Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/19727 E. , 2021/7578 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/19727
Karar No : 2021/7578
DAVACILAR : 1- … 2- …
VEKİLLERİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … - ... 2- … Bakanlığı - …
VEKİLLERİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 31/05/2013 günlü, 28663 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, İstanbul İli, Kadıköy ilçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazların 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin … tarihli, … sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI : Bölgenin riskli alan niteliğinde olmadığı, riskli alan ilan edilebilmesi için 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarının varlığının detaylı bir teknik raporla ortaya konulamadığı, bu nedenle, aynı Bakanlar Kurulu kararına karşı açılan davalarda iptal kararı verilmiş olduğu, alan üzerindeki yapıların depreme dayanıklı olduğu ve yapı ruhsatının da bulunduğu, riskli yapı niteliğinde olmadığı, kararın mülkiyet hakkının kısıtlanmasına yol açacağı, kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, davacıların Bakanlar Kurulu Kararının tamamının iptalini istemekte menfaatinin olmadığı ileri sürülmüştür. Esasa ilişkin olarak ise, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesine uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Dava konusu … günlü, … sayılı Bakanlar Kurulu Kararının, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ :
Dava, 1/05/2013 günlü, 28663 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, İstanbul İli, Kadıköy ilçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazların 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin … tarihli, … sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35. maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlenmiştir.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan;
a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.
Belirtilen düzenlemeler uyarınca bir alanın “riskli alan” olarak belirlenebilmesi için, bu alanın zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığının, Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen usule uygun olarak hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde tespit edilmesi gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu Bakanlar Kurulu kararı ile 6306 sayılı Kanun uyarınca “riskli alan” olarak belirlenen uyuşmazlığa konu taşınmazın da bulunduğu alanın, anılan Kanunun 2/ç maddesinde öngörülen şekilde zemin yapısı ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi ve belge bulunmadığı, daha önce İstanbul'da meydana gelen depremlerden anılan yapıların olumsuz etkilenip etkilenmediği yolunda belirlemelere yer verilmediği, zemine ilişkin olarak alanın riskli alan olarak belirlenmesine yönelik yerbilimsel etüt raporuna yer verilmediği, davalı idarece ileri sürülen ve dava konusu işleme dayanak gösterilen hususların, bu alanın 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli alan olarak tespit edilmesini gerektirecek nitelikte ve yeterlikte olmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu … günlü, … sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kararın uyuşmazlığa konu taşınmazlara ilişkin kısmının iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 02/06/2021 tarihinde, davacılar vekili Av. …, davalılar … Bakanlığı ile … vekilleri Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Davanın süre aşımı yönünden reddi yolunda verilen Danıştay Ondördüncü Dairesinin 21/09/2017 tarih ve E:2017/2132, K:2017/4801 sayılı kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/11/2018 tarih ve E:2017/3994, K:2018/4491 sayılı kararıyla bozulduğu görülmekle, bozma kararına uyularak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Usul Yönünden:
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
Esas Yönünden:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … günlü, … sayılı yazısı ile alana ilişkin hazırlanan dosya ve teknik rapor doğrultusunda, İstanbul İli, Kadıköy İlçesi sınırları içinde bulunan, sınır ve koordinatları Bakanlar Kurulu kararına ekli kroki ile listede gösterilen alanın, üzerindeki yapılaşma ve zemin yapısı açısından can ve mal kaybına yol açma riski taşıması sebebiyle 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesi uyarınca riskli alan ilan edilmesine ilişkin 09/05/2013 günlü, 2013/4749 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 31/05/2013 günlü, 28663 sayılı Resmi Gazetede yayımlanması üzerine, İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazların malikleri tarafından anılan Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasa ile değişik 13. maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35. maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.
20/03/1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunması'na İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19/03/1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokol'ün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1. maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.
6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.
Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, “Riskli alanın tespiti” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında da "Riskli alan;
a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,
b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,
c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,
ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,
d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,
e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,
f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,
ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada kanun koyucu bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiçbir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dairemizce daha önce "riskli alan" konusunda bakılan davalarda uzman bilirkişilerce yapılan bilimsel incelemelerden; bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb.) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formları ile değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin (tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle (toplam bina stoğu) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varsa örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, yığma ve betonarme yapıların istatistiksel olarak orantılı bir şekilde seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği, aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan, alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Kanunun amacına aykırı olacağı anlaşılmaktar.
Uyuşmazlık konusu olayda; 6306 sayılı Kanunun 2. maddesi uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan gerekçe raporu ve teknik raporun incelenmesinden; ülkemizin önemli bir deprem kuşağında bulunduğu, uyuşmazlığa konu alanın ve çevresinin plansız geliştiği, çöküntü alanı olduğu, inceleme sahasındaki yapıların büyük çoğunluğunun riskli yapı olduğu, bu kapsamda vatandaşlarca yapılan başvuruların da dikkate alındığı, riskli ilan edilen alanın 127 ha. büyüklüğünde olduğu, alanda 5931 adet bina, 1424 adet ticaret birimi, 529 adet küçük sanayi birimi, 2 adet ilköğretim tesisinin bulunduğu, binalardan 1968 adetinin yığma, 3951 betonarme, 8 adetinin ahşap ve 4 adetinin ise diğer yapı özelliğinde olduğu, yapılan bina analizlerinde 379 adet yapının iyi, 4037 adet yapının orta, 1488 adetinin kötü durumda olduğunun saptandığı, … Mahallesi, …-… sayılı adalarda bulunan … parsel için riskli yapı tespit raporunun bulunduğu, alanın zemin yapısı ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle risk taşıdığı, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından da alana ilişkin olarak alınmış bir Afete Maruz Bölge kararı bulunmadığının bildirildiği bilgilerine dayanılarak dava konusu bölge riskli alan olarak tespit edilmiş ise de, kötü ve sağlıksız olduğu ileri sürülen yapıların hangi yapılar olduğu ve bu yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını ortaya koyan yukarıda belirtilen bilimsel verileri içeren herhangi bir teknik incelemenin yapılmadığı, dolayısıyla işlemin dayanağı raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı hususları dikkate alındığında, 6306 sayılı Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşullarda detaylı bir teknik inceleme yapılmaksızın tesis edilen uyuşmazlığa konu alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin 09/05/2013 günlü, 2013/4749 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 09/05/2013 günlü, 2013/4749 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; İstanbul İli, Kadıköy İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … ve … parsel sayılı taşınmazlara ilişkin kısmının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacılara verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı davalar için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacılara verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A maddesi uyarınca, bu kararın tebliğinden itibaren 15 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 02/06/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.