DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/1991 E. , 2020/1877 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/1991
Karar No : 2020/1877
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunun 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapmakta iken, Osmaniye Defterdarlığı emrine memur olarak atanan davacı tarafından;
1- 31/10/2011 tarih ve 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesinde yer alan; "Uyarma sonucunda görüş birliğine varılamadığı takdirde konu, Başkanlıkça seçilecek üç Vergi Müfettişine birlikte incelettirilir. Bu inceleme sonucuna göre işlem yapılır." cümlelerinin;
2- Davacı hakkında inceleme yapmak üzere üç başmüfettiş görevlendirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin;
3- Başmüfettişlere görevlendirildiklerini ve Görüş ve Öneri Raporunu teslim etmeleri gereken süreyi bildiren … tarih ve … , … , … sayılı işlemlerin;
4- Başmüfettişler tarafından düzenlenen 05/04/2017 tarihli Görüş ve Öneri Raporunun;
5- Bu rapora dayalı olarak Maliye Bakanınca verilen … tarih ve … sayılı Olur'un disiplin soruşturmasına yönelik kısmının;
6- Davacı hakkında düzenlenen 22/06/2017 tarihli Disiplin Soruşturması Raporunun iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunun 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararıyla;
Bireysel işlemlerin iptali istemi yönünden;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/d bendinde; dilekçelerin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği hükmüne yer verildiği,
Bu hükümden anlaşılacağı üzere, bir idari işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmasının gerektiği, kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemin; hukuk düzeninde sonuç doğuran, başka bir makamın onayına ihtiyaç göstermeyen ve ilgilinin hukukunda değişiklikler meydana getiren işlem olduğu,
Hazırlık işlemlerinin ise; idarelerin, kesin ve icrai işlemleri tesis etmeden önce yaptıkları ön çalışmalar olup, bireyler üzerinde herhangi bir hukuksal etki yaratmayan, hazırlayıcı işlem niteliğini taşıyan ve tek başına dava konusu edilemeyecek işlemler olduğu,.
Uyuşmazlık konusu bireysel işlemler incelendiğinde; turne çalışması sırasında, yüksek miktarda avans çekme ve çekilen avans tutarlarını zamanında mahsup etmeme eylemi nedeniyle hakkında tahkikat yapılması zorunluluğu doğan davacı hakkında inceleme yapmak üzere başmüfettişlerin görevlendirilmesi, bu başmüfettişlere görevlerini bildiren işlemler, davacı hakkında disiplin soruşturması yapılabilmesi için verilen izin ve başmüfettişler tarafından hazırlanan raporlar, idarece tesis edilecek nihai işlemler için bir ön çalışma niteliği taşıyan hazırlık işlemleri olup, tek başına dava konusu edilemeyecekleri gibi, bu işlemlerin hukuka aykırı olduğu iddiasının da sadece hazırlık işlemlerinin sonucunda tesis edilecek esas işleme karşı açılacak davada ileri sürülebileceği,
Bu durumda, bu haliyle kesin ve yürütülebilir niteliği bulunmayan işlemlerin iptali istemiyle açılan davanın esasının incelenme olanağının bulunmadığı,
Davanın; 31/10/2011 tarih ve 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesinde yer alan; "Uyarma sonucunda görüş birliğine varılamadığı takdirde konu, Başkanlıkça seçilecek üç Vergi Müfettişine birlikte incelettirilir. Bu inceleme sonucuna göre işlem yapılır." cümlelerinin iptali istemine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde; "Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü, 11.maddesinde; "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmünün yer aldığı,
Buna göre; ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen veya 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesi işletilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında bir uygulama işleminin tesis edilmiş olması, söz konusu bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerektiği,
2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramının, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle; hukuksal durumlarında değişiklik doğuran bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmesi karşısında, icrai olmayan işlemlere dayanılarak düzenleyici işlemlerin iptal davasına konu edebileceğinin kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin göz ardı edilmesi sonucunu doğuracağı,
Bu durumda; 2011 yılında yürürlüğe girerek hukuki sonuçlarını doğurmuş olan Yönetmeliğe karşı ilan tarihinden itibaren yasal dava açma süresi içinde dava açmayan davacının, dava açma süresinin geçirilmesinden sonra dava konusu Yönetmeliğin iptali istemiyle 26/12/2017 tarihinde açtığı davanın bu kısmının süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle,
Davacı hakkında inceleme yapmak üzere üç başmüfettiş görevlendirilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin; başmüfettişlere görevlendirildiklerini ve Görüş ve Öneri Raporunu teslim etmeleri gereken süreyi bildiren … tarih ve … , … , … sayılı işlemlerin; bu başmüfettişler tarafından düzenlenen 05/04/2017 tarihli Görüş ve Öneri Raporunun; bu rapora dayalı olarak Maliye Bakanınca verilen … tarih ve … sayılı Olurun disiplin soruşturmasına yönelik kısmının; davacı hakkında düzenlenen 22/06/2017 tarihli Disiplin Soruşturması Raporunun iptali istemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine;
31/10/2011 tarih ve 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesinde yer alan; "Uyarma sonucunda görüş birliğine varılamadığı takdirde konu, Başkanlıkça seçilecek üç Vergi Müfettişine birlikte incelettirilir. Bu inceleme sonucuna göre işlem yapılır." cümlelerinin iptali istemi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Danıştayın çeşitli kararlarında; raporlar, görevden alma teklifleri, soruşturmaya geçilmesi için verilen talimat gibi işlemlerin dava konusu edilebilir işlemler olarak kabul edildiği, zincir işlemin halkalarını oluşturup esas işlemden önce tesis edilen, temyiz konusu kararda hazırlık işlemi olarak görülen rapor, soruşturma talimatı gibi işlemlerin de iptal davasına konu edilebileceği, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesi uyarınca yapılan görevlendirmeler ile başlatılan sürecin sonunda tesis edilmiş olmaları sebebiyle anılan düzenlemenin ve aralarında maddi ve hukuki bağ olduğu düşünülen tüm bireysel işlemlerin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulüyle, Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunca verilen kararın, davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul ilinde vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapmakta iken, Diyarbakır ilinde turne çalışması yapmak üzere görevlendirilen davacı hakkında; turne çalışması sırasında yüksek miktarda avans çekme ve çekilen avans tutarlarını zamanında mahsup etmeme eylemi nedeniyle inceleme yapmak üzere bir vergi başmüfettişi görevlendirilmiştir.
Bu başmüfettiş tarafından düzenlenen Görüş ve Öneri Raporu, davalı idarece yetersiz bulunması nedeniyle, başmüfettişe iade edilerek daha ayrıntılı inceleme yapılması istenmiş, aynı başmüfettiş tarafından hazırlanan ikinci Görüş ve Öneri Raporunun da yetersiz görülmesi üzerine, konunun incelenmesi görevi, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesi uyarınca, üç vergi başmüfettişinden oluşan bir komisyona verilmiş ve bu komisyonca bir dizi işlem tesis edilmiştir.
Bunun üzerine, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesinde yer alan; "Uyarma sonucunda görüş birliğine varılamadığı takdirde konu, Başkanlıkça seçilecek üç Vergi Müfettişine birlikte incelettirilir. Bu inceleme sonucuna göre işlem yapılır." cümlelerinin ve bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen işlemlerin iptali istemiyle temyizen bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde; "Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunun 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararının, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Müşterek Kurul kararının davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yada her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, uygulama işleminin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir. 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kuralkoyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik doğuran işlemleri ifade etmektedir.
2577 sayılı Yasanın 7. maddesindeki düzenleme uyarınca, düzenleyici işleme karşı açılacak dava süresini yeniden başlatacak olan uygulama işleminin, idari davaya konu edilebilecek bir idari işlem olma zorunluluğu bulunmamaktadır. İdari davaya konu edilemeyen bir işlemin kişilerin hukuki durumlarını etkilemesi de, düzenleyici işlemin uygulanması olarak kabul edilebilecek ve bu uygulamanın dayanağı olan düzenleyici işlem, uygulamadan itibaren altmış gün içinde idari davaya konu edilebilecektir.
Dava konusu bireysel işlemlerin, turne çalışması sırasında yüksek miktarda avans çekme ve çekilen avans tutarlarını zamanında mahsup etmeme eylemi nedeniyle davacı hakkında inceleme yapmak üzere görevlendirilen başmüfettişlere görevlerini bildiren işlemler, disiplin soruşturması yapılabilmesi için verilen izin ve başmüfettişler tarafından hazırlanan raporlar olduğu, idarece tesis edilecek nihai işlemler için bir ön çalışma niteliği taşıyan bu hazırlık işlemlerinin uygulama işlemi olarak nitelendirilmeleri gerektiği sonucuna varılmaktadır. Zira, dava konusu edilen düzenlemeden hareketle söz konusu hazırlık işlemlerinin düzenleyici işlemin uygulanması için tesis edildikleri açıktır.
Bu durumda, anılan uygulama işlemlerinin davacıya tebliğ edildiği 27/10/2017 tarihinden itibaren dava açma süresi içinde dava konusu Yönetmeliğin iptali istemiyle 26/12/2017 tarihinde açılan davanın süresinde olduğunun kabulü gerektiğinden, kararın davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmında hukuka uygunluk görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabülüne, kısmen reddine,
2. Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunca verilen 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararının, davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Anılan kararın, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmının ONANMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 19/10/2020 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/d bendinde; dilekçelerin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, İstanbul İlinde vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapmakta iken, Diyarbakır İlinde turne çalışması yapmak üzere görevlendirilen davacı hakkında; turne çalışması sırasında yüksek miktarda avans çekme ve çekilen avans tutarlarını zamanında mahsup etmeme eylemi nedeniyle inceleme yapmak üzere bir vergi başmüfettişi görevlendirildiği, bu başmüfettiş tarafından düzenlenen Görüş ve Öneri Raporunun, davalı idarece yetersiz bulunması nedeniyle, başmüfettişe iade edilerek daha ayrıntılı inceleme yapılması istendiği, aynı başmüfettiş tarafından hazırlanan ikinci Görüş ve Öneri Raporunun da yetersiz görülmesi üzerine, dava konusu Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesi uyarınca, davacı hakkında inceleme yapma görevinin 03/02/2017 tarih ve 151 sayılı işlem ile üç vergi başmüfettişinden oluşan bir komisyona verildiği ve bu komisyonca bir dizi işlem tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, … tarih ve … sayılı işlemin dava konusu Yönetmeliğin uygulanmasına yönelik bir işlem olduğu tartışmasız olup, bu bakımdan da icrai bir niteliği bulunduğunun kabulü ile, … tarih ve … sayılı işlem yönünden davanın esasının incelenmesi gerektiğinden, davanın bu kısmının incelenmeksizin reddi yolunda verilen Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunun 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararının, … tarih ve … sayılı işleme ilişkin kısmının da bozulması gerektiği oyuyla karara bu kısım yönünden katılmıyorum.
KARŞI OY
XX- Danıştay İkinci ve Onikinci Daireleri Müşterek Kurulunun 07/03/2019 tarih ve E:2018/3320, K:2019/1063 sayılı kararının, 31/10/2011 tarih ve 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 71/A maddesinde yer alan; "Uyarma sonucunda görüş birliğine varılamadığı takdirde konu, Başkanlıkça seçilecek üç Vergi Müfettişine birlikte incelettirilir. Bu inceleme sonucuna göre işlem yapılır." cümlelerinin iptali istemi yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmının da onanması gerektiği oyuyla, kararın bozmaya ilişkin kısmına katılmıyorum.