DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/2062 E. , 2021/2555 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/2062
Karar No : 2021/2555
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- …
2- … Değişikliği Bakanlığı
VEKİLLERİ: Av. …
3- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 16/05/2019 tarih ve E:2015/6644, K:2019/4387 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara İli, Çankaya İlçesi, … Mahallesi sınırları içerisinde bulunan bazı alanların "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" olarak ilan edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 16/05/2019 tarih ve E:2015/6644, K:2019/4387 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin, davacı Odanın subjektif dava açma ehliyetinin bulunmadığı yönündeki itirazlarının yerinde görülmediği belirtilerek,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinin muhtelif hükümleri ve 5998 sayılı Kanun'un geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesince verilen 18/10/2012 tarih ve E:2010/82, K:2012/159 sayılı kararda yer alan gerekçeler, 2023 Başkent Ankara 1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planındaki düzenlemeler ve Dairelerince mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde hazırlanan raporda yer alan görüş ve tespitlerin birlikte değerlendirilmesi neticesinde,
Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarının (KDGPA), plansız gelişen, fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız ya da afet riski olan bölgeleri kapsaması ya da bu alanların dönüşümünü sağlamak amacıyla plansız ve boş alanların da bu proje kapsamına alınabileceği, kentsel dönüşüm ve gelişim projelerini yaparken imar planlarının hazırlanmasında göz önünde bulundurulacak hususların dikkate alınması gerektiği, belediyelere verilen bu yetkinin sınırsız olmadığı, başta kamu yararının sağlanmasının yanı sıra, hizmet gerekleri, şehircilik ve planlama ilkeleri ve bu yetkiyi öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi ile sınırlı olduğunun anlaşıldığı, bu nedenle, davalı idarelerce hangi plansız gelişen ya da fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız veya afet riski taşıyan alanların kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı kapsamına alındığının gerekçe raporunda açıkça ortaya konulması gerektiği,
5393 sayılı Kanun'un 73. maddesinde, belediyelerin, belediye meclisi kararıyla; konut alanları üretmek amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilecekleri ifade edilmiş ise de; konut üretimi amacıyla tesis edilen dava konusu idari işlemin, kamu yararı taşıyıp taşımadığının belirlenebilmesi için idari işlemin gerekçelerinin bilimsel, teknik ve nesnel olarak ortaya konulması gerektiği,
Uyuşmazlıkta, kentsel dönüşüm veya kentsel gelişime yönelik "proje alanı" sınır tespitinde hangi kriterlerin dikkate alındığına ilişkin hiçbir teknik, nesnel ya da bilimsel dayanağın bulunmadığı, KDGPA sınırının nesnel, teknik ve bilimsel veri, tespit ve analizlere dayandırılmadığı ve sınıra temel teşkil eden alan kullanımlarının yer seçim ve büyüklük kriterlerine ilişkin bir analitik değerlendirme yapılmadığı,
1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı çerçevesinde alandaki "Ağaçlandırılacak Alan ve Vadi Tabanları/Dere Yatakları" kullanım kararlarının üst ölçekli planın koruma ilkeleri bağlamında ele alınmayıp yapılaşmaya açıldığı, üst ölçekli plan ile öngörülen temel ilke ve stratejiler çerçevesinde yapılması gereken sektörel ana planlardan Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planının yapılmadığı,
Bu durumda, KDGPA sınır tespitine ilişkin dava konusu işlemin, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, plan tekniğine, plan bütünlüğüne ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, dava konusu işlemin sadece sınır tespitine yönelik olduğu, ilgili idarelerin talepleri üzerine, kamusal ihtiyaçlar doğrultusunda, alanda, mahkemeler ile metro destek üniteleri yapılmasının planlandığı, üst ölçekli plana aykırılığın söz konusu olmadığı, bölgede yerleşim dışı tutulması gereken dere yatağı ya da su toplama havzasının bulunmadığı, 5393 sayılı Kanun'un 73. maddesindeki düzenlemelere uygun olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının esası yönünden gerekçeli, yargılama giderleri yönünden ise düzeltilerek onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden … ile … Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:
Üye Ali Ürker'in; Anayasa'nın 135. maddesine göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan kamu tüzel kişilikleri olduğu ve bu meslek kuruluşlarının, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacağı esasları göz önünde bulundurulduğunda, davacı Odanın, dava konusu işlemin iptalini istemekte hukuken korunması gereken bir menfaatinin bulunmadığı yönündeki ayrışık oyuna karşılık, davacı Odanın ehliyetli olduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, temyiz istemlerinin esastan incelenmesine geçildi.
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile "Ankara İli, Çankaya İlçesi, … Mahallesi, … ada, …, …, …, … parsel ve çevresine ait Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı Sınırı" (KDGPA) teklifi kabul edilmiştir.
… tarih ve … sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile Ankara İli, Çankaya İlçesi, … ada 123, …, …, …, …, …, … ve … sayılı parsellerde 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği onaylanmıştır.
… tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü yazısı ile Ankara İli, Çankaya İlçesinde yer alan ve ekli kroki ile sınır ve koordinatları gösterilen 45 hektarlık alanın Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı olarak ilan edilmesi talebine ilişkin Büyükşehir Belediye Meclis kararı ve ekleri, Bakanlar Kurulu Kararı alınmak üzere (mülga) Başbakanlığa sunulmuş; … tarih ve … sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile dava konusu "Ankara İli, Çankaya İlçesi, … Mahallesi, … ada, …, …, …, … parsel ve çevresine ait Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" ilan edilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinin ilk iki fıkrasında: ''Belediye, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için yukarıda sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi ve bu alanın belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır. Ancak, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır.
Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olması, yapı yükseklik ve yoğunluğunun belirlenmesi, alanın büyüklüğünün en az 5 en çok 500 hektar arasında olması, etaplar halinde yapılabilmesi hususlarının takdiri münhasıran belediye meclisinin yetkisindedir. Toplamı 5 hektardan az olmamak kaydı ile proje alanı ile ilişkili birden fazla yer tek bir dönüşüm alanı olarak belirlenebilir." hükümlerine yer verilmiştir.
14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (i) bendinde, "Nazım İmar Planı"; mevcut ise çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, çeşitli kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere, varsa kadastral durumu işlenmiş olarak 1/5.000 ölçekte, büyükşehir belediyelerinde 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte, onaylı halihazır haritalar üzerine, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan plan, olarak tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 6. maddesinin ikinci fıkrasında ise, "Mekânsal planlar, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanır. Her plan, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorundadır." düzenlemesi yer almaktadır.
Öte yandan, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Temyize konu Daire kararının esasına ilişkin kısmının incelenmesinden;
5393 sayılı Kanun'un 73. maddesi uyarınca, belediyelerin, konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilecekleri açık olmakla birlikte, bu projeler ile öngörülen amaçların, o bölgeye ait yürürlükteki üst ölçekli plan kararlarına uygun olması gerektiği, diğer bir deyişle, üst ölçekli planlar ile öngörülen fonksiyonlara aykırı kullanım kararlarına yol açacak nitelikte olamayacağı açıktır.
Aksi türde bir yaklaşımın, kentsel dönüşüm ve gelişim sınır ilanındaki gerekçeler doğrultusunda yapılacak imar planları da dahil her türlü uygulamanın, "planlar arası kademeli birliktelik ilkesi" gereği doğrudan üst ölçekli plan kararlarına aykırı olarak doğmasına yol açacağı açıktır.
Nitekim Anayasa Mahkemesinin 18/10/2012 tarih ve E:2010/82, K:2012/159 sayılı kararında da; kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin planların imar hukukunun kapsamı dışında, imar mevzuatından bağımsız ve kopuk olarak nitelendirilemeyeceği hususu ortaya konulmuştur.
Uyuşmazlıkta, 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planında dava konusu alanın kısmen "ağaçlandırılacak alan", kısmen de "vadi tabanı ve dere yatağı" kullanımında kaldığı anlaşılmaktadır.
1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı Plan Notlarının “5.7. Ağaçlandırılacak Alanlar" başlığı altında, "Kentsel açık ve yeşil alan sisteminin önemli parçaları olarak tarif edilecek ağaçlandırılacak alanlar, doğal yapısı ya da çevresi ile kurduğu ilişkileri ve/veya komşu işlevlerin zorunlu tutması halinde yapılaşma dışı tutulması beklenen alanlardır. Ağaçlandırılacak alanlarda yapı yapılamaz. Öncelikle kamu arazilerinden başlamak suretiyle Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yapılacak ağaçlandırma/yeşil kuşak projelerine göre ya da Çevre ve Orman Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle, ilgili belediye ve kuruluşlarca ağaçlandırma yapılacaktır. Ağaçlandırılacak alanlar içinde özel mülkiyete konu parsellerde 'Plansız Alanlar Yönetmeliği'nde belirtilen kullanım ifraz ve yapılanma koşulları uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.
Aynı şekilde, Başkent Ankara Nazım İmar Planı Açıklama Raporunda (Syf. 515) dere yatakları yerleşim dışı tutulması zorunlu alanlar olarak tarif edilmiştir.
Dava konusu kentsel dönüşüm ve gelişim alanına yönelik Bakanlar Kurulu Kararı, alanın "bölge idare, vergi ve istinaf mahkeme alanı", "metro destek depo ve atölye alanı", "rekreasyon ve sosyal donatı alanları" olarak kullanılması amacıyla tesis edilmiş olup; yukarıda yer verilen hususlar değerlendirildiğinde, alanda yapılaşmaya yol açacak nitelikteki söz konusu kullanım gerekçelerinin, üst ölçekte yer alan 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı ile getirilen ve yapılaşma dışı tutulması gereken "ağaçlandırılacak alan" ve "vadi tabanı ve dere yatağı" fonksiyonlarına aykırılık oluşturduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, üst ölçekli plan kararına aykırı olarak alanda yapılaşmaya yönelik kullanım öngören dava konusu Ankara İli, Çankaya İlçesi, … Mahallesi sınırları içerisinde bulunan bazı alanların "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" olarak ilan edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Bakanlar Kurulu kararında bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamakta olup, dava konusu işlemin iptaline yönelik Daire kararının esasa ilişkin kısmında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
Temyize konu Daire kararının yargılama giderlerine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; temyiz incelemesi sonunda Danıştayın, kararda yeniden yargılama yapılmasına ihtiyaç duyulmayan maddi hatalar ile düzeltilmesi mümkün eksiklik veya yanlışlıklar varsa kararı düzelterek onayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un "Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller" başlıklı 31. maddesinin, yargılama giderleri konusunda yollamada bulunduğu 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun "Yargılama giderlerinin kapsamı" başlıklı 323. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde keşif giderleri, (e) bendinde ise bilirkişiye ödenen ücret ve giderler yargılama giderleri arasında sayılmıştır.
6100 sayılı Kanun'un "Resen yapılması gereken işlemlere ilişkin giderler" başlıklı 325. maddesinde de, "Tarafların üzerinde serbestçe tasarruf edemeyeceği dava ve işlerde, hâkim tarafından resen başvurulan deliller için gereken giderlerin, bir haftalık süre içinde taraflardan birisi veya belirtilecek oranda her ikisi tarafından ödenmesine karar verilir. Belirlenen süre içinde bu işlemlere ait giderleri karşılayacak miktarda avans yatırılmazsa, ileride bu gideri ödemesi gereken taraftan alınmak üzere Hazineden ödenmesine hükmedilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, Dairece mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesine ait giderlere ilişkin avans, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından dava dosyasına yatırılmasına rağmen, temyize konu kararda, keşif ve bilirkişi incelemesi kapsamında yapılan giderleri de kapsayacak şekilde, yargılama giderlerinin tamamının davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine hükmedildiği ve anılan Bakanlıkça yatırılan avanstan artan tutarın da iadesine hükmedilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, temyize konu kararın yargılama giderlerine ilişkin hüküm fıkrasındaki, "Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam 2.732,02-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine" ifadesinin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca; "Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam 2.732,02-TL yargılama giderinden; 620,30-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, … Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yatırılan 98,10-TL yürütmeyi durdurma itiraz harcının anılan davalı idare üzerinde bırakılmasına, keşif harcı, keşif giderleri ve bilirkişi ücreti toplamı olan 2.013,62-TL'nin davalı idarelerden alınarak Hazine ve Maliye Bakanlığına verilmesine; artan keşif avansının Hazine ve Maliye Bakanlığına iadesine" şeklinde düzeltilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin REDDİNE;
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 16/05/2019 tarih ve E:2015/6644, K:2019/4387 sayılı kararının esası yönünden yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Anılan Daire kararının yargılama giderlerine ilişkin hüküm fıkrasındaki, "Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine" ifadesinin, "Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinden; …-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, … Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yatırılan …-TL yürütmeyi durdurma itiraz harcının anılan davalı idare üzerinde bırakılmasına, keşif harcı, keşif giderleri ve bilirkişi ücreti toplamı olan …-TL'nin davalı idarelerden alınarak … Bakanlığına verilmesine; artan keşif avansının … Bakanlığına iadesine" şeklinde DÜZELTİLEREK ONANMASINA,
4. Kararın bir örneğinin, … Bakanlığına da tebliğine,
5. Kesin olarak, 22/11/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- Uyuşmazlığa konu alanın, Ankara kent makroformu içerisinde özellikli bir konumda bulunduğu anlaşılmakta olup; söz konusu bölgenin "bölge idare, vergi ve istinaf mahkeme alanı", "metro destek, depo ve atölye alanı", "rekreasyon ve sosyal donatı alanları" olarak kullanılması amacıyla, kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilmesinin, dayanak alınan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde belirtilen kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilanı için öngörülen hususlar ile örtüştüğü anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; alanda öngörülecek kullanım kararlarının imar planlarıyla belirlenecek olması ve kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı belirleme kararlarının plan hiyerarşisine dahil olmaması nedeniyle alanın kullanımına yönelik iddiaların imar planlarına karşı açılacak davalarda değerlendirileceğinin kuşkusuz olduğu ve bu davanın konusunun kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilanına ilişkin olduğu hususları göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, KDGPA ilanının, sadece sınır tespitine ilişkin olması ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde öngörülen amaçlara uygun olması karşısında, bilirkişi kurulunun aksi yöndeki kanaat ve görüşlerine de itibar edilmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile dava konusu işlemin iptali yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.