Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/19240 E. , 2022/738 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/19240
Karar No : 2022/738
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI YANINDA MÜDAHİLLER: 1- S… Konut Yapı Kooperatifi
VEKİLİ : Av. …
2- … San. Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Belediye Başkanlığı/ANKARA
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya, … Mahallesi, …. ada …, … ada … ve … ada … sayılı parsellere yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin tadilen onaylanmasına dair … Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve …. sayılı kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …. İdare Mahkemesince verilen …. tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davanın konusu sadece 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifinin tadilen onayına ilişkin işlem olarak belirtilmek suretiyle kararın verildiği görülmekle birlikte, davalı idarenin 22.01.2018 tarihli cevap dilekçesinin 4. sayfasının 3. paragrafında ve bilirkişi raporunun 14. sayfasında; dava konusu 2017/1485 sayılı kararın son kısmında sehven unutulmuş olan "1/5000 ölçekli Nazım İmar Planı değişikliğiyle birlikte" ibaresinin … Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla eklendiğinin belirtilmiş olması ve bu eklemenin davanın açıldığı 29.09.2017 tarihinden sonra davanın devamı sırasında gerçekleşmiş bulunmasının yanısıra davacı iradesinin plan kararının tümünün iptali yönünde olduğu hususları birlikte dikkate alınarak, davanın; … ada … sayılı parsel, … ada … sayılı parsel ve … ada … sayılı parsellere yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği teklifini tadilen onaylanmasına dair … Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle açılmış bir dava olduğu kabul edilerek istinaf incelemesinin yapıldığı, yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan 1/5000 ölçekli nazım imar planının, plan açıklama raporunun hazırlanmasının zorunlu olduğu ve bu zorunluluk yerine getirilmeden 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği kabul edildiğinden hukuka uygunluk bulunmadığı, bu plan dayanak alınarak yapılan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının dayanağı kalmadığından bu kısmında da hukuka uygunluk bulunmadığından dava konusu işlemin imar mevzuatına, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırı olduğu, öte yandan, dava konusu taşınmazlara ilişkin Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı sınırı içerisinde yapılan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının kabulüne ilişkin …Büyükşehir Belediye Meclisinin …. tarih ve …., … sayılı kararlarının iptali istemiyle açılan davada Mahkemenin … tarih E:… K:… sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusunun …. Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin …. tarih E:…., K:… sayılı kararıyla reddedildiği görüldüğü gerekçesiyle dava konusu imar planlarının iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: Dava konusu imar planlarında yapı yoğunluğuna ilişkin düzenlemenin plan paftasında yer almadığı, plan notuyla düzenlenmesi yoluna gidildiği, plan notuna göre 27.973 m²'si konut alanı için emsale dahil inşaat inşaat alanının 101.460 m² olarak öngörüldüğü, imar planında yapı yoğunluğuna ilişkin emsal değeri verilmeyerek belirsizlik oluştuğu, imar planlarının düzenleyici işlem özelliği gereği taşıması gereken belirlilik ilkesinden uzaklaştığı, bu yönüyle hukuka uyarlık taşımadığı; "Bloklar arasında H mesafesi aranmayacaktır" plan notu yönünden, Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin, yapılarda güneşlenme ve havalanma imkanı sağlamak üzere düzenlenen 25. maddesinde: "Uygulama İmar Planında aksine bir hüküm yoksa bu Yönetmeliğin 18 inci maddesindeki ölçülere uyulması kaydı ile bir parsele, birden fazla yapı yapılabilir. Ancak binalar arası mesafe her yapının yüksekliğine göre yaklaşma mesafeleri ayrı ayrı tespit edilip toplanmak suretiyle bulunur." kuralına yer verildiği, dava konusu planlara ait plan notlarının binalar arası H/2 mesafe şartını kaldıran plan notu, anılan Yönetmelikteki düzenlemeye aykırı olduğu, 2012 yılında onaylanan imar planlarının iptal kararının gerekçesinde de yer alan 1. bodrum katların ve 1. bodrum kat veya zemin katta yapılacak binaya ait sosyal tesis, bina yönetim ve toplantı odası, kapıcı dairesi gibi alanların emsal hesabına dahil edilmeyeceği yönündeki plan notlarının Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinde verilen emsal tanımını değiştirici nitelikte olduğu gerekçesiyle iptali yolunda verilen yargı kararına karşın, dava konusu imar planlarının notlarında aynı içerikli düzenlemelere yer verildiği ve "A ile İşaretli Konut Alanında" başlıklı kısmında "Blokların zemin veya bodrum katlarına, binaya ait ait sosyal tesisler, bina yönetimi toplantı salonu, güvenlik, kapıcı daireleri, çocuk oyun alanları vb. yapılabilir. Bu alanlar ile 1. Bodrum kat emsal hesabına dahil edilmez." ve "B ile İşaretli Ticaret Alanında" başlıklı kısmın 1. maddesinde "Ticaret alanlarında ... 1. bodrum katlar emsal hesabına dahil edilmez." şeklinde yer almakta, ayrıca "Bloklar arasında H mesafesi aranmayacaktır" yolunda plan notunun da yer verildiği, Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 16. maddesinin 4. fıkrasında yer verilen düzenlemeyle çelişecek şekilde 1. bodrum katların, 1. bodrum kat veya zemin katta yapılacak binaya ait sosyal tesis, bina yönetim ve toplantı odası, kapıcı dairesi gibi alanların emsal hesabına dahil edilmeyeceği yönündeki plan notlarında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılarak dava konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında yapılan değişikliklerde yukarıda yer verilen gerekçelerle hukuka uyarlık görülmediğinden, dava konusu işlemi iptal eden istinafa konu mahkeme kararında sonucu itibariyle isabetsizlik görülmediği gerekçesiyle istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, değişikliği ya da revizyonunun, üst ölçekli nazım imar planlarına uygunluğu, alt ölçekli imar planının hukuka uygunluk ölçütlerinden sadece biridir. Başka bir ifadeyle, alt ölçekli imar planının üst ölçekli imar planına uygun olması, alt ölçekli imar planlarının diğer hukuka uygunluk yönünden incelenemeyeceği anlamına gelmemektedir. Dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı üst ölçekli imar planlarına karşı açılan davalarda davanın reddine karar verilmiş olması, hukuken genel hükümlerinden bir olan "ret hükmünün emsal teşkil etmeyeceği" ilkesi de göz önüne alındığında, dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin diğer hukuka uygunluk yönünden incelenmesi gerekmektedir.
… Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen ve yürürlükte bulunan 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plan olduğu, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesi olduğu belirtilmiştir. Planın "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları, Temel İlkeler, 9.Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı kısmında da, "Bu planda değişiklik yapılması Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve 'bütün-parça' ilişkisini bozmayacak nitelikteki değişiklik önerisini onaylaması ile mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, "Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin)" hükümlerine uyulması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu imar planı değişikliğinin "Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna" dayandırılmamıştır. Plan değişiliği parsel ölçeğinde, mülkiyet desenine bağlı olduğundan "bütün-parça ilişkisini" bozar niteliktedir. Açıklama raporunda kent ve kamu yararının zorunlu kıldığına dair bir tespit de bulunmamaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.1.3 Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanları" kısmında, "Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu artıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır." ifadeleri yer almaktadır. Ancak imar planı değişikliği, planlı-yapılaşması tamamlanmamış konut alanında kalmasına karşın tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunuile inşaat alanını artıracak, kat adedini yükseltecek bir içeriktedir.
Yine 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.2.2. "Öneri Gelişme Konut Alanı" kısmında da, planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konu alanlarında, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması esastır." düzenlemesi yer almaktadır. Bu kapsamda, uyuşmazlığa konu parselin/parsellerin bulunduğu alanda revizyon imar planı yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." düzenlemesi yer almasına karşın "gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar" yapılmamıştır. Aynı maddenin 9.fıkrasında da "Planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere; eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere dayalı, ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar ile sorunlar ve potansiyel analizi yapılır. Ayrıca yürürlükteki planla ilgili gerekli çalışma ve değerlendirmeler de yapılır. Gerektiğinde güçlü, zayıf yönler ile fırsatları ve tehditleri içeren analiz yöntemi kullanılır. Bu çalışmalar araştırma raporunda yer alır." düzenlemesine yer verilmiş olmasına karşın anılan hususlara ilişkin herhangi bir araştırma raporu dosya içeriğinde bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9.maddesinin 4.fıkrasında, "Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi bulunmaktadır. Dava dosyasında, bu düzenlemede yer alan plan raporu bulunmamaktadır.
Yine, Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında, "İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur." düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan ve Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine göre belirlenmesi gereken sosyal ve teknik donatı alanları tür ve büyüklük bakımından yetersizdir.
Yönetmeliğin 26.maddesinnin 1.fıkrasında ise, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır. İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde: artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır. Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Ancak dava konusu imar planı değişikliğinde, mevcut planlarda Emsal=0,30 ya da 0,50 yapılaşma hakları tanımlandığı ve çevrede bu emsalde yapılar bulunduğu halde, dava konusu plan değişikliğinde ayrıntılı araştırma, inceleme ve bilimsel tespitler yapılmadan, Emsalin 2,00'ye yükseltildiği, nüfus ve yapı yoğunluğunun artırıldığı, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanmadığı, değişikliğin kamu yararından kaynaklanan bir ihtiyaçtan yapılmadığı, bireysel bir isteme dayandığı, mevcut imar planının devamlılığı ve bütünlüğünü ve donatı dengesini bozduğu, plan değişikliğinin parsel bazında, mülkiyet desenine dayalı parçacıl bir yaklaşımla yapıldığı, bu anlamda plan esaslarına, eşitlik ilkesine ve mevzuata uygun olmadığı, bölgenin ihtiyaçları belirlenmeden ve yakın çevresi ağırlıkla düşük yoğunluklu konut olarak yapılaşması öngörülmüş iken belli parsel ya da parsellerin ele alınarak bu ölçekte değişikliğe gidilerek yüksek oranda yapı ile nüfus yoğunluğu artırıldığı, artırılan nüfus karşısında yetersiz miktarda ve türde sosyal ve teknik altyapı alanları ayrıldığı, önceki imar planı kararlarında belirtilen mevcut ulaşım kapasitesinin arttırılmadığı, Mahalle, semt ve bölge ölçeğinde ayrılan eğitim, sağlık, dini, kültürel vb. sosyal ve teknik altyapı alanlarının yeterliliği araştırılmadan ve yakın çevredeki yapılaşma haklarından oldukça yüksek ilave nüfus artışı yapıldığından imar planı değişikliğinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesi kararının yukarıda yer alan gerekçelerin eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Ankara ili, Çankaya, … Mahallesi, … ada … ada … ada … sayılı parsellere yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği teklifini tadilen onaylanmasına dair …. Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, … ada … sayılı, … ada … sayılı, … ada … sayılı parsellerin 1/5000 ölçekli nazım imar planında Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı olarak belirlenmesine ilişkin … Büyükşehir Belediye Meclisinin …. tarih ve … sayılı kararının iptali yolundaki …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan mahkeme kararının kaldırılması, davanın reddi yolunda …. Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karar, Danıştay Altıncı Dairesinin 25.01.2022 tarih ve E:2018/3174 K:2022/560 sayılı kararıyla onanmasına karar verilmiştir.
Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Mahallesi, …. ada …. ada … ada … sayılı parsellerin Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı 1/5000 ölçekli nazım imar planının onaylanmasına ilişkin 16.01.2015 tarih ve ... sayılı ve aynı parsellere yönelik 1/1000 ölçekli uygulama imar planının onaylanmasına ilişkin …. tarih ve … sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararlarının iptali yolundaki …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:…. sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli olarak reddine ilişkin … Bölge İdare Mahkemesi ….. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının Danıştay Altıncı Dairesinin 25.01.2022 tarih ve E:2018/3490 K:2022/562 sayılı kararı ile davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin iptaline karar veren İdare Mahkemesi kararına yapılan istinaf başvurularının reddedildiği belirtilerek dava konusu işlemin iptali yolundaki karara yapılan istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş ise de, anılan karar Dairemizce bozulmasına karar verildiğinden … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesince yukarıda yer alan kararların gerekçeleri doğrultusunda dava konusu işlem yönünden değerlendirme yapılarak bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi …. İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.