T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/210
Karar No : 2023/7358
DAVACI: … Sendikası / …
VEKİLİ: Av. …
DAVALI: … Başkanlığı / …
VEKİLİ: Huk. Müş. … (… Bakanlığı)
DAVANIN_KONUSU: Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan 2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgede Değişiklik Yapılmasına Dair Genelge’de (2018/8) yer alan "…TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır." ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI: Yönetmelik ile yapılması gereken bir düzenlemenin genelge ile yapılamayacağı, Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği’nin 12. maddesinin 2. fıkrasına aykırı olan Genelge düzenlemesinin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Yönetmelik'in 12. maddesinin 2. fıkrası uyarınca mülga Müsteşarlığa verilen yetki kapsamında yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu, bu nedenle, dava konusu düzenlemenin Yönetmelik ile yapılmasına gerek olmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Yönetmelik'te yer alan düzenlemeye aykırı olan dava konusu Genelge düzenlemesinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ: Dava, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan "2015/34 Sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgede Değişiklik Yapılmasına Dair Genelge (2018/8)"de yer alan "TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde: “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamalerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler.” kuralı yer almaktadır.
Maddenin ilk düzenlendiği haliyle gerekçesinde; yönetmelik çıkarabilecek olan Başbakanlığın (Cumhurbaşkanlığının), Bakanlıkların ve kamu tüzelkişilerinin görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin (Cumhurbaşkanlığı kararnamalerinin) uygulanmasını göstermek şeklinde geniş biçimde belirlendiği, yalnız yönetmeliklerin uygulama alanını düzenledikleri kanun ve tüzüklere (Cumhurbaşkanlığı kararnamalerine) aykırı hüküm getiremeyeceği; ancak, uygulamada gerek bakanlıkların gerekse kamu tüzelkişilerinin değişik isimler taşıyan düzenleyici işlemler yaptıklarının dikkat çektiği, bu tür düzenleyici işlemlerden kişiler için hukuki sonuç doğuranların da yönetmelik hükümlerine bağlı tutulmasında yarar bulunduğu ifade edilmiştir.
5684 sayılı Sigortacılık Kanununun 22. maddesinin 19. fıkrasının 6637 sayılı Kanunun 10. maddesi değişik şeklinde: "Sigorta eksperinin, sigortacı veya sigorta ettiren ya da sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler tarafından atanması, eksperin iş kabulü, asgari ücret tarifesinin tespiti de dahil olmak üzere ekspertiz ücretinin belirlenmesi ile ilgili usul ve esaslar Birlik ve Sigorta Eksperleri İcra Komitesinin görüşleri alınarak yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
Sigorta eksperliği ücret şartlarını da düzenlemek amacıyla çıklarılan Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliğinin Taban ekspertiz ücret tarifesi başlıklı 12. maddesinde:
“(1) Motorlu araç sigortalarında uygulanacak taban ekspertiz ücreti, İcra Komitesi ve TSB’nin görüşleri alınarak Müsteşarlıkça belirlenir.
(2) Taban ekspertiz ücret tarifesi, Müsteşarlıkça aksine bir düzenleme yapılmadıkça her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır.
(3) Müsteşarlık, gerekli görülmesi halinde diğer branşlar için ücret tarifesi belirleyebilir.” kurala bağlanmıştır.
Yönetmeliğin söz konusu maddesi uyarınca Hazine Müsteşarlığı tarafından 28/08/2015 tarihli, 2015/34 sayılı "Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge" yayımlanmış ve Motorlu Araçlar Ekspertiz Ücret Tarifesi ve Uygulama Esasları belirlenmiştir.
2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine ilişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine ilişkin Genelge, dava konusu 2018/8 sayılı Genelge ile değiştirilmiştir. Buna göre; 2015/34 sayılı Genelgenin Ekspertiz Ücret Tarifesinin 6. maddesi ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgenin 7. maddesi, "Ücret tarifesi her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında arttırılarak uygulanır." şeklinde düzenlenmiştir.
Dava konusu düzenleyici işleme dayanak olan Yönetmeliğin 12. maddesinin 2. fıkrası, Müsteşarlıkça (Bakanlıkça) aksine bir düzenleme yapılmadıkça her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında arttırılarak uygulanmasını öngörmekte olup, bu durum Genelgede herhangi bir değişiklik yapılmadan artış yöntemi belirlenmesine ilişkin bulunmaktadır. Değişikliğe konu edilen Genelgelerde ise, tarifelerdeki artışın üretici fiyatları endeksine göre yapılması ilkesi benimsenmiştir.
Bu kez dava konusu Genelge ile, tarifelerdeki söz konusu artış esası olarak benimsenen üretici fiyatları endeksi tüketici fiyatları endeksi şeklinde değiştirilmiş olup, Genelgelerde yapılan değişiklik, Yönetmeliğin kendiliğinden artışa ilişkin düzenlemesine değil, Müsteşarlıkça (Bakanlıkça) aksine bir düzenleme yapılması yetkisine dayandığından Yönetmelik değişikliğini gerektirmediği gibi dayanağı yönetmeliğe ve yasal düzenlemeye bu yönüyle aykırılık taşımamaktadır.
Bu durumda, ücret tarifesinin her takvim yılı başında, TÜİK tarafından belirlenen tüketicilerin satın aldığı mal ve hizmetler grubunda bulunan varlıkların fiyat değişimlerinin ölçümü ifade eden Tüketici Fiyatları Endeksinde gerçekleşen artış oranında arttırılarak uygulanmasını içeren dava konusu Genelgeyle; dayanağı Yönetmelik kurallarına bağlı olarak, ülkemizin ekonomik şartları doğrultusunda tarifenin her takvim yılı başında, sunulan hizmetin niteliğine göre güncellenmesi yönteminin gösterilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 18/10/2019 tarih ve 30922 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 17/10/2019 tarih ve 47 sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu kurulduğu, 47 sayılı Kararname'nin geçici 2. maddesi uyarınca mülga Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü ve Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığının iş ve işlemleriyle ilgili açılmış ve açılacak davalarda adı geçen Kurumun taraf sıfatını kazandığı anlaşıldığından, davalı Hazine ve Maliye Bakanlığının yerine Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu Başkanlığı hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Dava, Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan 2015/34 Sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgede Değişiklik Yapılmasına Dair Genelge’de (2018/8) yer alan "…TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
14/06/2007 tarih ve 26552 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde, sigorta eksperi, sigorta konusu risklerin gerçekleşmesi sonucunda ortaya çıkan kayıp ve hasarların miktarını, nedenlerini ve niteliklerini belirleyen ve mutabakatlı kıymet tespiti, ön ekspertiz ve hasar gözetimi gibi işleri mutat meslek olarak yapan tarafsız ve bağımsız kişi olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 22. maddesinin 19. fıkrası, 07/04/2015 tarih ve 29319 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6637 sayılı Kanun'un 10. maddesi ile "Sigorta eksperinin, sigortacı veya sigorta ettiren ya da sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler tarafından atanması, eksperin iş kabulü, asgari ücret tarifesinin tespiti de dahil olmak üzere ekspertiz ücretinin belirlenmesi ile ilgili usul ve esaslar Birlik ve Sigorta Eksperleri İcra Komitesinin görüşleri alınarak yönetmelikle düzenlenir." şeklinde değiştirilmiştir.
Kanun değişikliğine istinaden (mülga) Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı tarafından hazırlanan ve 25/08/2015 tarih ve 29456 sayılı Resmî Gazete'de yayımlananan Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki hâli ile;
"Taban ekspertiz ücreti tarifesi” başlıklı 12. maddesinde,
"(1) Motorlu araç sigortalarında uygulanacak taban ekspertiz ücreti, İcra Komitesi ve TSB'nin görüşleri alınarak Müsteşarlıkça belirlenir.
(2) Taban ekspertiz ücret tarifesi, Müsteşarlıkça aksine bir düzenleme yapılmadıkça her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyat endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır.
(3) Müsteşarlık, gerekli görülmesi halinde diğer branşlar için ücret tarifesi belirleyebilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yönetmelik'in 12. maddesi uyarınca Hazine Müsteşarlığı tarafından 28/08/2015 tarihinde 2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge yayımlanmış ve bu Genelge'de motorlu araçlar için ekspertiz ücret tarifesi ve uygulama esasları belirlenmiştir. Ayrıca 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile motorlu araç sigortaları dışındaki sigortalar için ekspertiz ücret tarifesi ve uygulama esasları belirlenmiştir.
Söz konusu Genelge'lerde değişiklik yapan dava konusu 2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgede Değişiklik Yapılmasına Dair Genelge (2018/8) uyarınca 2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesi'nin 6. maddesi ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge'nin 7. maddesi, "Ücret tarifesi her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında arttırılarak uygulanır." şeklinde değiştirilmiştir.
Öte yandan, Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nde, 25/03/2020 tarih ve 31079 sayılı ve 16/06/2023 tarih ve 32223 sayılı Resmî Gazete'lerde yayımlanan yönetmelikler ile değişiklikler yapılmış ve anılan Yönetmelik'in, günümüzdeki hâli ile;
“Taban ekspertiz ücreti tarifesi” başlıklı 12. maddesinde,
"(1) Uygulanacak taban ekspertiz ücret tarifeleri Ek-1 ve Ek-2 ile belirlenmiştir.
(2) Taban Ekspertiz Ücret Tarifesi, her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde (bir önceki yılın aynı ayına göre değişim oranı) gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır. Kurumca uygun görülmesi halinde söz konusu uygulama aylık değişim oranları dikkate alınarak altı aylık dönemler itibarıyla da yapılabilir. ... " düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava Konusu Genelge'nin İlgili Kısmının İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 22. maddesinin 19. fıkrasında, sigorta eksperinin asgari ücret tarifesinin tespiti de dahil olmak üzere ekspertiz ücretinin belirlenmesi ile ilgili usul ve esasların Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği ile Sigorta Eksperleri İcra Komitesinin görüşleri alınarak yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anılan hüküm uyarınca, sigorta eksperlerinin asgari ücret tarifesine ve ekspertiz ücretinin belirlenmesine ilişkin temel ilke ve esasların, Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği ve Sigorta Eksperleri İcra Komitesinin görüşleri alınarak davalı idarece (mülga Başbakanlık Hazine Müsteşarlığınca) yönetmelikle düzenlenmesi gerektiği gibi, yetki ve usulde paralellik ilkesi gereği, söz konusu ilke ve esaslarda yapılacak her türlü değişikliğin de aynı usûl işletilerek anılan kurumların görüşleri alınmak suretiyle yönetmelik ile yapılması gerekmektedir.
Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin, dava konusu Genelgenin dayanağını teşkil eden 12. maddesinin, Genelgenin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle 2. fıkrasında ise, taban ekspertiz ücret tarifesinin davalı idarece aksine bir düzenleme yapılmadıkça her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanacağı kurala bağlanmış; böylelikle Kanun'da sayılan kurumların görüşleri alınarak Yönetmelikle belirlenen bir usul ve esas olan "her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanma" kuralında, İcra Komitesi ve Birliğin görüşleri alınmaksızın yönetmelik dışında adsız bir düzenleyici işlemle değişiklik yapma konusunda davalı idareye yetki verilmiştir.
Bilindiği üzere, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 4. fıkrasının son cümlesi uyarınca, "Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." Bu itibarla, 5684 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan amir hükmüne aykırı olarak, yönetmelikle belirlenen bir kuralda, yönetmeliğin tesisi sırasında izlenmesi gereken yetki ve şekil kuralları izlenmeksizin davalı idarenin tek başına adsız bir düzenleyici işlemle değişiklik yapmasına izin veren, Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin, dava konusu Genelgenin dayanağını teşkil eden 12. maddesinin, Genelgenin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle 2. fıkrasında yer alan "Müsteşarlıkça aksine bir düzenleme yapılmadıkça" ibaresinin, dayanağı Kanuna aykırı bulunduğu sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin yukarıda anılan fıkrasına dayanılarak davalı idarece tek başına -ilgili kurumlardan görüş alınmaksızın- genelge şeklinde hazırlanan, bu nedenle Kanun'un öngördüğü yetki ve şekil kurallarına aykırı olarak yürürlüğe konulan 2018/8 sayılı Genelgede yer alan "…TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır." ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Nitekim, Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin 12. maddesinde, dava tarihinden sonra yapılan değişiklikler sonucunda, uygulanacak taban ekspertiz ücret tarifeleri, Yönetmeliğe ekli Ek-1 ve Ek-2 sayılı eklerde yayımlanan tarifeler ile belirlenmiş; söz konusu taban ekspertiz ücret tarifelerine uygulanacak artış oranı da, her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde (bir önceki yılın aynı ayına göre değişim oranı) gerçekleşen artış oranı olarak tespit edilmiş; böylelikle sigorta eksperlerinin asgari ücret tarifesine ve ekspertiz ücretinin belirlenmesine ilişkin temel ilke ve esasların, İcra Komitesi ve Birliğin görüşleri alınarak yönetmelikle düzenlenmesini öngören 5684 sayılı Kanun'un 22. maddesinin 19. fıkrası hükmünün gereği yerine getirilmiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2015/34 sayılı Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelge ile 2017/3 sayılı Motorlu Araç Sigortaları Dışındaki Sigortalarda Uygulanacak Asgari Ekspertiz Ücret Tarifesine İlişkin Genelgede Değişiklik Yapılmasına Dair Genelge’de (2018/8) yer alan "…TÜİK tarafından belirlenen tüketici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanır." ibaresinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmasız işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2023 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY: Sigorta Eksperleri Atama Yönetmeliği'nin dava tarihinde yürürlükte olan hâli ile 12. maddesinin 2. fıkrası incelendiğinde; taban ekspertiz ücreti tarifesinin, Müsteşarlıkça aksine bir düzenleme yapılmadıkça her takvim yılı başında TÜİK tarafından belirlenen üretici fiyatları endeksinde gerçekleşen artış oranında artırılarak uygulanacağının kural altına alındığı, dava konusu Genelge'nin de Müsteşarlıkça yapılan bir düzenleme olduğu dikkate alındığında, Yönetmelik'e uygun olarak yapılan Genelge düzenlemesinde hukuka ve mevzuata aykırı bir yön bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyu ile iptale ilişkin Daire kararına katılmıyorum.