DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1946 E. , 2021/117 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1946
Karar No : 2021/117
TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVACI): … Odası
VEKİLİ: Av. …
2-(DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU: Danıştay Altıncı Dairesinin 08/01/2019 tarih ve E:2013/4286, K:2019/88 sayılı kısmen davanın reddine, kısmen de dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kararının, davanın reddine yönelik kısmının davacı tarafından, yargılama giderleri ile vekalet ücretine yönelik kısmının davalı idare tarafından temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 28/02/2013 tarihli işlemi ile onaylanan 1/100.000 ölçekli Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 08/01/2019 tarih ve E:2013/4286, K:2019/88 sayılı kararıyla;
1) Davacının planlama yaklaşımı ve sürecine ilişkin iddiaları yönünden;
Leke plan niteliğinde bulunan dava konusu planın ölçeği (1/100.000) gözönünde bulundurulduğunda, parsel bazında plan kararları üretilmesinin söz konusu olmadığı, genel arazi kullanım kararlarının değerlendirildiği, planın bölge ve havza bazında ve mevzuata uygun olarak tesis edildiği, planlama bölgesinde koruma kullanma dengesinin gözetilmesi gereken alanlardaki yapılaşmalarda keyfiliğin önlenmesi ve azami ölçüde korumanın sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararları üretildiği, bu durumda, davacının bu istemi yönünden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,
2) Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planının, çevre kirliliğini önleme amacını gerçekleştirme yeterliliğine ilişkin iddialar yönünden;
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planı kararlarında, gayri sıhhi müessese niteliği taşıyan kullanımların hassas bölgelerde ve bu bölgeleri doğrudan etkileyecek alanlarda yer almaması gerektiği, içme suyu amaçlı Atatürk ve Dicle Baraj Gölleri çevresindeki yerleşimlerde arıtma tesislerinin öncelikle ve bütünlükçü bir yaklaşımla yapılması gerektiği, bölgede yeni yapılacak tüm sanayi tesislerinde, çevre sorunlarını önleyici tedbirlerin alınması yönünde kontrollerin inşaat aşamasında yapılması gerektiği, tarım alanlarında kimyasal madde kullanımının, toprak kirliliği ve bundan kaynaklı yer altı suyu kirliliği dikkate alınarak yapılması gerektiği, tarımsal üretimin, koşullar uygun olduğu ölçüde modern sulama yöntemleri uygulanarak gerçekleştirilmesi gerektiği, suni gübre ve kimyasal ilaç uygulamalarının kontrollü olarak yapılması ve sulamada aşırı su kullanımının engellenmesi için ilgili kurum ya da kuruluşlar tarafından çiftçi eğitim programları uygulanması gerektiğinin belirtildiği,
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planı hükümlerinde ise bilirkişi raporunda da belirtildiği üzere; sanayi alanlarında çevre kirliliğinin önlenmesi, kaynak israfı ve arıtma-depolama tesislerinin kurulması, atık suların bertaraf edilmesi ve özel kanunlara tabi alanlarda çevre kirliliğinin önlenmesine ilişkin olarak sırasıyla 2.1.14, 2.3.3, 5.2.4.9, 5.17.4 sayılı düzenlemelere yer verildiği,
Öte yandan, 11/11/2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğe karşı açılan davanın Danıştay Altıncı Dairesinin 10/11/2010 tarih ve E:2009/327 K:2010/10321 sayılı kararıyla reddine karar verildiği,
Sözü edilen Yönetmelik uyarınca, Yönetmelik ekinde yer alan lejantta bulunan kullanımlar için çevresel etkiler dikkate alınarak arazi kullanım kararlarının getirilebileceği ve dava konusu planın plan açıklama raporu, plan kararları ve plan notlarında çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik kısıtlamalar ve tedbirler getirildiği, bu durumda, davacının bu istemi yönünden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı;
3) Plan hazırlama ve üretim biçimine ilişkin iddialar yönünden;
Uyuşmazlık konusu planın hazırlanması aşamasında, planlama bölgesi içinde bulunan illerde yerel yönetimlerin ve illerdeki diğer temsilcilerin katıldığı toplantıların düzenlendiği, gerekli kurum ve kuruluş görüşlerinin alındığı, ayrıca planın hazırlanması işini üstlenen yüklenici tarafından hazırlanan internet sayfası vasıtasıyla sivil toplum kuruluşları, yerel yönetimler, üniversiteler ve halkın planlama sürecine katılımının sağlandığı, bu durumda, davacının bu istemi yönünden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,
4) Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine yönelik iddialar yönünden; uyuşmazlığın niteliği itibarıyla bu hususa yönelik Daire kararının özeti, bu kararın "Hukuki Değerlendirme" kısmında belirtilmiştir.
5) Planlanan sanayi alanlarının, nüfus öngörülerinin ihtiyacını karşılama yeterliliğine ilişkin iddialar yönünden;
Dava tarihinde yürürlükte bulunan uyuşmazlık konusu çevre düzeni planında, nüfus artışı öngörülmesine karşın, bu nüfusun çalışma ihtiyacını kaşılamaya yönelik yeterli sanayi alanı ayrılmadığı, kentteki mevcut sanayi alanlarının korunduğu, ancak sanayi gelişimi için yeni bir alan önerilmediği görülmekte ise de, planlama alanında yer alan mevcut organize sanayi bölgelerinin tamamının yapılaşmadığı, ihtiyaç duyulan sanayi alanlarına mevcut organize sanayi bölgeleri içinde de yer verilebileceği ve dava devam ederken 22/08/2017 tarihinde onaylanan plan değişikliği ile 320 hektar büyüklüğündeki alanın Küçük Sanayi Sitesi olarak düzenlendiği, görüldüğünden davacının sanayi alanı ihtiyacına yönelik iddiası yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı,
6) Doğal ve tarihi çevreye ilişkin yaklaşım, koruma-kullanma kararlarına yönelik iddialar yönünden;
Çevre düzeni planlarında yer alan plan kararlarının doğrudan arazide uygulanmasının söz konusu olmadığı, plan uygulama hükümleri uyarınca ilgili kurum ve kuruluşlardan alınacak görüşler doğrultusunda mahalli idarelerce detaylı olarak yapılacak alt ölçekli planlama çalışmalarını yönlendirici nitelikte olduğu,
Çevre düzeni planları ile getirilen kullanım kararlarında mülkiyet ekseni ve dokusunun göz önünde bulundurulmasının mümkün olmadığı, alan kullanımlarının, doğal, yapay ve yasal eşikler doğrultusunda ve alt ölçekli planları yönlendirecek şekilde belirlendiği, aynı şekilde, leke plan niteliğinde bulunan dava konusu plan ile de parsel bazında kararlar üretilmesinin mümkün olmadığı,
Dava konusu plan hüküm ve açıklamaları çerçevesinde, planın bölge ve havza bazında ve mevzuata uygun olarak tesis edildiği, planlama bölgesi bütününde koruma-kullanma dengesinin oluşturulması gereken alanlardaki yapılaşmalarda keyfiliklerin önlenmesi ve azami ölçüde korumanın sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının öngörüldüğü, bu durumda, davacının bu istemi yönünden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı,
7) Kentsel gelişme alanlarının sınırının belirlenmesine ilişkin iddialar yönünden;
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planında, Adana-Şanlıurfa Otoyolunun, kentin kuzey ve kuzeydoğu çeperlerindeki gelişmenin sınırlandırılması için önemli bir fırsat oluşturduğu, böylelikle kentsel gelişme alanlarının otoyolun kuzeydoğusuna sıçramasının engellenebileceği ve alanda mevcut arazi kullanımının sürdürülmesinin mümkün olduğu, ancak dava tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan dava konusu çevre düzeni planında, yerleşme alanlarının bu eşik aşılarak planlandığı görülmekte ise de olayda, dava devam ederken 22/08/2017 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Çevre Düzeni Planı Değişikliği ile Adana-Şanlıurfa Otoyolunun kuzeydoğusundaki kentsel gelişme alanı öngörüsünün iptal edildiği, bu durumda, davacının kentsel gelişme alanlarının sınırının belirlenmesine yönelik iddiası yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı;
8) Nitelikli tarım arazilerinin kentsel gelişme alanı olarak tanımlamasına ilişkin iddialar yönünden;
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planında, Konuklu Beldesinin bulunduğu alanın, kentin önemli gelişme alanlarından birisi olarak öngörüldüğü, Şanlıurfa ilinin mevcut yerleşik alanlarının tamamen yapılaşmamış düşük yoğunluklu alanlardan oluştuğu göz önünde bulundurulduğunda, Konuklu Beldesi gibi büyük bir alanın gelişme alanı olarak öngörülmesinin uygun olmadığı görülmekte ise de uyuşmazlıkta, dava devam ederken 22/08/2017 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Çevre Düzeni Planı Değişikliği ile davacının bu hususa ilişkin itirazı dikkate alınarak kentsel gelişme alanı önerisinin kaldırıldığı ve Konuklu beldesinin kentsel gelişme alanının makul bir düzeye çekildiği, bu durumda, davacının nitelikli tarım arazilerinin kentsel gelişme alanı olarak tanımlamasına yönelik iddiası yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı gerekçesiyle,
Davacının, nitelikli tarım arazilerinin kentsel gelişme alanı olarak tanımlaması, kentsel gelişme alanlarının sınırının belirlenmesi, planlanan sanayi alanlarının, nüfus öngörülerinin ihtiyacını karşılama yeterliliği iddiaları yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına,
Davacının, dava konusu çevre düzeni planının mevzuatta öngörülen planlama yaklaşımı ve süreçlerine aykırı olarak hazırlandığı, uyuşmazlık konusu çevre düzeni planının çevre kirliliğini önleme amacını gerçekleştirmek bakımından yeterli olmadığı, planın hazırlanması ve üretim biçimine ilişkin usullere uyulmadığı, nüfus öngörüleri ve nüfusa ilişkin planlama kabullerinin hatalı olarak ele alındığı, planın doğal ve tarihi çevreye ilişkin yaklaşımı ve koruma-kullanma kararlarının planlama esasları ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığı iddiaları yönünden davanın reddine, yargılama giderlerinin yarısının davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısının davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, her iki taraf lehine 2475.00 TL vekalet ücretine hükmedilmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planının niteliğinin çağın gereklerine uygun olmadığı, geçerliliğini yitirmiş bir planlama yaklaşımı ile üretildiği, plan genelinde görüldüğü gibi, Şanlıurfa'nın kentsel ve bölgesel gelişimine yönelik arazi kullanım kararlarının çok net ve kesin bir dille ifade edildiği, hiçbir esnekliği bünyesinde barındırmadığı, alt ölçekli planlarda geliştirilmesi gereken gösterim biçiminin 1/100.000 gibi üst ölçekli bir planda geliştirildiği,
Plan yapım aşamasında "Katılımcı Planlama" ilkesinin dikkate alınmadığı, planın uygulayıcısı yerel yönetimler ve ilgili kurumların yönetsel işlem ve kararlar açısından plana dâhil olamadığı, çok sayıda kurumun plana itiraz ettiği, katılımın sağlıklı bir şekilde işlemediği hususlarının planlama aşamasında gerçekleştirilmeyen, planın 1. askı sürecinden sonra gerçekleştirilen "bilgilendirme" toplantısında da açığa çıktığı, bu toplantıda salt örgütlerin istekleri ve görüşlerinin alındığı, karşılıklı düşünce alışverişi ortamı yaratılamadığı, bu anlamda biçimsel bir katılım sağlandığı, katılımın sadece üretilen kararların onaylanması eylemine indirgendiği,
Planın nüfus hedefleri ile ekonomik hedeflerinin, planın mekansal öngörüleri ile tutarsız olduğu, yürürlükteki imar planlarının doğal kaynaklara vereceği zarar değerlendirilmeksizin geçerli olarak kabul edildiği, planda tarım ve sulama alanları başta olmak üzere doğal eşiklerin birçok alanda aşıldığı, planda mekansal stratejilerin oluşturulmasında yeterli değerlendirme yapılmadığı, sektörel gelişme politikalarının kendi içinde eksiklikleri olduğu ileri sürülmektedir.
Davacının "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine yönelik" iddiaları, kararın "Hukuki Değerlendirme" kısmında belirtilmiştir.
Davalı idare tarafından, temyize konu Daire kararında, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğuna yönelik herhangi bir iptal hükmünün kurulmadığı, dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına yönelik kararın ise işlemin hukuka aykırı olduğu tespitini içeren, taraflardan herhangi birinin haklılık veya haksızlığını ortaya koyan nitelikte bir karar olmadığı, dolayısıyla davalı idare aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu Çevre Düzeni Planının, "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine" yönelik kısmına ilişkin olarak;
Dava konusu Çevre Düzeni Planının onaylandığı tarihte yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinde, çevre düzeni planı; kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen plan olarak öngörülmüştür.
Aynı Yönetmeliğin 8. maddesi uyarınca da, Çevre düzeni planı sınırları içinde kalan alanlarda; projeksiyon nüfusunun, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı dikkate alınarak belirlenmesi esastır.
Bu doğrultuda, çevre düzeni planları ile öngörülen nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin teknik ve bilimsel yöntemler kullanılarak hazırlanması, buna yönelik verilerin planların bir bütününü oluşturan açıklama raporu ile ortaya konulması gerekmektedir.
Aksi yaklaşımın, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması için arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması amacıyla hazırlanan çevre düzeni planlarında abartılı nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin, yerleşim ihtiyacının çok üzerinde bir alanın yapılaşmaya açılması ve planlama alanındaki doğal alanlar üzerindeki kentsel gelişme baskısının artması sonucunu doğurabileceği kuşkusuzdur.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapordaki tespitler göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının araştırma raporu ve plan açıklama raporunun, nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında çok ciddi bir farklılık bulunduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporlarındaki nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki farkın, somut ve nesnel gerekçelerinin ortaya konulamadığı anlaşıldığından, söz konusu nüfus değerlerinin ayrıntılı bir inceleme ve araştırmaya dayanmadan belirlendiği sonucuna varılmış olup, dava konusu planın nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/12/2019 tarih ve Yd İtiraz No:2019/908 sayılı kararıyla, Danıştay Altıncı Dairesinin 05/12/2018 tarih ve E:2016/4013 sayılı kararına yapılan itiraz kabul edilerek, … tarih ve … sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Antalya İli, Kaş İlçesi'ne yönelik nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerine ilişkin kısmının yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının, "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine" ilişkin kısmı yönünden temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bu kısmının bozulması, diğer hususlar yönünden ise temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte "Havza"; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge"; coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor, (d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu: Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7 nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor olarak tanımlanmış, çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, "planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu" vurgulanmıştır.
Yönetmeliğin "Planlama alanının tespiti" başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde "Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistikî bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir" hükmü yer almıştır.
Öte yandan, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının, dava konusu Çevre Düzeni Planının, davacının "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine yönelik" iddiasına ilişkin kısmı dışında kalan bölümlerine dair davanın reddine yönelik hüküm fıkrası ile davalı idare aleyhine yargılama gideri ve vekalet ücretine hükmedilmesine yönelik hüküm fıkrası, aynı gerekçeler ile Kurulumuzca da uygun bulunmuştur.
Öte yandan, Daire kararının dava konusu Çevre Düzeni Planının, "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine yönelik" kısmına gelince;
1- DAVACININ İDDİALARI;
Adıyaman-Diyarbakır-Şanlıurfa 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında dikkat çeken noktalardan birinin, 2010 yılı nüfus verilerine göre 1.663.371 kişi olan Şanlıurfa ili toplam nüfusunun 2040 yılında 3.185.000 kişiye çıkacak olması hususu olduğu, 30 yıllık bir süreçte gerçekleşmesi öngörülen bu nüfus artışı karşısında planın temel ilkelerinden olan koruma- kullanma dengesinin sağlanması konusunda nasıl stratejiler geliştirildiğinin açıklık kazanamadığı,
İl nüfusunun 2040 yılında 3.185.000 kişi sayısının hesaplanmasına rağmen, planla büyük sanayi ve turizm yatırımlarının gerçekleşeceğinin öngörülmediği, örneğin; Şanlıurfa ilinin 6. Kalkınma Bölgesi içerisinde yer almasına rağmen kentin kalkınmasına ivme katacak Tarım, Sanayi ve Hizmet sektörünü geliştirici herhangi bir stratejinin geliştirilmediği ayrıca mevcut sanayi alanlarına ilave herhangi bir alan önerilmediği, dolayısıyla, ilin bu büyüklükte bir nüfusu taşıyabilmesinin de olanaklı olmadığı ileri sürülmüştür.
2-DAVALI İDARENİN SAVUNMASI;
Şanlıurfa başta olmak üzere, planlama bölgesinde yer alan tüm yerleşmeler için belirlenmiş olan gelişme alanlarının yerleşmelerin potansiyelleri göz önünde bulundurularak verildiği, herhangi bir yerleşmenin gelecekte gelişme göstermeyeceğinin öngörülmesi halinde o yerleşme için gelişme alanı ayrılmasının anlam taşımayacağı,
Ancak Şanlıurfa İlinin il bütünüyle büyükşehir olacağı ve bölgede yakalayacağı muhtemel yüksek gelişme ivmesi düşünüldüğünde, kentte büyük oranda nüfus artışı yaşanabileceği, bu durumun gerçekleşmesi halinde ise ihtiyaç duyulacak kentsel yerleşme alanlarının şimdiden belirlenmesi zaruriyeti bulunduğu savulmaktadır.
3- BİLİRKİŞİ KURULUNUN DEĞERLENDİRMESİ;
"Planın temel araştırma veri tabanını oluşturan Plan Araştırma Raporunda, demografik verilerin toplanması ve analiz edilmesi ile nüfus kestirimlerinin yapılması konularında önemli bir sorun saptanmamakla birlikte, asıl sorun, plan açıklama raporunda yer alan ve araştırma raporundaki projeksiyon sonuçlarından farklı olan nüfus kabullerinden kaynaklanmaktadır. Projeksiyonlar yanı sıra yerleşmelerin gelişimine etki edecek diğer dinamikleri de dikkate alarak farklı nüfus kabulleri yapılması anlaşılır olmakla birlikte, kabuller ile projeksiyon sonuçları arasında önemli düzeyde fark olması halinde, bu farkın nesnel ve bilimsel temellerinin açıklanması ve gerekçelerinin ortaya konulması gerekir. Aksi takdirde, planın nüfus öngörülerinin abartılı olduğu, bu doğrultuda planın alan kullanım kararlarının da irrasyonel olduğu şekildeki itiraz ve eleştirilere haklılık zemini yaratılmış olur. Bu çerçevede Bilirkişi Kurulumuz, planda geliştirilen tüm alan kullanımlarına ilişkin öngörü ve kararları doğrudan etkileyecek olan nüfus verilerine ilişkin olarak, planın araştırma ve açıklama raporları arasındaki farkın gerekçeleri ile açıklanması ve gereken düzeltmelerin yapılmasının dava konusu planlama çalışması için temel bir zorunluluk olduğu görüşündedir." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
4- DAİRE KARARI;
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planının hedef yılı olarak belirlenen 2040 yılı için tespit edilen nüfus kabullerinin, resmi kurumlarda elde edilen veriler temel alınarak ve çevre düzeni planlarının hazırlanmasında yaygın olarak kullanılan projeksiyon hesaplama yöntemleriyle elde edilen ortalamalar üzerinden hesaplandığı, nüfus taşıma kapasitesi ve dava konusu plan kapsamındaki yerleşimler için belirlenen fonksiyonlar ile planlama bölgesinde doğurganlık oranının yüksekliği, iç ve dış göç gibi etkenler dikkate alınarak, dava konusu alanın, sınır ötesinde yaşanan siyasal ve sosyal gelişmeler nedeniyle dış göç alan bir alan olduğu, resmi kayıtlara geçmeyen ancak göz ardı edilemeyecek bir nüfusun bulunduğu, bu nüfusun kalıcı olup olmadığı anlaşılamasa da planlamanın yapıldığı aşamada yerleşik nüfus niteliğinde olduğu göz önünde bulundurularak hazırlandığı anlaşıldığından davacının bu istemi yönünden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
5- KURULUMUZUN HUKUKİ DEĞERLENDİRMESİ;
Her ne kadar bilirkişi raporunda, plan araştırma raporu ve plan açıklama raporundaki nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki farkın gerekçelerinin ortaya konulamadığı değerlendirmesi yapılarak, dava konusu plan kusurlandırılmış ise de, davalı idarenin savunmasında, Şanlıurfa İlinin il bütünüyle büyükşehir olacağı ve bölgede yakalayacağı muhtemel yüksek gelişme ivmesi sonucunda, kentte büyük oranda nüfus artışı yaşanabileceği, bu durumun gerçekleşmesi halinde ise ihtiyaç duyulacak kentsel yerleşme alanlarının şimdiden belirlenmesi zaruriyeti bulunduğunun belirtildiği anlaşılmakta olup, bu haliyle bilirkişi raporundaki tespitin hükme esas alınmasının mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, Şanlıurfa ilinin büyükşehir olması sonucunda, bölgede gerçekleşmesi öngörülen nüfus artışının dava konusu plana yansıtıldığı anlaşıldığından, 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının, nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine ilişkin kısmında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu durumda, davanın reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Davanın kısmen reddine, kısmen de dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin 08/01/2019 tarih ve E:2013/4286, K:2019/88 sayılı kararının, temyize konu davanın reddine yönelik kısmı ile davalı idare aleyhine yargılama gideri ile vekalet ücreti hükmedilmesine yönelik kısmının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
4. Kesin olarak, 28/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X-Dava konusu Çevre Düzeni Planının, "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine" yönelik kısmına ilişkin olarak;
Dava konusu Çevre Düzeni Planının onaylandığı tarihte yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinde, çevre düzeni planı, kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen plan olarak öngörülmüştür.
Aynı Yönetmeliğin 8. maddesi uyarınca da, Çevre düzeni planı sınırları içinde kalan alanlarda; projeksiyon nüfusunun, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı dikkate alınarak belirlenmesi esastır.
Bu doğrultuda, çevre düzeni planları ile öngörülen nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin teknik ve bilimsel yöntemler kullanılarak hazırlanması, buna yönelik verilerin planların bir bütününü oluşturan açıklama raporu ile ortaya konulması gerekmektedir.
Aksi yaklaşımın, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması için arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması amacıyla hazırlanan çevre düzeni planlarında abartılı nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin, yerleşim ihtiyacının çok üzerinde bir alanın yapılaşmaya açılması ve planlama alanındaki doğal alanlar üzerindeki kentsel gelişme baskısının artması sonucunu doğurabileceği kuşkusuzdur.
Dairece yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; "Bilirkişi Kurulumuz, nüfus projeksiyonlarının ve buna dayanan nüfus kabullerinin uygun yöntemlerle yapılıp yapılmadığı sorusuna yanıt vermek için dava konusu planın Plan Araştırma Raporu (analitik etüt) ile Plan Açıklama Raporunun ilgili bölümlerinin incelenerek karşılaştırılmasının uygun olacağını düşünmüştür. İddia ve itirazlar Şanlıurfa özelinde yoğunlaştığından değerlendirme de Şanlıurfa ili ve kenti özelinde yapılacaktır.
Dava konusu 1/100.000 ölçekli planının, plan araştırma raporunda; planlama bölgesinde bulunan yerleşmeler için (plan araştırma çalışmalarının yapıldığı 2010 yılı itibarıyla) güncel verilere dayalı demografik yapı analizleri ile mevcut nüfus verileri ve nüfusun sosyoekonomik niteliklerine dair veriler yer almaktadır. Demografik yapıya ilişkin analizlerin hemen hepsi, 2009 yılı Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sisteminden alından nüfus sayımı verileri kullanılarak yapılmıştır. Bu çerçevede, dava konusu planı hazırlayan teknik ekibin, üst ölçekli bir çevre düzeni planı kapsamında nüfus ve demografik yapıya ilişkin gerekli verileri topladığı ve gerekli analizleri yaptığı anlaşılmaktadır.
Plan Araştırma Raporunun (Analitik Etüdün) "Demografik Yapı" başlıklı 6. Bölümünde, planlama alanındaki yerleşmelerin demografik yapısına ait analizler yanı sıra yapılan nüfus projeksiyonlarına ilişkin bilgiler de sunulmaktadır. Bu bilgiler arasında; projeksiyonların hangi yöntemlerle yapıldığı ve ne tür verilerin kullanıldığı anlatılmakta, ulaşılan sonuçlar Şanlıurfa, Adıyaman ve Diyarbakır illeri geneli ve ilçeleri bazında ayrıntılı olarak aktarılmaktadır. Plan Araştırma Raporu yanı sıra Plan Açıklama Raporunda da (5.3 Nüfus Kabulleri başlıklı bölümde) 2040 hedef yılı için yerleşmelerin ulaşması beklenen nüfus büyüklüklerine ilişkin veriler ve bilgiler sunulmaktadır.
Plan Araştırma Raporuna göre plancı, 2040 yılı için nüfus projeksiyonlarını; "en yaygın yöntemler olarak nitelediği "En Küçük Kareler Yöntemi, Bileşik Faiz Yöntemi ve Üssel Yöntem" ile hesaplamıştır. Bu hesaplamalarda ise, TÜİK 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 nüfus sayımları ile 2007-2008-2009 adrese dayalı nüfus sayımı verileri kullanılmıştır. Buna ilaveten, "EKK-2" başlığı altında dördüncü bir kestirim yöntemi daha uygulanmıştır. Bu yöntem aslında, En Küçük Kareler Yönteminin aynısı olup, tek farkı hesaplamada 2000 yılı nüfus sayımı sonuçları verisinin kullanılmamasıdır. Plancı bunun nedenini; 2000 yılı nüfus sayımının "yapay sonuçları olması" olarak ifade etmektedir. Plan Araştırma Raporunda, ulaşılan sonuçlar bakımından en sağlıklı projeksiyon yöntemlerinin, En Küçük Kareler Yöntemi ile EKK-2 olduğu vurgulanmaktadır....
Tabloda görüldüğü üzere projeksiyon yöntemlerinin sonuçları arasında çok büyük farklar söz konusudur. En küçük kareler yönteminin iki sürümü (versiyonu), 2040 yılı için il toplam nüfusunun 3 milyonun altında olacağını öngörmekteyken, üssel ve bileşik faiz yöntemleri aynı dönemde il toplam nüfusunun 5 milyonu geçeceğini öngörmektedir. Benzer bir farklılaşma, merkez ilçe toplam nüfusu için de söz konusudur. En küçük kareler yöntemine göre merkez ilçe nüfusu 2040 yılında 1.2 milyon dolayında olacakken, diğer yöntemler yaklaşık 3 milyonluk bir nüfus öngörmektedir. Bu fark nedeniyle olsa gerek, Plan Araştırma Raporunda en sağlıklı yöntemin en küçük kareler yöntemi olduğu belirtilmektedir. Bu bilgiye dayanarak, 2014 yılında Şanlıurfa ili nüfusunun yaklaşık 2.8 milyon, merkez ilçe nüfusunun ise 1.2 milyon kişi olacağı düşünülebilir. Bu da hedef yılına kadar il ve merkez ilçe düzeyinde nüfusun 1.73 kat artacağı, yıllık olarak ise %o25'lik bir artışın söz konusu olacağı anlamına gelmektedir. 1990-2000 yılları arasında %o36.6 olan Şanlıurfa ili nüfus artış hızının, 2000- 2009 yılları arasında %ol2.4'e düştüğü dikkate alınırsa, en küçük kareler yöntemi ile belirlenen tahmini nüfusunun diğerlerine göre daha gerçekçi olduğu düşünülebilir. Ancak en gerçekçi projeksiyondaki nüfus artış hızının, son on yıllık nüfus artış hızının 2 katı kadar olduğu da hatırda tutulmalıdır.
Nüfus projeksiyon sonuçları bu şekilde belirlenmişken, Plan Açıklama Raporundaki nüfus kabulleri projeksiyon sonuçlarından farklıdır. Diğer bir deyişle, projeksiyon sonuçları nüfus kabullerinin belirlenmesinde doğrudan bir etkiye sahip olmamıştır. Plan Araştırma Raporunda yer alan açıklamaya göre, nüfus kabulleri; projeksiyonlar ile birlikte imar planlarının taşıma kapasiteleri ve sektörel gelişme eğilimleri de dikkate alınarak planlama aşamasında belirlenmiştir....Şanlıurfa ili genelinde yaklaşık 400.000 kişi, merkez ilçe özelinde ise yaklaşık 500.000 kişilik bir fark söz konusudur. Özellikle merkez ilçe özelindeki fark, kent merkezinin bugünkü nüfusuna çok yakındır. Projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki bu farklılaşmanın nedenleri yanı sıra nüfus büyüklükleri arasındaki farklılığa hangi analiz ve araştırma sonucunda ulaşıldığı plan araştırma ve açıklama raporlarında açıklanmamaktadır. Bilirkişi Kurulumuz, tahmini ve kabul edilen nüfuslar arasındaki farkın, planlama aşamasında, onaylı planlardaki nüfus kapasitesi ile yerleşmelere verilen fonksiyonlarla ilişkili olarak belirlendiğini düşünmektedir. Planın, projeksiyon sonuçlarından farklı bir nüfus kabulünün olması anlaşılır bir durumdur. Ancak tahmini ve kabul edilen nüfuslar arasında büyük bir fark ortaya çıktığında, bu durumun, planın ilgili belgelerinde açık ve net bir biçimde tartışılması ve açıklanması gerekir. Özellikle plan açıklama raporu bu tür bir değerlendirme ve açıklama için en uygun plan belgesidir. Oysa dava konusu planın açıklama raporunda, planın analitik etüt çalışmasında ulaşılan nüfus projeksiyonları ile planın nüfus kabulleri arasındaki fark hiç konu edilmemekte, bu farkın dayanaklarının neler olduğu, hangi kabuller ve çözümlemeler sonucunda bu farka ulaşıldığı konularına açıklık getirilmemektedir.
Nüfus kabulleri, planın tüm kararlarını etkileyen önemli bir veridir. Bu verinin, teknik ve bilimsel yöntemlerden yararlanarak, kuşkuya ve belirsizliğe yer vermeyecek şekilde üretilmesi gerekir. Ayrıca planın ilgili belgelerinde bu verinin elde edilmesine ilişkin kapsamlı ve doyurucu açıklamalara yer verilmelidir. Bunlar, planlama esasları ve şehircilik ilkeleri bakımından temel gerekliliklerdir. Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu plan özelinde bu gerekliliklerin titizlikle yerine getirildiğinden kuşku duymaktadır. Plan araştırma raporu ve plan açıklama raporunda, nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında kayda değer bir fark olması ve bu farkın teknik ve bilimsel dayanaklarına ilişkin doyurucu bir açıklamanın yapılmamış olması Kurulumuzca önemli bir yanlışlık olarak saptanmaktadır.
Plancı, matematiksel yöntemler yardımıyla ve güncel verilere dayanarak nüfus projeksiyonlarını yapmıştır. Planın temel araştırma veri tabanını oluşturan Plan Araştırma Raporunda, demografik verilerin toplanması ve analiz edilmesi ile nüfus kestirimlerinin yapılması konularında önemli bir sorun saptanmamakla birlikte, asıl sorun, plan açıklama raporunda yer alan ve araştırma raporundaki projeksiyon sonuçlarından farklı olan nüfus kabullerinden kaynaklanmaktadır. Projeksiyonlar yanı sıra yerleşmelerin gelişimine etki edecek diğer dinamikleri de dikkate alarak farklı nüfus kabulleri yapılması anlaşılır olmakla birlikte, kabuller ile projeksiyon sonuçları arasında önemli düzeyde fark olması halinde, bu farkın nesnel ve bilimsel temellerinin açıklanması ve gerekçelerinin ortaya konulması gerekir. Aksi takdirde, planın nüfus öngörülerinin abartılı olduğu, bu doğrultuda planın alan kullanım kararlarının da irrasyonel olduğu şekildeki itiraz ve eleştirilere haklılık zemini yaratılmış olur. Bu çerçevede Bilirkişi Kurulumuz, planda geliştirilen tüm alan kullanımlarına ilişkin öngörü ve kararları doğrudan etkileyecek olan nüfus verilerine ilişkin olarak, planın araştırma ve açıklama raporları arasındaki farkın gerekçeleri ile açıklanması ve gereken düzeltmelerin yapılmasının dava konusu planlama çalışması için temel bir zorunluluk olduğu görüşündedir." tespit ve değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Bilirkişi raporundaki yukarıda belirtilen tespitler göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Araştırma Raporu ve Plan Açıklama Raporunun, nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında çok ciddi bir farklılık bulunduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporlarındaki nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki farkın, somut ve nesnel gerekçelerinin ortaya konulamadığı anlaşıldığından, söz konusu nüfus değerlerinin ayrıntılı bir inceleme ve araştırmaya dayanmadan belirlendiği sonucuna varılmış olup, dava konusu planın nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 04/12/2019 tarih ve Yd İtiraz No:2019/908 sayılı kararıyla, Danıştay Altıncı Dairesinin 05/12/2018 tarih ve E:2016/4013 sayılı kararına yapılan itiraz kabul edilerek, … tarih ve … sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Antalya İli, Kaş İlçesi'ne yönelik nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerine ilişkin kısmının yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının, "Nüfus öngörüleri ve kestirimi ile tahmini nüfusa ilişkin planlama kabullerine" dair kısmı yönünden temyiz isteminin kabulü ile, Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.