Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/1978 E. , 2019/4140 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/1978
Karar No:2019/4140
TEMYİZ EDEN (DAVACI): ... Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ: ...
KARŞI TARAF (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ: ...
İSTEMİN_KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Dağıtım lisansına sahip davacı şirket tarafından, bağlantı kapasitelerine ve lisanssız üretim başvurularına yönelik bilgileri Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nca (Kurum) belirlenen şekle uygun olarak internet sayfasında yayımlamadığından bahisle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrası uyarınca ...-TL idari para cezası uygulanmasına ve aykırılığın 30 (otuz) gün içerisinde giderilmesinin ihtarına ilişkin 29/12/2016 tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararda; Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin ve Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin Uygulanmasına Dair Tebliğin 02/10/2013 tarih ve 28783 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, bu bağlamda 21 elektrik dağıtım şirketine hitaben 08/12/2014 tarih ve 73982 sayılı yazı ile internet sayfalarının "Lisanssız Üretim" bölümünde yazı ekinde yer alan tablonun ilki 25/12/2014 tarihinde olmak üzere, her ayın 25. günü mesai bitimine kadar düzenli olarak yayımlanması hususunda talimat verildiği, 30/12/2014 tarih ve 78052 sayılı yazı ile veri girişinin belirtilen şekilde düzenli olarak gerçekleştirilmesi yönünde dağıtım şirketlerinin tekit edildiği, dağıtım şirketleri tarafından konuya gerekli ehemmiyetin verilmediğinin tespit edilmesi üzerine 24/04/2015 tarih ve 23776 sayılı yazı ile konu açıklanarak şirketlerin tekrar tekit edildiği, ancak yine de bazı dağıtım şirketlerinin Kurum'un bu yöndeki talimatlarını yerine getirmediği ifade edilerek her bir dağıtım şirketinin konuya ilişkin durumunu gösterir tabloların yazı ekinde Denetim Dairesi Başkanlığı'na iletildiği, konunun 02/08/2016 tarih ve 28932 sayılı müzekkere ile Kurul gündemine sunulduğu, 04/08/2016 tarih ve ...,..., ... sayılı kararları ile konuyu değerlendiren Kurul tarafından, soruşturma sürecinde aykırılığı giderdiği tespit edilen 6 dağıtım şirketinin aykırılığın tekrarlanmaması yönünde ihtar edilerek haklarında yürütülen soruşturmanın sonlandırılmasına; 14 dağıtım şirketine ise 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca 30 gün içerisinde aykırılığın giderilmesi için ihtarda bulunulmasına karar verildiği, söz konusu Kurul kararlarının 16/08/2016 tarihli yazı ile şirketlere tebliğ edildiği, Kurum tarafından yapılan ayrıntılı inceleme sonucunda aykırılığın 30 gün içerisinde giderilmesi için ihtarda bulunulan davacı şirketin ihtar süresi içerisinde aykırılığı gidermediği, davacının 26/08/2016 tarih ve 650 sayılı cevabi yazısında, Yönetmelik uyarınca kapasite tablolarını Ocak, Nisan, Temmuz, Eylül aylarında kendi internet sayfalarında yayınlamakla yükümlü olduklarının belirtildiği, ... sayılı dağıtım lisansı sahibi davacı şirketin lisanssız elektrik üretimine ilişkin verilerin yayımlanmasına yönelik olarak Kurum talimatına uyulmama şeklindeki fiiline yönelik yazılı savunmasının haklı görülmediği, davacı şirketin bağlantı kapasitelerine ve lisanssız üretim başvurularına ilişkin bilgileri Kurum tarafından belirlenen formata uygun olarak internet sayfasında yayımlamadığı, söz konusu eylemin 6446 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendine, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 29. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendi ile 33. maddesinin ikinci fıkrasının (ü) bendine, Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin 31. maddesinin beşinci ve on birinci fıkrasına aykırılık teşkil ettiği, konuya ilişkin olarak davacı şirket hakkında alınmış olan 04/08/2016 tarih ve ... sayılı ihtar mahiyetindeki Kurul kararının gereğinin yerine getirilmediği anlaşıldığından idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, lisanssız elektrik üretimine yönelik başvuruların aylık olarak internet sayfasında yayımlanmakta olduğu, 2014 Aralık-2015 Mart döneminde yapılan bir başvuru olmadığı, 78052 sayılı tekit yazısı ekindeki dağıtım listesinde şirketlerinin bulunmadığı, muhatap listesinde yer almamalarının bir önceki yazı olan 73982 sayılı talimat yazısındaki gereklerin yerine getirildiğinin kabulü anlamına geldiği, 23776 sayılı son tekit yazısında bahse konu tablonun yayımlanmadığından değil istenilen formatta yayımlanmadığından bahsedildiği, yazı ekinde ilk yazıdaki formatın gönderildiği, ilk yazıdan sonra herhangi bir başvuru olmadığı, Kurum tarafından yayımlanması istenen tablonun yayımlanmadığına yönelik bir uyarı almadıkları için son yazı kapsamında yerine getirmekle yükümlü oldukları bir husus bulunmadığının düşünüldüğü, 78052 sayılı yazı ile tekit edilen kurumlar arasında olmadıklarından bu tarihlerde gerekli yayımın yapılmadığı gerekçesiyle kendilerine sorumluluk yüklenemeyeceği, dava dosyasında yer alan Elektrik Piyasası Daire Başkanlığı'nın 15/07/2016 tarih ve 26930 sayılı yazısında "İlgili şirketler hakkında alınan Kurul kararlarında "Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Kapasite Tablosu"nun Kurum'a sunulmaması ibaresi yer almakta ise de Dairemizce yazılan yazılarda böyle bir yükümlülük belirtilmemiştir. Dağıtım şirketlerine bu husus hakkında yaptırım uygulanmasına yer olmadığı değerlendirilmektedir." ifadelerine yer verildiği, internet üzerinden yayım konusunda belirli bir format uygulanacağının Kurumun talimat yazısının gönderildiği tarihte Yönetmelikte bulunmadığı, biçim zorunluluğu Yönetmeliğe sonradan konulduğundan Kurum talimatına aykırılık gerekçesiyle idari para cezası uygulanamayacağı, ön araştırma ve soruşturmaya neden gerek bulunmadığı hususu somutlaştırılmadan dava konusu işlemin tesis edildiği, dava konusu işleme esas fiilin 2015 yılında işlendiği ancak idari para cezasının 2016 yılı miktarı esas alınarak uygulandığı, dava sürecinde ortaya konulan beyanlar dikkate alınmadan kararlar verildiği, iddiaların ilk derece Mahkemesi ve istinaf merciinin kararlarında karşılanmadığı, adil yargılanma hakkının ihlâl edildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, lisanssız elektrik üretimine yönelik verilerin hangi şekilde yayımlanması gerektiğine yönelik belirleme yapılarak davacı şirkete bildirimde bulunulduğu, talimatlara aykırılık oluşturan hususlar hakkında davacı şirketin de aralarında bulunduğu dağıtım şirketlerine uyarılar yapıldığı, Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 24/04/2015 tarih ve 23776 sayılı yazısında yer verilen "önceki aylara ait 'Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Bağlantı Kapasite Tablosu' verilerinin internet sayfasının ilgili bölümünde muhafaza edilmesi" ifadesinden dağıtım şirketleri tarafından sistematik bir arşivleme yapılmasının beklendiği hususunun yoruma yer bırakmayacak biçimde anlaşıldığı, davacı şirketin yazılı savunmalarını değerlendiren Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı'nın 15/07/2016 tarih ve 26930 sayılı yazısında her bir dağıtım şirketine ilişkin değerlendirmelere yer verildiği, önceki aylara ait verilerin yayımının durdurulması ve sadece son aya ait verilerin yayımlanmasının aykırılık olarak belirlendiği, "tabloların yayımlanmamasının başvuru olmamasına bağlanmasının kabul edilebilir olmadığı ve mevcut durumda davacı şirketin internet sayfasında herhangi bir veri bulunmadığı" hususunun ifade edildiği, konuyu Kurul gündemine sunan 20/12/2016 tarihli müzekkerede davacı şirketin internet sayfası üzerinden yapılan kontrolde lisanssız üretim bölümünde yayımlanan bilgilerin Kurum talimatları ve Yönetmelik hükümleri ile uyumlu olmadığına yönelik tespite yer verildiği, davacı şirket hakkında ihtar kararının esas itibarıyla lisanssız elektrik üretimine ilişkin verilerin yayımlanması usulü hususundaki Kurum talimatına uymamak suretiyle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 29. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendi ile 33. maddesinin ikinci fıkrasının (ü) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle alındığı, davacı şirketin bağlantı kapasitelerine ve/veya lisanssız üretim başvurularına ilişkin bilgileri Kurum tarafından belirlenen formata uygun olarak internet sayfasında yayımlamaması nedeniyle idari para cezası verildiği, bahse konu aykırılığın 2016 yılı içerisinde de devam ettiğinin tespit edilmesi nedeniyle davacı şirket hakkında 2016 yılı için öngörülen idari para cezasının uygulandığı, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NUN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı şirket, elektrik piyasasında dağıtım lisansına sahiptir.
Kurum tarafından verilen talimatları yerine getirmediğinden bahisle 04/08/2016 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla aykırılığın giderilmesi için davacı şirkete ihtarda bulunulmuş, 29/12/2016 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla, ihtarda belirtilen aykırılıkların öngörülen süre içerisinde tamamlanmadığından bahisle ...-TL idarî para cezası uygulanmasına ve mevzuata aykırılığın 30 (otuz) gün içerisinde giderilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinde, tüzel kişilerin lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlü oldukları; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinde, Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesinin veya tekrarlanmamasının ihtar edileceği ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans sahiplerinin genel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 29. maddesinde, lisans sahibinin ilgili mevzuatta sayılanların yanı sıra Kurum tarafından ilgili mevzuat çerçevesinde verilen tüm talimatlara uymakla yükümlü olduğu; "Dağıtım lisansı sahibinin hak ve yükümlülükleri" başlıklı 33. maddesinde, dağıtım lisansı sahibinin ilgili mevzuatta sayılanların yanı sıra lisanssız elektrik üretim faaliyeti ile ilgili mevzuat kapsamında belirtilen görevleri yerine getirmekle yükümlü olduğu kuralı yer almıştır.
02/10/2013 tarih ve 28783 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmeliğin "Diğer hükümler" başlıklı 31. maddesinde yer alan "Dağıtım şirketleri ile OSB dağıtım lisansı sahibi tüzel kişiler, ilgili dağıtım bölgesinde bu Yönetmelik çerçevesinde trafo merkezi bazında dağıtım sistemine bağlanabilecek üretim tesisi kapasitelerini içinde bulunulan yıl için, Ocak, Nisan, Temmuz ve Eylül aylarının ilk haftası içerisinde kendi internet sayfalarında yayımlamakla yükümlüdür." şeklindeki beşinci fıkrası, 23/03/2016 tarih ve 29662 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Lisanssız Elektrik Üretimine İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesiyle, "Dağıtım şirketleri ile OSB dağıtım lisansı sahibi tüzel kişiler, ilgili dağıtım bölgesinde bu Yönetmelik çerçevesinde bağlantı kapasitelerine ve lisanssız üretim başvurularına ilişkin bilgileri Kurum tarafından belirlenecek formata uygun olarak her ayın yirmi beşinde kendi internet sayfalarında yayımlamakla yükümlüdür." şeklinde değiştirilmiş; anılan maddeye "İlgili şebeke işletmecilerince bu Yönetmelik kapsamında internet sayfalarında yayımlanan duyurular, yıllar itibarıyla aylık bazda internet sayfalarında sistematik olarak arşivlenir." kuralı altıncı fıkra olarak eklenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuatın değerlendirilmesinden, dağıtım şirketlerinin, faaliyet alanlarına göre Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümleri ile Kurul kararlarına ve talimatlarına uymakla yükümlü oldukları, anılan düzenlemelere aykırılıkların somut olarak tespit edilmesi hâlinde, aykırılığın niteliğine göre öncelikle aykırılığın giderilmesi için ihtar edilmeleri gerektiği, yazılı ihtara rağmen aykırılıkların devam ettirilmesi veya tekrarlanması durumunda idarî para cezası uygulanacağı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin temel öğelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup, kişiler hangi somut fiil ve olguya hangi hukukî yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelerini gerektirir. Bireyler, ancak bu durumda kendilerine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirleyebilirler. Hukuk güvenliği, yazılı kuralların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm fiil ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Öte yandan, Anayasa'nın 38. maddesinde yer verilen "suç ve cezaların kanuniliği" ilkesinin idarî yaptırımlar için de geçerli olduğu kabul edilmekle birlikte, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek kanunilik ilkesinin idarî yaptırım gerektiren fiillerin belirlenmesinde daha esnek uygulanması gerektiği kabul edilmektedir. Nitekim, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu Kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kapsam ve koşulları bakımından kanunun belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici idarî işlemleriyle de doldurulabileceği ve fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının ise sadece kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır. Bununla birlikte, herhangi bir fiili kabahat olarak belirleyen düzenleyici idarî işlemin de içerik bakımından belirli bir amacı gerçekleştirmeye elverişli olması ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya yaptırım niteliğinde hukukî sonuç bağlandığını belirli bir açıklıkta ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olması gerekir.
Dairemizin 19/07/2019 ve 23/10/2019 tarihli ara kararlarıyla, 20/12/2016 tarih ve 48840 sayılı Denetim Dairesi Başkanlığı müzekkeresinde, Eylül, Ekim, Kasım ve Aralık 2016 dönemine ilişkin olarak davacı şirketin internet sayfası üzerinden müzekkerenin düzenlendiği tarih itibarıyla yapılan kontrolde, lisanssız üretim bölümünde yayımlanan bilgilerin Kurum talimatları ve Yönetmelik hükümleri ile uyumlu olmadığının belirtilmekte olduğu, buna ilişkin somut tespitlerin, internet sayfası görüntülerinin ve diğer belgelerin davacı şirket tarafından yayımlanan ve fakat Kurum talimatlarıyla uyumlu olmadığı ifade edilen tabloların hangi yönleriyle eksik olduğuna ilişkin açıklama yapılmasının istenildiği, alınan cevabî yazıda, dosya kapsamında yer alan bilgilerin tekrar edildiği, Kurum talimatlarına uygun olmayan yayına yönelik herhangi bir somut tespite ve belgeye yer verilmediği görülmüştür.
Buna göre, lisanssız üretim bölümünde yayımlanan bilgilerle Kurum talimatları ve Yönetmelik hükümleri arasında ilişki kurularak davacı şirket tarafından internet sayfası üzerinden yayımlanan bilgilerin hangi yönleriyle Kurum talimatlarıyla uyumlu olmadığının belirlenmesi ve bu doğrultuda 04/08/2016 tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla ihtarı yapılan aykırılığın giderilip giderilmediğinin somut olarak tespit edilmesi gerekirken, konuyu Kurul gündemine sunan belgede aykırılığın devam ettiğinin şeklen ifade edilmesi hukukî belirlilik ve güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.
Bu durumda, davacı şirketin savunma ve dilekçelerinde, lisanssız üretim bölümünde yayımlanan bilgilerin Kurum talimatları ve Yönetmelik hükümleriyle uyumlu olduğu belirtildiği hâlde davalı idare tarafından aksi yönde somut bir tespitin yapılmadığı görüldüğünden dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ...Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 05/12/2019 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.