme istemi yönünden;
Davacı tarafından, vergi müfettişliğine atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren yardımcı kadrosunda çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına karar verilmesi de istenilmiş ise de; mevzuatta, yardımcı olarak fazladan çalışılan sürelerin müfettiş kadrosunda çalışılmış sayılmasına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı ve idarenin bu hususta yargı kararı ile zorlanamayacağı açık olup, davacının bu isteminin reddi gerekmektedir.
IV - Davacının "atamaya hak kazandığı tarihten atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşan maaş farklarının ve yasal faizlerinin Anayasa Mahkemesinin 26/07/2017 günlü, E:2017/141 K:2017/123 sayılı iptal kararı ve mevzuat hükümleri doğrultusunda ödenmesi" istemi yönünden;
02/11/2011 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 10. ve Geçici 12. maddelerde; madde metninde sayılan unvanlara yapılacak ücret ve tazminat ödemelerinin esasları belirlenmiş ve anılan hükümler 15/01/2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Öte yandan, 07/09/2016 günlü, 29824 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 77. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ve (III) sayılı Cetvel yeniden düzenlenmiştir.
Başka bir kamu görevlisi tarafından açılan davada, Anayasaya aykırılık iddiası ciddi bulunarak; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının 20/08/2016 tarihli, 6745 sayılı Kanun'la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde yer alan "müfettiş" ibaresinin iptali için yapılan başvuru üzerine, Anayasa Mahkemesince verilen 26/07/2017 günlü, E:2017/141; K:2017/123 sayılı kararla; anılan düzenlemede yer alan "müfettiş" ibaresinin ve (III) sayılı ücret ve tazminat Gösterge Cetveli'nin 6745 sayılı Kanun'la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı sırasında yer alan "müfettiş" ibaresinin, Anayasa'ya aykırı bulunarak iptallerine karar verilmiştir.
Davacının başvuru dilekçesinde, "atamaya hak kazandığı tarihten atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşan maaş farklarının ve yasal faizlerinin Anayasa Mahkemesinin 26/07/2017 günlü, E:2017/141,K:2017/123 sayılı iptal kararı ve mevzuat hükümleri doğrultusunda ödenmesi" de istenilmiş ise de; yukarıda anılan kararda söz edilen kuralların "müfettiş" ibaresini de kapsayacak şekilde hükme bağlandığı 6745 sayılı Kanun'un 07/09/2016 tarihinde yürürlüğe girdiği, başka bir ifadeyle Anayasa Mahkemesi kararında bahsi geçen kuralların anılan iptal kararından önce, kanun hükmü ile yeniden düzenlendiği göz önüne alındığında, davacıya yapılacak ödemelerde Anayasa Mahkemesi kararının esas alınmasına imkân bulunmamakta olup, davacının bu yöndeki isteminin de reddi gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE;
2. Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin İPTALİNE;
3. Dava konusu işlem nedeniyle davacının yoksun kaldığı parasal haklarının davalı idareye başvuru tarihi olan 12/03/2019 tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ÖDENMESİNE, istemin başvuru tarihinden öncesine yönelik kısmının REDDİNE,
4. Davacının, vergi müfettişliğine atanmaya hak kazandığı tarihten itibaren yardımcı kadrosunda çalıştığı sürelerin vergi müfettişi kadrosunda çalışılmış sayılmasına karar verilmesi isteminin REDDİNE;
5. Davacının, atamaya hak kazandığı tarihten atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşan maaş farklarının ve yasal faizlerinin, Anayasa Mahkemesinin 26/07/2017 günlü, E:2017/141 K:2017/123 sayılı iptal kararı ve mevzuat hükümleri doğrultusunda ödenmesi isteminin REDDİNE,
6. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin, davadaki haklılık oranına göre …-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine;
7. Yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulü kararına itiraz aşamasında davalı idare tarafından yapılan …-TL posta giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin karar kesinleştikten sonra aidiyetine göre taraflara iadesine;
8. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen …-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine;
9. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.