Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/18208 E. , 2022/6510 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/18208
Karar No : 2022/6510
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ...Belediye Başkanlığı/...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sakarya İli, Sapanca İlçesi, ...Mahallesi, ...Mevkii, ...pafta, ...parsel sayılı taşınmazın imar planı onama sınırları içerisine alınması amacıyla yapılan başvurunun reddine ilişkin Sapanca Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı işlemi ile Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı işleminin ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 1/5000 ve 1/25000 ölçekli nazım imar planlarının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesince verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; davacının başvurularının yetkili belediye meclislerine yönlendirilmesi ve belediye meclislerince değerlendirilerek başvurular hakkında bir karar verilmesi gerekirken yetkisiz belediye başkanlıklarınca tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; meyve bahçesi vasfında olan davacıya ait taşınmazın imar planları onama sınırları içerisine alınarak yapılaşmasına izin verilmesi istemiyle başvuruda bulunulduğu, bunun dışında imar planı değişikliğinin belediye meclisince incelenebilmesini sağlayacak plan açıklama raporu ve imar planı değişikliği paftalarının hazırlanmadığı, imar planı değişikliği talebinin karar mercilerine sunulabilmesi için gerekli olan plan paftası ve plan açıklama raporlarının olmadığı görüldüğünden, davacının imar planı değişikliği talebinin belediye meclisine sunulmadan reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Belediye meclislerince değerlendirilerek başvurular hakkında bir karar verilmesi gerekirken yetkisiz olan belediye başkanlığı tarafından tesis edilen dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı belirtilerek temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMASI:
Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
Sapanca Belediye Başkanlığı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Sakarya İli, Sapanca İlçesi, ...Mahallesi, ...Mevkii, ...pafta, ...parsel sayılı taşınmazın maliki olan davacı tarafından, meyve bahçesi vasfında olan taşınmazının imar planı onama sınırları içerisine alınarak yapılaşmasına izin verilmesi istemiyle 06.07.2017 tarihinde Sapanca Belediye Başkanlığına yapılan talebin 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği gerektirdiği, bu nedenle Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığına yapılması gerektiği gerekçesiyle Sapanca Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı yazısıyla davacının talebinin reddine karar verilmiştir. Akabinde mezkur taşınmazın 1/5000 ölçekli nazım imar planı onama sınırları içerisine alınması istemiyle Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığına 07.09.2017 tarihinde yapılan başvurunun plan nüfus projeksiyon kararlarına aykırılık arz ettiği gerekçesiyle Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı işlemiyle reddi üzerine de bu başvuruların reddine ilişkin anılan işlemler ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile 1/5000 ve 1/25000 ölçekli nazım imar planlarının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Planlar, plan değişiklikleri ve plan revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Planlar, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmüne yer verilmiş, 5393 sayılı Belediye Kanununun 18. maddesinde, belediyenin imar planlarını görüşmek ve onaylamak, belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlığa konu Sapanca Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı işlemi ile Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı işlemi yönünden;
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışında kalan alanlarda imar planı onaylama yetkisinin il genel meclisine ait olduğu ve onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de aynı usule tabi olduğundan imar planı değişikliği tekilflerinin karara bağlanmak üzere il genele meclisine sunulması gerekmektedir. Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde ayrıksı bir düzenleme getirilerek, plan değişikliği taleplerin ilgili mercilere sunulmadan önce plan teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesi, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, teklife haiz niteliği bulunmayanların karar mercilerine sunulmayacağı düzenlendiğinden, tartışılması gereken husus, belirlenen karar almaya yetkili bir organın karar almasından önce idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklere getirilen düzenlemenin karar alma sürecini ve karar alma yetkisini nasıl etkileyeceğidir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
İmar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken hususun, böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığın özelinde değerlendirme yapıldığında ise davacının mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden uygun olup olmadığı konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince bu konuda karar verme yetkisine haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden belediye meclislerine sunulmaksızın belediye başkanlıkları tarafından reddedilmesine ilişkin davaya konu işlemlerde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Uyuşmazlığa konu 1/1000 ölçekli uygulama ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı yönünden;
Dava konusu imar planlarında değişiklik yapılması istemini içeren davacı başvurularının yetkili organ olan belediye meclislerince incelenmesi sırasında uyuşmazlığa konu imar planları ve bu planlarda değişiklik yapılması istemlerinin birlikte değerlendirilmesi suretiyle karar verileceğinden, nazım ve uygulama imar planları hakkında bu aşamada karar verilmesine olanak bulunmamaktadır.
Uyuşmazlığa konu 1/25.000 ölçekli nazım imar planı yönünden;
Dava konusu Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığının ...tarihli, ...sayılı yazısında uyuşmazlığa konu 1/25.000 ölçekli nazım imar planında davacıya ait taşınmazın 2/B alanında kaldığı ve yapılaşma koşulları bakımından diğer tarım alanı hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesince nazım imar planının esası hakkında bir inceleme yapılmaksızın davaya konu tüm işlemler yönünden davanın reddi yolunda hüküm verildiği görüldüğünden, davacının meyve bahçesi vasfında olan taşınmazının imar planları onama sınırları içerisine alınarak yapılaşmasına izin verilmesi istemiyle bakılan davayı açtığı hususu da gözetilerek davacının talebinin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve imar mevzuatına uygun olup olmadığının tespit edilmesi suretiyle gerekirse yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılarak sonucuna göre karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, eksik incelemeye dayalı olarak davanın reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 01/06/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.