Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/2108 E. , 2021/965 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/2108
Karar No : 2021/965
DAVACI : … Petrolleri Ticaret ve Sanayi Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararı ile 30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Mevzuata aykırı bir eyleminin bulunmadığı, tavan fiyatın üzerinde LPG satışı yapılmadığı, tavan fiyatın dağıtıcı tarafından kendilerine SMS ile bildirildiği, ancak aradan uzun bir süre geçtiği için SMS'lerin yok olduğu, ayrıca eylemi kabul anlamına gelmemek koşuluyla 5307 sayılı Kanun'da hangi faaliyetlerin yasaklanmış olduğunun açıkça kurala bağlandığı, yasaklanmış olan faaliyetin yapılması hâlinde uygulanacak yaptırımın da açıkça düzenlendiği, bunların dışında anılan Kanun'un 16. maddesinin 4. fıkrasında, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirası idari para cezası verilir." kuralına yer verildiği, dava konusu işlemde ihlâl edildiği belirtilen Kanun'un 4. maddesi ile davaya konu idari para cezasının verilmesine sebep olan eylemin ilgisinin bulunmadığı, ayrıca Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin, dayanağı 5307 sayılı Kanun'a aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, dava konusu Yönetmelik maddesinin 5307 sayılı Kanun'a uygun olduğu, davacının dağıtıcısının Kuruma bildirdiği tavan fiyatın üzerinde LPG satışı yaptığının tutanakla kayıt altına alındığı, bu eylemin 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine aykırı olduğu, sonradan yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un davacının lehine olması nedeniyle kendisine 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (6) numaralı alt bendine göre idari para cezası uygulandığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi yönünden davanın reddine, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 04/04/2019 tarih ve 8529-4 sayılı kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun …tarih ve … sayılı kararı ile 30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 10. maddesinde, "LPG alım satımında fiyatlar, erişilebilir dünya serbest piyasası koşullarına göre oluşur. Rafineriler ve dağıtıcılar, lisansları kapsamında yaptıkları piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatları, erişilebilir dünya serbest piyasalarındaki fiyat oluşumunu dikkate alarak, tavan fiyatlar olarak Kuruma bildirirler.
Ancak, LPG piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran vaya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenin bozucu etkiler oluşturması halinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum yetkilidir..." düzenlemesi yer almaktadır.
Anılan düzenleme uyarınca, LPG piyasasında fiyatlandırmanın çerçevesine, fiyat ilanına ilişkin ilke ve yükümlülüklere, fiyat ilanlarının kamuoyuna açıklanmasına, fiyat değişikliklerine ve piyasaya müdahaleye ilişkin düzenlemeler içeren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği 30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin dava konusu işleme dayanak alınan ve bakılan davada iptali istenen 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, LPG otogaz bayilik lisansı sahiplerinin dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatını aşmamakla yükümlü oldukları kurala bağlanmıştır.
Bayilerin, dağıtıcının belirttiği tavan fiyatı aşmamasının, tüketici açısından şeffaf bir fiyatın sağlanmasında önemli olduğu dikkate alındığında, iptali istenen düzenlemede Yasaya ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararının iptali istemine gelince;
5307 Sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında;
"(1) Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
(2) Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. " kuralına yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 16. maddesinin davacıya isnat edilen eylemin gerçekleştirildiği iddia edilen tarihteki hali;
"(1)Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
(2) Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:
1) Lisans almaksızın lisansa tâbi faaliyetlerin yapılması.
2) 4 üncü maddenin son fıkrasının ihlâli.
3) 10 uncu madde gereği Kurum tarafından yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.
4) 12 (...) hükümlerinin ihlâli. (Bu bentte yer alan "...ve 13 üncü.." ibaresi Anayasa Mahkemesinin 18/1/2018 tarihli ve E.:2017/129, K.:2018/6 sayılı Kararı ile iptal edilmiş olup; iptal kararının Resmi Gazete'de yayımından itibaren dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi hüküm altına alınmıştır. (R.G: 13/2/2018-30331))
b) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:
1) 5, 6 ve 7 nci madde hükümlerinin ihlâli.
2) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması.
3) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.
4) Son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli. (Bu bent Kanunun 4 üncü maddesinin dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri yönünden, Anayasa Mahkemesinin 18/1/2018 tarihli ve E.:2017/129, K.:2018/6 sayılı Kararı ile iptal edilmiş olup; iptal kararının Resmi Gazete'de yayımından itibaren dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi hüküm altına alınmıştır. (R.G: 13/2/2018-30331))
c) 9, 14 ve 15 inci madde hükümlerinin ihlâli hâlinde sorumlulara ellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir.
ç) 8 inci maddenin dördüncü fıkrasının (6) numaralı bendinin ihlâli hâlinde bayilere yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir.
(3)Ancak tüpün sisteme bağlantısının kullanıcı tarafından yapıldığının kanıtlanması durumunda tüp bayii ve dağıtıcı şirketlere hukukî ve cezaî sorumluluk yüklenmez.
(4)Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirası idarî para cezası verilir.
(5)Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisans gerektirmeyen faaliyet gösterecek hâle getirilinceye kadar mühürlenir.
(6)Ceza uygulanan bir fiilin iki yıl geçmeden aynı kişi tarafından tekrarı hâlinde, cezalar iki kat olarak uygulanır." şeklindedir.
Aynı Kanun'un 16. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan ve işleme dayanak olan kısmında ise;
"Bu Kanuna veya ilgili mevzuata aykırı faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumluları hakkında Kurulca aşağıdaki idari para cezaları uygulanır:
...
c) Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüzbin Türk Lirasından az olmamak ve beşyüzbin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onbiri oranında idari para cezası uygulanır:
1) Lisans alınmaksızın bayilik faaliyetinin yapılması.
2) Otogaz bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.
3) İkinci fıkrasının (4) numaralı bendi hariç 7 nci maddenin ihlali.
4) Otogaz bayilik lisansı sahiplerince 10 uncu maddenin ihlali.
5) 13 üncü, 14 üncü ve 15 inci madde hükümlerinin ihlali.
6) Dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri ile son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin otogaz bayilik lisansı sahiplerince ihlali.
...
(2) Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca onbin Türk Lirasından az olmamak ve ellibin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanır.
..." düzenlemesi yer almaktadır.
Öte yandan, 16/09/2005 tarih ve 25938 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin dava konusu işleme dayanak alınan 18. maddesinde; "(1) Lisans; sahibine, lisansta yer alan faaliyetlerin yapılması hakkını verir. (2) Lisans ile tanınan haklar, ilgili ve diğer mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabilir. (3) Lisans sahipleri; piyasa faaliyetinin yürütüldüğü tesislerinin tasarımını, yapım ve işletimini ilgili ve diğer mevzuatta belirlenen usul ve esaslara uygun olarak yerine getirmek ile yükümlüdür." kuralına yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; otogaz bayilik lisansı sahibi olan davacı şirketin, dağıtıcısı tarafından davalı idareye bildirilen ve denetim tarihini de kapsayan 07/05/2016 ile 14/05/2016 tarihleri arasında geçerli olan ... İli için LPG otogaz satış il tavan fiyatının 2.11 ile 2.14 TL olduğu ancak davacıya ait tesiste 09/05/2016 tarihinde yapılan denetimde LPG otogaz pompa fiyatının 2.32 TL olarak belirlendiğinin tutanağa bağlandığından bahisle Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile davacıya, 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkraları ile Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin ihlal edildiği gerekçesiyle 5307 sayılı Kanunun "İdari Para Cezaları" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasının c/6 bendi uyarınca asgari sınır olarak belirlenen 100.000.- TL tutarında idari para cezası uygulanmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
Hangi fiillerin idarî yaptırım gerektirdiğinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarak bir eyleme yaptırım uygulanabilmesi için yaptırım uygulanacak eylemin belirli olması gerekmektedir.
Kanunda suç olarak düzenlenmemiş fiillerin, kanunda suç olarak düzenlenmiş fiillerle benzerliği dolayısıyla veya fiileri kapsadığı şeklinde yorumla yaptırıma bağlanması kanunilik ilkesinin ihlâlidir. Bu bakımdan, kanunilik ilkesi aynı zamanda suç ve ceza normlarının genişletilemeyeceğini de öngörür.
Kanunun açıkça suç saymadığı bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemeyeceği ve kanunun açıkça cezayı arttırıcı bir neden olarak görmediği bir husustan dolayı kimsenin cezasının artırılamayacağı, ''suçta kanunilik''; hiç kimsenin belli bir suçla ilgili olarak kanunda öngörülmeyen bir ceza ile ya da kanunda öngörülenden daha ağır bir ceza ile cezalandırılamayacağı ise, ''cezada kanunilik'' ilkesinin özünü oluşturmaktadır.
Dava konusu uyuşmazlık bu çerçevede ele alındığında, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin dayanağı olarak; 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan birinci fıkrasının c/6 bendi gösterilmektedir.
Anılan bent yukarıda metnine yer verildiği şekilde 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesi hükümlerine aykırılık halinde verilecek cezayı düzenlemekte, davalı idare tarafından da gerek dosya kapsamındaki savunmada gerekse de dava konusu işlemde ve soruşturma raporunda, davacının 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarını ihlal ettiği belirtilmektedir.
5307 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları incelendiğinde; birinci fıkranın lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği, ikinci fıkrada da lisans ile tanınan hakların 5307 sayılı Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının düzenlendiği görülmektedir.
Anılan düzenlemeler, lisanslara ilişkin genel hükümler olup, lisans sahiplerine getirilen bir yükümlülükten ziyade, lisans sahiplerine verilen şarta bağlanmış bir hakkı ifade etmektedir.
Madde hükmünde yer verilen, "lisansın kanunda ve ilgili diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı" yolundaki hükümden hareketle davacıya isnat edilen "dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatını aşmak" eyleminin, Kanunun 4. maddesinin ihlali anlamında yorumlanması ve bu durumun doğal bir sonucu olarak davacıya 4. madde hükümlerini ihlal ettiğinden bahisle aynı Kanunun 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin 6 numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlali halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin Kanun'un 4. maddesini ihlal etmiş olacağı ve tümüne 16. maddenin 1. fıkrasının (c) bendinin 6. alt bendi uyarınca ceza verilmesi sonucunu doğuracaktır ki; bu durum 16. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, yukarıda ifade edilen kanunilik ilkesine de açıkça aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 16. maddenin 2. fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan ancak Kanunun getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine aykırı davranılması halinde ne şekilde ceza verileceği düzenlenmiş olduğundan, ikincil mevzuatın ihlali halinde verilecek olan idari para cezası miktarının tespitinde 16. maddenin 1. fıkrasının (c) bendinin 6. alt bendinin mi yoksa 16. maddenin 2. fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki bu durum da kanunilik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu sebeple, davaya konu Kurul kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, dava konusu işlemin, ceza verilen maddenin tayininin hatalı olması sebebiyle hukuka aykırlığının tespit edilmiş olması, davalı idare tarafından davacının eylemine uyan başka bir madde kapsamında yeniden işlem tesis edilmesine engel değildir.
Ancak işlem tesis edilirken, eylem tarihindeki mevzuat hükümleri ile güncel mevzuat hükümleri arasında farklılık olması halinde, davacının lehine olan hükmün uygulanması gerektiği de açıktır.
Açıklanan nedenlerle, Yönetmelik maddesinin iptali istemi yönünden davanın reddi, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararının ise iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/03/2021 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av. …'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Otogaz bayilik lisansı sahibi olan davacı şirket Niğde ilinde faaliyet göstermektedir.
09/05/2016 tarihinde yapılan denetimde LPG otogaz pompa fiyatının 2.32-TL olduğu tutanağa bağlanmış, davacının dağıtıcısı tarafından davalı idareye bildirilen ve denetim tarihini de kapsayan 07/05/2016 ile 14/05/2016 tarihleri arasında geçerli olan Niğde ili için LPG otogaz satış il tavan fiyatının 2.11 ile 2.14-TL olduğu gerekçesiyle davacıdan konuya ilişkin savunması istenilmiş ve yazılı savunmasında belirtilen hususlar yeterli görülmeyerek Kurul'un … tarih ve … sayılı kararı ile davacıya, 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkraları ile Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin ihlal edildiği gerekçesiyle, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin (6) numaralı alt bendi uyarınca asgari sınır olarak belirlenen 100.000-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanunda yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanuna uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." kuralına yer verilmiş; 5/C maddesinde ise, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu LPG piyasası ile ilgili olarak aşağıda belirtilen görevleri de yerine getirir: a) Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak... c) LPG piyasası faaliyetleriyle ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerini yürütmek, yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adlî ve idarî makama başvuru kararlarını almak. ... h) Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına, teknik düzenlemelere ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda idarî para cezası vermek, lisansları iptal etmek." kuralı yer almıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanunun amacı, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamaktır."; "Fiyat oluşumu" başlıklı 10. maddesinde, "LPG alım satımında fiyatlar, erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşur.
Rafineriler ve dağıtıcılar, lisansları kapsamında yaptıkları piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatları, erişilebilir dünya serbest piyasalarındaki fiyat oluşumunu dikkate alarak, tavan fiyatlar olarak Kuruma bildirirler.
Ancak, LPG piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması halinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum yetkilidir. Belirli bölgelere ve belirli amaçlara yönelik olarak fiyatlara müdahale edilmeksizin kullanıcıların desteklenmesinin usûl ve esasları ile miktarı Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenir" kuralı yer almıştır.
5307 sayılı Kanun'un, 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında, "(1) Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir. (2) Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.", davacıya isnat edilen fiilin gerçekleştirildiği tarihteki hâliyle 16. maddesinde, "Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanuna göre; ...b) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir: 1) 5, 6 ve 7 nci madde hükümlerinin ihlâli. 2) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması. 3) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi. 4) Son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli.... Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirası idarî para cezası verilir..." kuralına yer verilmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 35. maddesiyle değiştirilen ve dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâliyle 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, "Bu Kanuna veya ilgili mevzuata aykırı faaliyet gösterilmesi hâlinde sorumluları hakkında Kurulca aşağıdaki idari para cezaları uygulanır:.. c) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara yüzbin Türk Lirasından az olmamak ve beşyüzbin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onbiri oranında idari para cezası uygulanır: ... 6) Dördüncü fıkrasının (ç), (h) ve (ı) bentleri ile son fıkrası hariç 4'üncü madde hükümlerinin otogaz bayilik lisansı sahiplerince ihlali. ... Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca onbin Türk Lirasından az olmamak ve ellibin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanır." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve şartları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceği; kabahat karşılığı olan yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının ancak kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır.
30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin "Fiyat ilanı" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasında, "(1) LPG Otogaz Bayilik lisansı sahipleri; a) İstasyonlarında satışa sundukları otogazın fiyatını istasyonlarının ön cephesinde, yoldan açıkça görünür şekilde konuşlandırılmış ilan panosunda ilan etmekle, b) İlan panosunda yer alan fiyatların üzerinde otogaz satışı yapmamakla, c) Dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatını aşmamakla yükümlüdür." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi yönünden yapılan inceleme;
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı Kurumun, 4628 ve 5307 sayılı Kanunlar ile kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'ni yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
4628 ve 5307 sayılı Kanunlara dayanılarak hazırlanan ve 30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin "Fiyat ilanı" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, otogaz bayilerinin dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatını aşmak suretiyle satış yapmaları yasaklanmıştır.
Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan bu yasağın, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna yönelik olarak getirildiği, LPG piyasasında rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler göstermesini engelleme amacına uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
… tarih ve … sayılı Kurul kararına ilişkin inceleme;
İdari yaptırımlarda geçerli olan “kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesi”nin şartlarından biri olan belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerin, bireyler ve idareler yönünden herhangi bir duraksamaya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını ifade etmektedir. Bu bağlamda idari yaptırıma konu teşkil edecek fiillerin belirli ve açık şekilde düzenlenmesi zorunludur.
Bu bağlamda öncelikle LPG otogaz bayilik lisansı sahipleri için Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendiyle getirilen dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatının üzerinde satış yapma yasağına aykırı davranılmasının, 5307 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. ve/veya 2. fıkralarının ihlâli olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği üzerinde durulmalıdır.
5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları incelendiğinde, birinci fıkrada, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiğinin; ikinci fıkrada da, lisans ile tanınan hakların, 5307 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının kurala bağlandığı görülmektedir. Anılan düzenlemeler, lisanslara ilişkin genel hükümler olup, lisans sahiplerine getirilen bir yükümlülükten ziyade, lisans sahiplerine verilen şarta bağlanmış bir hakkı ifade etmektedir.
Bu durumda, lisansın kanunda ve ilgili diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı yolundaki kuraldan hareketle dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatını aşarak satış yapma fiilinin, 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ihlâli olarak değerlendirilmesi ve davacıya Kanun'un 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (6) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Bu itibarla, dağıtıcısı tarafından Kuruma bildirilen il tavan fiyatının üzerinde satış yapmama yasağına aykırılığın, 5307 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarının ihlâli olarak kabul edilmesi ve davacıya aynı Kanun'un 16. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin (6) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Kaldı ki, 7164 sayılı Kanun değişikliğinden sonra 5307 sayılı Kanun’un 16. maddesinde belirtilenlerin dışında kalan, ancak, bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca onbin Türk Lirasından az olmamak ve ellibin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu LPG piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanacağı açıkça kurala bağlandığından, idari para cezası verilen kanun maddesinin tayininin hatalı olması sebebiyle davalı idare tarafından davacının fiiline uyan başka bir kanun maddesi kapsamında yeniden işlem tesis edilmesine bir engel bulunmamakla birlikte, fiil tarihindeki davacının lehine olan kuralın uygulanması gerektiği de açıktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. … tarih ve … sayılı Kurul kararının İPTALİNE,
2. Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliğinin 8. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/03/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.