Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/18261 E. , 2021/9156 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/18261
Karar No : 2021/9156
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF : 1- … 2- …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, Arnavutköy ilçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … parsel sayılı taşınmazın konut fonksiyonundan eğitim kampüsleri tesis alanı fonksiyonuna alınmasına yönelik 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine ilişkin … tarih ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dosya içerisindeki bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, parsele özgü imar planı değişikliği talebiyle parselin “konut” fonksiyonun çıkarılarak dava konusu işlemle “eğitim kampüsleri tesis alanı”na çevrildiği, emsal değerin kaldırılarak Hmaks=5 kat olarak tadil edildiği, Mekansal Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğine göre anılan fonksiyon değişikliğinde İstanbul İl Milli Eğitim Müdürlüğü görüşünün alınmadığı, parsel bazında emsalin kaldırılmasının "1/1000 ölçekli planda belirlenecek çekme mesafelerine uyulması kaydıyla blok ebatları ve taban alanı serbest” yapılanma koşulu ile 5 kat yapı yapılması izninin alt ölçekli planlarda uygun çekme mesafelerinin düzenlenmemesi durumunda yapı yoğunluğunun mevcut duruma göre artmasına sebep olacağı, bu durumun, çevredeki yapılaşma ile mekânsal eşitsizliğe bağlı problemlerin ortaya çıkmasına ve yeni tadilat taleplerine yol açabileceği, ayrıca fonksiyonun “konut alanından” “eğitim kampüsleri tesis alanı”na alınmasının parsel bazında faal nüfusun ve kullanıcı kitlesinin değişmesine yol açacağı, ulaşım açısından ek trafik yükü ve otopark ihtiyacı getireceği dikkate alındığında dava konusu nazım imar planında hukuku uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Çevre düzeni planında bilgi temelli ekonomiye geçişin hedeflendiği bu hedefin üniversiteler ile sağlanabilceği bu sebeple eğitim kampüsleri tesis alanının çevre düzeni planına uygun olduğu, çevre düzeni planı plan hükümlerinde planda gösterilmeyen üniversitelerin alt ölçekli planlarda gösterileceğinin düzenlendiği, dava konusu planın çevre düzeni planına uygun olduğu, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Arnavutköy İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … parsel sayılı taşınmazın 21/04/2010 tasdik tarihli 1/5000 ölçekli Arnavutköy ve Çevresi Nazım İmar Planında 75 kişi yoğunluklu gelişme konut alanı fonksiyonunda yer aldığı, akabinde İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla … Mahallesi, … ada, … parsele ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile eğitim kampüsleri alanına alındığı ve 22/03/2016-20/04/2016 tarihleri arasında askıya çıkarılarak ilan edilmesi üzerine nazım imar planına 20/04/2016 tarihinde davacılar tarafından yapılan itirazın İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla reddi üzerine de bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle, 5. maddesinde, nazım imar planı; varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hali hazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları gösteren ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile beraber bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmış, 6. maddesinde, planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından bölge planları ve imar planları olarak iki ana kategoriye ayrılmış, imar planları da uygulamaya esas olan uygulama imar planları ve bu planın hazırlanmasındaki temel hedefleri, ilkeleri ve arazi kullanım kararlarını belirleyen nazım imar planları olarak sınıflandırılmış, 8. maddesinin 1. fıkrasında; planların tanımlaması yapılarak, planlar bölge planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak kademelendirilmiş ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunluluğu getirilmiş, 8. maddenin 1. fıkrasına 6495 sayılı Kanun'un 73. maddesi ile eklenen f) alt bendinde; ''Kentsel asgari standartlar, Bakanlıkça belirlenen esaslar doğrultusunda çevre düzeni planı ile belirlenebilir. Uygulamaya ilişkin kararlar, yörenin koşulları, parselin bulunduğu bölgenin genel özellikleri, yapının niteliği ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik, çevreye etkisi dikkate alınarak ve ölçüleri verilerek Bakanlıkça belirlenen esaslara göre uygulama imar planı ile belirlenir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 14/06/2014 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin ''Tanımlar'' başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş, "Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.
1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının 8.4.7.1 sayılı plan hükmünde " Üniversite Alanları: Yerleşke şeklinde planlanmış, araştırma yapılan ve bilgi üretilen yüksek öğretim alanlarıdır. Üniversite alanlarında, üniversite ve yükseköğretim kurumlarının eğitim ve öğretim tesisleri, enstitüler, ARGE ve teknoloji geliştirme merkezleri, yükseköğretim faaliyetlerini destekleyici birimler (kütüphane, kongre merkezi, öğrenci yurdu, lojman, açık-yeşil alanlar gibi) yer alabilir.
Planın vizyon ve ilkeleri doğrultusunda; uluslararası rekabet üstünlüğü taşıyan veya taşıyabilecek sektörleri (kültür, turizm, finans, üst düzey hizmet, ileri teknoloji, ileri teknoloji, moda gibi) destekleyecek ve bilgi ekonomisine ve toplumuna geçişi sağlayacak düzenlemelerin yapılmasında öncü rol üstlenmeleri esastır.
Planda sembol veya alan olarak gösterilen ya da bu planda gösterilemeyen üniversiteler alt ölçekli planlarda değerlendirilecektir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin 14. Maddesinin 3 fıkrasının f bendinde "Eğitim alanı: Okul öncesi, ilk ve orta öğretim ile yüksek öğretime hizmet vermek üzere kamuya veya gerçek veya tüzel kişilere ait; eğitim kampüsü, genel, mesleki ve teknik eğitim fonksiyonlarına ilişkin okul ve okula hizmet veren yurt, yemekhane ve spor salonu gibi tesisler için uygulama imar planında özel veya kamu tesisi alanı olduğu belirtilmek suretiyle ayrılan alanlardır. Özel eğitim tesisi yapılacak alanlar belirlenmeden Milli Eğitim Bakanlığının taşra teşkilatının uygun görüşü alınır." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu … Mahallesi, … ada, … sayılı parsele ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin 12 sayılı plan notunda " Eğitim Kampüsleri Tesis Alanında hmaks: 5 kat olup 1/1000 ölçekli planda belirlenecek çekme mesafelerine uyulması kaydıyla blok ebatları ve taban alanı serbesttir." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare mahkemesince mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporunda, her ne kadar dava konusu parsel yüzölçümü nedeniyle çevre düzeni planında gösterilecek kadar büyük olmasa da kent geneline hitap eden ve bulunduğu çevrenin makroform gelişimi üzerinde önemli bir etkiye sahip olabilecek türden bir kullanıma ilişkin plan değişikliği olması nedeniyle çevre düzeni planında revizyon gerektirebileceği tespitine yer verilmiştir.
Dairemizce bu tespite ilişkin yapılan değerlendirmede
Yukarıda anlatılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğine kuşku bulunmamaktadır.
Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir. Bu nedenle, nazım imar planları çevre düzeni planlarının, uygulama imar planları da nazım imar planlarının, büyütülmüş kopyaları olmayıp soyuttan somuta inen plan kararlarının alındığı farklı özellikleri ve ayırıntıları içeren belgeler olduğu bilinmektedir.
Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu plan, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, leke plan olan ve alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.
1/100.000 Ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planının 8.4.7.1 sayılı plan hükmünde çevre düzeni planında gösterilemeyen üniversitelerin alt ölçekli planlarda değerlendirileceği belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ile anılan plan hükmüne yönelik planlama ilke ve esasları çerçevesinde yapılan değerlendirmede; leke plan niteliğinde bulunan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ölçeği göz önünde bulundurulduğunda parsel bazında kararların üretilmesi mümkün olmayacağından, bu planda gösterilemeyen kullanımların 1/5000 ölçekli nazım imar planında yer alabileceği, üst ölçekli planlarda yer verilemeyen ayrıntıların ya da teknik olarak gösterimi imkansız fonksiyonların alt ölçekli planlarda yer almasının üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı, üniversite alanlarına ilişkin plan hükmünün de bu yönde olduğu görüldüğünden dava konusu parselin fonksiyonunun alt ölçekli 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile eğitim kampüsleri tesis alanı olarak belirlenmesinin hukuka ve üst ölçekli plana aykırılık oluşturmayacağı ve çevre düzeni planında revizyon gerektirmeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.
Bilirkişi raporunda dava konusu plan değişikliğinde parsel bazında emsalin kaldırılarak 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belirlenecek çekme mesafelerine uyulması kaydıyla blok ebatları ve taban alanı serbest yapılanma koşulu ile 5 kat yapı yapılmasına izin verilmesinin, alt ölçekli planlarda uygun çekme mesafelerinin düzenlenmemesi durumunda yapı yoğunluğunun mevcut duruma göre artmasına neden olacağı, bu durumun çevredeki yapılaşma ile mekansal eşitsizliğe bağlı problemlerin ortaya çıkmasına ve yeni tadilat taleplerine yol açacağı, ulaşım açısından ek trafik yükü ve otopark ihtiyacı getireceği testine yer verilmiştir.
Dairemizce bu tespite ilişkin yapılan değerlendirmede
Dava konusu taşınmazın yakın çevresinde yer alan Bolluca İlkokulu gibi eğitim alanlarının 4 katlı ve çevresine göre yüksek yapılar olduğu tespit edilmiş olup sosyal donatı alanı niteliğindeki eğitim kampüsleri alanının çevresinde yer alan ve sosyal donatı alanı niteliğinde olmayan konut alanları gibi değerlendirilmesinin uygun olmadığı, sosyal donatı alanı niteliği göz önüne alındığında çevresine göre yüksek katlı olmasının uygun olduğu dolayısıyla dava konusu parselin çevresiyle uyumlu olduğu anlaşılmış olup bilirkişi raporundaki çevresiyle mekansal eşitsizlik oluşturacağı tespitinin yerinde olmadığı bu sebeple çevrede yer alan parseller yönünden yapılacak yeni tadilat talepleri yönünden haklı talep gerekçesi olarak değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşıldığından bilirkişi raporundaki bu tespiti hükme esas alan Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, alt ölçekli planlarda uygun çekme mesafelerinin düzenlenmemesi durumunda yapı yoğunluğunun mevcut duruma göre artmasına neden olunacağı tespiti yönünden yapılan incelemede, yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden nazım imar planlarının uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen planlar olduğu dolayısıyla her ayrıntının gösterilmesine gerek bulunmadığı, bu sebeple anılan durumunun alt ölçekli planların konusunu oluşturduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde bilirkişi raporundaki bu tespiti hükme esas alan Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.
Yine, bilirkişi raporunda ayrıntılı bir değerlendirme yapılmadan ulaşım açısından ek trafik yükü ve otopark ihtiyacı ortaya çıkacağı tespitlerine yer verildiği görülmekle birlikte Dairemizin E:2019/13220 sayılı dosyasında davalı idare yanında müdahil olarak yer alan ... Eğitim Vakfı tarafından sunulan ve Yıldız Teknik Üniversitesi İnşaat Fakültesi bünyesinde oluşturulan heyet tarafından hazırlanan etki değerlendirme raporunda, ayrıntılı olarak yapılan analizlerde plan değişikliği ile bölgedeki ulaşım talebinde %4 ile %7.3 arasında artışa neden olunacağı tespitine yer verildiği görülmektedir.
Eğitim kampüsleri tesis alanı alanı kullanımı nedeniyle ulaşım talebinde ve otopark ihtiyacında artış olacağı kuşkusuzdur. Bilirkişi raporunda ayrıntılı olarak ulaşım taleplerinde ve otopark ihtiyacında ne kadar artış olacağı ve bu talep ile ihtiyacın dava konusu bölgede karşılanıp karşılanamayacağı yönünde bir değerlendirme yapılmadığı görüldüğünden anılan tespitin soyut nitelikte bir tespit olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, dava konusu nazım imar planının genel nitelikli bir plan olması nedeniyle ulaşıma ilişkin tüm ayrıntıların plan üzerinde gösterilemeyeceği hususu gözetildiğinde dava konusu parselin eğitim kampüsleri alanı olması nedeniyle getireceği ulaşım yükün ile otopark ihtiyacının çözümünün alt ölçekli planların konusunu oluşturduğu anlaşılmış olup dava konusu nazım imar planının iptalini gerektirmediği sonucuna ulaşıldığından bilirkişi raporundaki bu tespiti hükme esas alan Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamaktadır.
Bilirkişi raporunda, Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin alan kullanımlarına ilişkin 3. Maddesine göre özel eğitim tesisi yapılacak alanlar belirlenmeden Millî Eğitim Bakanlığı taşra teşkilatının uygun görüşü alınması gerektiği ancak bu görüşün dosya kapsamında saptanamadığı tespitine yer verilmiştir.
Dairemizce bu tespite ilişkin yapılan değerlendirmede Bölge İdare Mahkemesince davalı idare tarafından … Mahallesi, … ada, … sayılı parselin eğitim kampüsleri alanı olarak belirlenmesine yönelik Millî Eğitim Bakanlığı taşra teşkilatının uygun görüşünün istenip istenmediğinin araştırılması ve yüksek öğretim kurumlarının özel eğitim tesisi kapsamında olup olmadığı noktasında bir değerlendirme yapılarak Millî Eğitim Bakanlığı taşra teşkilatının uygun görüşünün gerekip gerekmediğinin mevzuat açısından değerlendirmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, bakılmakta olan davanın sonucuyla yakından ilgili olması nedeniyle dava konusu taşınmaz maliki olan ... Eğitim Vakfına iş bu davanın ihbar edilmesi gerektiği açıktır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddinine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 30/06/2021 tarihinde, kesin olarak, oy çokluyğuyla karar verildi.
KARŞI OY :
Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle karara katılmıyorum.