Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/18309 E. , 2022/2169 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/18309
Karar No : 2022/2169
TEMYİZ EDEN (DAVACILAR) : 1- … 2- …
3- … 4- …
5- … 6- …
7- …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- …Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. … 2- …Belediye Başkanlığı-…
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesince verilen …tarihli, E:…, K:…sayılı kararın, usul ve yasaya aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: İstanbul ili, Zeytinburnu ilçesi, …ada, …(eski …) parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanla ilgili olarak plan paftasında yer verilen yürütmenin durdurulması kaydının kaldırılması ve dava konusu taşınmazın imara açılması için 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planında gerekli değişikliklerin yapılması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair Zeytinburnu Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesince verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda, plan değişikliği teklifinin karar mercilerince değerlendirilmesi için ilgili teklifin yetkili bir kişi tarafından hazırlanması, ayrıca başvuruda plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, oysa davacılar tarafından sadece bir dilekçe ile plan değişikliği teklifinde bulunulduğu görüldüğünden, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31. maddesine uygun yapılmayan plan teklifinin reddine yönelik işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Taleplerinin yeni imar planı değişikliği teklifi olmadığı, 1/5000 ve 1/1000 ölçekli planlar ile fiili durum arasındaki uyuşmazlığın giderilmesi, bunun için öncelikle plan notlarındaki yürütmeyi durdurma kaydının kaldırılması ve taşınmazın yapılaşmaya açılmasının gerektiği, ayrıca dava açıldıktan sonra Zeytinburnu Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararı ile de haklılıklarının davalı idare tarafından kabul edildiği iddialarıyla usul ve yasaya aykırı olan temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
SAVUNMALARIN ÖZETİ:
İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; savunma verilmemiştir.
Zeytinburnu Belediye Başkanlığı tarafından; Zeytinburnu ilçesinde genel yerleşimin yoğun olduğu dikkate alındığında bu dokuya ilave inşaat alanı getirilmesinin nüfus ve yapı yoğunluğunu artıracağı, bu nedenle davacıların plan tadilat taleplerinin kabul edilmediği, temyize konu kararın usul ve yasaya uygun olduğu, davacıların temyiz talebinin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Dava, İstanbul ili, Zeytinburnu ilçesi, …ada, …(eski …) parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanla ilgili olarak plan notlarında yer verilen yürütmenin durdurulması kaydının kaldırılması ve dava konusu taşınmazın imara açılması için 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planında gerekli değişikliklerin yapılması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair Zeytinburnu Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün …tarih ve …sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz.
" hükmüne, 40.maddesinde de, "Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkanının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir." hükmüne ve 123. maddesinde ise, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun, "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama imar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi, onbeş gün içinde incelenerek kesin karara bağlar." hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun "Meclisin görev ve yetkileri" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasında, belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 14.maddesinin son fıkrasında, "Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar plânına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir. Üç ay içinde büyükşehir belediye meclisinde görüşülmeyen kararlar onaylanmış sayılır." hükmü yer almaktadır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların Sunulması" başlıklı 31. maddesinde, "İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir.
Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine getirilen ve yukarıda da bahsedilen ayrıksı düzenleme dolayısıyla; ilgili mercilere sunulan plan değişikliği teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesine, planlama esaslarına, yapılan analiz çalışmaları ve kararlara, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların, idarelerin karar mercilerine sunulamayacağının düzenlendiği görülmektedir.
Bu aşamada tartışılması gereken husus, karar almaya yetkili olduğu kanunla belirlenen bir organın karar alma yetkisinin ve karar süreçlerinin, idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklerde yer verilen düzenlemelerden ne şekilde etkileneceğine ilişkindir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, Yönetmelik hükmüyle getirilen bu kuralın ilgili idareye Kanunla verilen yetkiyi kısıtlayıcı nitelikte ve idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olması sebebiyle ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu kapsamda, imar planlarının ve değişikliklerinin yapılması ve yürürlüğe girmesinin belediye meclisi kararıyla gerçekleşeceği ve bu planlara veya plan değişikliklerine yapılacak itirazların da belediye meclisi tarafından görüşülerek karara bağlanacağı açıktır.
İmar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken, böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığın özelinde değerlendirme yapıldığında ise davacının mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden uygun olup olmadığı konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince bu konuda karar verme yetkisine haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden belediye meclisine sunulmaksızın Zeytinburnu Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünce reddedilmesine ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bununla birlikte davacı tarafından davalı idareye yapılan başvurunun 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile birlikte 1/5000 ölçekli nazım imar planında da değişiklik yapılması talebini içerdiği göz önünde bulundurulduğunda; Anayasanın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve işleyişiyle bir bütün olduğu şeklinde tanımlanan idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde ve yine Anayasanın 36 ve 40. maddeleri uyarınca davacı tarafından Zeytinburnu Belediye Başkanlığına yapılan başvurunun, Zeytinburnu Belediye Başkanlığınca İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına gönderilmesi ya da gönderilmemesine ilişkin cevabın başvurucuya bildirilmesi gerekmektedir.
Öte yandan, dava dilekçesinde, dava konusu taşınmazın bulunduğu yer hakkında meri planlara yürütmeyi durdurma kaydı konularak taşınmazın yapılaşmaya kapatıldığı, böylece taşınmazda bulunan mevcut yapının yıkılıp yeniden yapılmasının engellendiği, bu durumu gidermek ve taşınmazın yeniden imara açılmasını sağlamak, diğer bir deyişle, fiili durum ile yürürlükte bulunan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planları arasındaki uyumsuzluğun giderilmesi amacıyla meri planlarda taşınmazın bulunduğu yer hakkında konulan yürütmeyi durdurma kaydının kaldırılmasına ve taşınmazın yapılaşmaya açılmasına ilişkin olarak plan değişikliği talebiyle davalı idareye başvuruda bulunulduğu iddialarının ileri sürüldüğü görülmektedir.
Dava dosyasındaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; taşınmazın yürürlükte bulunan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planında konut kullanımında kaldığı, buna karşın davacıya verilen 05/02/2016 tarih ve 6670 sayılı imar durumu belgesinde yerleşik meskun alan (YMA) kullanımında kalan taşınmazın "ada içi bahçe" alanında kaldığının belirtildiği, …tarih ve …sayılı imar durumu belgesinde ise taşınmazın 1/1000 ölçekli uygulama imar planında "blok bahçesi" olduğu ve yapı inşaat alanı bulunmadığı ifadelerine yer verildiği görüldüğünden davacıya verilen imar durumu belgelerinin imar planlarına aykırı olduğu ve konut alanı kullanımında kalan dava konusu taşınmazın yapılaşmasını engelleyecek şekilde imar planlarından kaynaklanan bir durumun bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında kısmen dava konusu taşınmazı, büyük ölçüde ise çevresindeki parselleri etkileyecek şekilde işaretlenen "yürütmeyi durdurma" kaydının hangi hukuki sebepten kaynaklandığı, bu alana ilişkin bir mahkeme kararı bulunup bulunmadığı dosya kapsamından anlaşılamamış olup Zeytinburnu Belediye Meclisinin …tarih ve …sayılı kararıyla yapılan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinde de taşınmazın fonksiyonunun önceden olduğu gibi konut alanı olarak planlandığı görülmektedir.
Bu durumda, Belediye Meclisince; davacının idareye yaptığı başvuruda ve dava dilekçesinde ileri sürdüğü iddialar dikkate alınmak ve dava konusu taşınmaza ilişkin olarak yürürlükteki 1/1000 ölçekli uygulama imar planına uygun bir imar durumu verilmek suretiyle değerlendirme yapılması gerektiği açıktır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine ilişkin karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacıların temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/02/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.