Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/21495 E. , 2021/7637 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/21495
Karar No : 2021/7637
DAVACI : … Turizm Ticaret ve San. A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı - ANKARA
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : 21/07/2006 tarih ve 26235 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğe 25/09/2018 tarih ve 30546 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile eklenen, Geçici 9. maddenin birinci fıkrasında yer alan "Bakanlık tarafından verilen ancak her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinler, bu maddenin yürürlüğe girdiğe tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona erer." yolundaki düzenleme ile bu düzenlemeye dayanılarak tesis edildiği ileri sürülen Kültür ve Turizm Bakanlığının … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Turizm yatırımı gerçekleştirmek üzere Hazine taşınmazı üzerinde lehine tesis edilmiş olan ön iznin kesin tahsise dönüştürülmesiyle ilgili sürecin uzamasının tamamen idareden kaynaklandığı, ön iznin idareden kaynaklanan nedenlerle kendisinin hiçbir kusuru olmaksızın hukuka aykırı bir şekilde iptal edildiği, ön izin konusu yatırımla ilgili ön hazırlıkların gerçekleştirildiği, anlaşmalar imzalandığı, projeler hazırlandığı ve yatırımlar yapıldığı, zararlarının söz konusu olduğu, iptali istenilen Yönetmelik maddesinde geçen "her ne sebeple olursa olsun" ifadesinin keyfi ve belirsiz olduğu, kanunun ruhuna ve lafzına aykırı olduğu, bu ifadenin yatırımcının kusurunu içeren sebepler olarak değerlendirilmesi gerektiği, yatırımcının kusurundan kaynaklanmayan, idarenin tasarrufundan kaynaklanan sebepleri kapsamaması gerektiği, aksi yorumun hakkaniyete, hukuka, Anayasanın 2.maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesine, ayrıca 6.,7.,8. ve 11. maddelerine aykırı olacağı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacı lehine tesis edilmiş olan ön izinle ilgili olarak herhangi bir idari işlem tesis edilmediği, ön iznin dava konusu Yönetmelik hükmü uyarınca 25/03/2019 tarihinde kendiliğinden sona erdiği, dolayısıyla bu tarihten itibaren süresi içinde açılmayan davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği, davacının iptalini istediği işlemin ön iznin iptaline ilişkin olmadığı, iptali istenilen … tarih ve … sayılı işlemin davacı adına verilen ön iznin yine iptali istenilen Yönetmelik hükmü gereğince hükmen sona ermiş olması nedeniyle, hukuki dayanağı kalmayan Turizm Yatırımı Belgesinin iptal edilmesinden ibaret olduğu dolayısıyla icrai olmayan, bildirici nitelikte kesin ve yürütülmesi gerekli olmayan bir işlem niteliğinde olduğu ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise; davacı lehine tesis edilmiş olan ön izinle ilgili olarak herhangi bir idari işlem tesis edilmediği, ön iznin dava konusu Yönetmelik hükmü uyarınca 25/03/2019 tarihinde kendiliğinden sona ermesi nedeniyle 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Belge iptali" başlıklı 34.maddesinin (g) bendinde yer alan "Turizm yatırım veya işletmesi belgesi, aşağıdaki durumlarda Bakanlıkça iptal edilir: g) Kamu taşınmazı üzerinde gerçekleştirilen yatırım ve işletmelerde, taşınmazın kullanım hakkına esas iznin iptal edilmesi" hükmü uyarınca, davacı adına düzenlenen 14/08/1998 tarihli Yat Limanı- 3 Yıldızlı Otel Turizm Yatırımı belgesinin dava konusu … tarihli ve … sayılı makam oluru ve bu olur uyarınca tesis edilen … tarihli ve … sayılı işlemle iptal edildiği, dava konusu düzenlemenin amacının ise; yirmi yıl önceki ön izin koşulları ile yatırım yapılması imkanının ortadan kalkmış olması, kamu taşınmazlarının yirmi yıl gibi çok uzun bir süre boyunca atıl durumda kalıp ülke turizmine kazandırılmamış olması nedeniyle, turizm yatırımı yapılmak üzere verilen ancak yirmi yıl boyunca ön izin aşamasından kesin tahsis ve dolayısıyla yatırım aşamasına geçemeyen kamu taşınmazları üzerindeki ön izinlerin sürüncemede kalmasını önlemek ve hukuki durumlarının netlik kazanmasını sağlamak olduğu, söz konusu hükümle yirmi yılı tamamlayan ön izinlerin doğrudan sona erdirilmediği, kesin tahsise geçebilmelerini teminen altı aylık ek süre imkanının tanındığı, bu bakımdan bireye verilecek zararla kamunun elde edeceği yarar arasındaki dengenin sağlanmış olduğu, ön izin konusu taşınmazların bulunduğu Muğla İli, Bodrum İlçesi, Küdür Yarımadasının Doğal Sit Alanının koruma statüsünün yeniden değerlendirildiği ve alanın 12/02/2020 tarih ve 31037 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararıyla "Kesin Korunacak Hassas Alan" olarak tescil ve ilan edilmesine karar verildiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 25/09/2018 günlü, 30546 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Geçici 9. maddesinin 1. fıkrasının ve bu hükme dayanılarak davacı şirkete verilen ön iznin sona erdirilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idare tarafından, dava konusu yönetmelik hükmü gereğince davacıya verilen ön iznin 25/03/2019 tarihinde hükmen iptal edilmiş sayıldığı, bu yönde bir işlem tesis edilmediğinden, anılan tarihten itibaren davanın yasal süresinde açılmadığı, 21/10/2019 tarihli işlemin ise turizm belgesinin iptal edildiğinin bildirilmesi niteliğinde olup, icrai nitelik taşımadığı ileri sürülmektedir.
25/09/2018 günlü, 30546 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Geçici 9. maddesinin 1. fıkrasında: "Bakanlık tarafından verilen ancak her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona erer." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik uyarınca davacıya 21/03/1991 tarihinde ön izin verildiği, … günlü, … sayılı davalı idare yazısı ile ön izin verilmiş olan taşınmazın dava konusu yönetmelik hükmü kapsamında kaldığının davacıya bildirildiği, bu yazı üzerine davacının 07/11/2018 tarihli başvurusu ile ön iznin kesin izne dönüştürülememesinin taşınmazın mera vasfının kaldırılmamasından kaynaklandığı belirtilerek, yönetmelik hükmünde yer alan 6 aylık sürenin dondurularak, mera vasfı kaldırıldıktan sonra sürenin başlatılması ve bu konuda gereğinin yapılmasının istenildiği, davalı idarece verilen … günlü, … sayılı yanıtla yönetmelik hükmünün açık ve emredici olması nedeniyle yapılacak bir işlem bulunmadığının belirtildiği, davacı tarafından 05/09/2019 tarihinde yönetmelik hükmü uyarınca tebligat yapılmaksızın ön iznin iptal edildiğinden bahisle bu yoldaki işlem ve dayanağı olan yönetmelik hükmünün iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, Danıştay Altıncı Dairesinin 19/09/2019 günlü, E:2019/17901, K:2019/7714 sayılı kararı ile dava dilekçesinin konu ve sonuç bölümlerinin çelişkili olduğu, dava konusu işlemin tarih ve sayısının belirtilmediği ve iptali istenilen yönetmelik maddesine yönelik hukuka aykırılığın ve menfaat bağının ortaya konulmadığı gerekçesiyle dilekçenin reddedilmesi üzerine, davacı tarafından, 22/10/2019 tarihli yazı ile tebliğ edilen ve ön iznin sonlandırılmasına dair olan … günlü, … sayılı davalı idare işleminin ve 25/09/2018 günlü, 30546 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin Geçici 9. maddesinin 1. fıkrasının iptalinin istenildiği belirtilerek dilekçenin yenilendiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." , 40. maddesinin ikinci fıkrasında "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." hükümlerine yer verilmiştir. Anılan hükümlerle bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde anayasal bir hak olan hak arama özgürlüklerini kullanabilmelerini sağlamak ve kolaylaştırmak amaçlanmıştır. Diğer taraftan, Anayasa'nın 125. maddesinde idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağı hükme bağlanmıştır. Yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü ile ön iznin belirlenen süre içerisinde kesin tahsise dönüştürülememesi nedeniyle kendiliğinden sona ereceği öngörülmüşse de, bir idari işlemle verilen ön iznin ortadan kalktığının yine bir idari işlemle bildirilerek bu işleme karşı başvuru yollarının belirtilmesi anayasa ile güvence altına alınan hak arama özgürlüğünün ve hukuki güvenlik ilkesinin gereğidir. Bu durumda, olayda, davalı idare tarafından, davacıya verilmiş olan ön iznin sona erdiğine ilişkin işlem tesis edilmediğinden, ön iznin sona erdiğinin öğrenilmesi üzerine açılan davada süre aşımı bulunmadığı, diğer taraftan, bakılmakta olan dava açıldıktan sonra davacıya tebliğ edilen … günlü, … sayılı yazı ile ön iznin sona ermesi nedeniyle turizm yatırım belgesinin iptal edildiğinin bildirilmiş olması nedeniyle, bu işlemin dava konusu işlem olarak kabulünün gerektiği sonucuna varılmakla, işin esası incelendi.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Taşınmaz malların turizm amaçlı kullanımı" başlıklı 8. maddesinde kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde bulunan, Bakanlık tarafından turizm amaçlı değerlendirilmesinde yarar görülen ve ilgili Bakanlığa bildirilen taşınmazların bakanlığa tahsisi düzenlenmiş; Bakanlığın tasarrufuna geçen taşınmazların yatırımcılara tahsisi, kiralanması ve bunlar üzerinde irtifak hakkı tesisine ilişkin esaslar ile süreler, bedeller, hakların sona ermesi ve diğer şartların yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
2634 sayılı Yasanın 8. maddesi uyarınca çıkarılan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin tanımlar başlıklı 4.maddesinin l) bendinde; ön iznin bu Yönetmelik kapsamındaki kamuya ait taşınmazlarla ilgili turizm amaçlı plan ve proje geliştirilmesi ile diğer işlemlerin tamamlanmasına imkân tanınması amacıyla girişimci adına kesin tahsis aşamasına kadar verilen izni ifade ettiği belirtilmiştir. Yönetmeliğin tahsis işlemleri başlıklı dördüncü bölümünde yer alan 16. maddede, onaylı uygulama imar planı bulunmayan alanlarda girişimciye harita ve plan çalışmaları, tasdik işlemleri, anonim şirket kurulması ve diğer işlemlerin yapılması için (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) iki yılı geçmemek üzere fiili kullanım olmaksızın bedeli karşılığında ön izin verileceği; Ancak kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde ön izin süresinin, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar ve toplamda beş yılı geçmemek üzere Arazi Tahsis Komisyon kararı ile dondurulacağı ve dondurulan süre için ön izin bedelinin alınmayacağı, dondurulan sürenin başlatıldığı tarih itibarıyla yatırımcıdan, sürenin başlatıldığı tarihteki birim fiyatları esas alınarak teminatının güncellenmesinin isteneceği (Ek cümleler:RG-25/9/2018-30546) dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön iznin kendiliğinden sona ereceği, bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamayacağı, varsa alınan teminatların iade edileceği, 17. maddede, ön izin yükümlülüklerini yerine getirerek turizm yatırımı belgesi veya ana turizm yatırımı belgesi alan girişimci adına Arazi Tahsis Komisyon kararı ile kesin tahsis yapılacağı; kesin tahsis yazısının tebliğinden itibaren maddede belirtilen belgelerin Bakanlığa teslim edilmesinden sonra irtifak hakkı tesis edilmesi veya kiralama yapılması ya da kullanma izni verilmesinin Bakanlıkça Maliye Bakanlığından istenileceği hükmümlerine yer verilmiştir.
25/09/2018 tarihli Yönetmelik Değişikliği ile eklenen Geçici 9. maddesinin 1. fıkrasında da: "Bakanlık tarafından verilen ancak her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona erer." hükmüne yer verilmiştir.
Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre, turizm yatırımı gerçekleştirmek için yatırımcılara tahsis edilmek üzere Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsis edilen taşınmazlarda, turizm amaçlı plan ve proje geliştirilmesi ile diğer işlemlerin tamamlanması amacıyla yatırımcı adına kesin tahsis aşamasına kadar ön izin verilmekte, ön izin yükümlülüklerini yerine getirerek turizm yatırımı belgesi alan yatırımcı adına Kültür ve Turizm Bakanlığı Arazi Tahsis Komisyon kararı ile kesin tahsis yapılmakta olup, fiili kullanım hakkı bulunmaksızın, kesin tahsis yapılabilmesi için gerekli olan iş ve işlemlerin gerçekleştirilebilmesi için verilen ön iznin bu niteliği nedeniyle belirli bir süre ile sınırlı olarak verilmesi öngörülmüştür. Ön iznin veriliş amacı ve kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde dahi sürenin beş yılı geçmemek üzere dondurulacağı gözönünde bulundurulduğunda, dava konusu madde hükmü ile "her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinlerin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona ereceği" yolunda getirilen düzenlemede yönetmeliğin genel düzenlemesine ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davacı tarafından, "her ne sebeple olursa olsun" ibaresinin açık ve belirli olmadığı, Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, dava konusu yönetmeliğin ön izin başlıklı 16. maddesinde ön izin verilen girişimcinin izin süresi içerisinde yerine getirmesi gereken yükümlülükler sayılarak, hangi hal ve nedenle (kamudan kaynaklanan nedenler de sayılarak) sürenin uzatılabileceği ve dondurulabileceği düzenlenmiş olduğundan, anılan ibarenin maddede belirtilen hususlara ilişkin olduğu anlaşılmakla, iddia yerinde görülmemiştir.
Dava konusu işleme gelince;
Dosyanın incelenmesinden, Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … mevkiinde yer alan 2 özel parsel numaralı taşınmazın 50 yatak kapasiteli 3 yıldızlı otel, 60 yat kapasiteli yat limanı, 200 yat park kapasiteli yat çekek yeri gerçekleştirilmek üzere davacı şirket adına 21/03/1991 tarihinde ön izin verildiği, daha sonra verilen ilave alanla birlikte 132 yatak kapasiteli 3 yıldızlı otel, 200 yat kapasiteli yat limanı, 200 yat karada park kapasiteli yat çekek yeri için 29/09/1998 tarihli kesin tahsisin yapıldığı, ancak süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle kesin tahsisin yürürlüğe girmediği, izne konu taşınmazın da bulunduğu alanın … günlü, … sayılı İzmir II Numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu kararı ile 1. derece doğal sit alanı ilan edilmesi üzerine ön izin süresinin 20/09/1999 tarihinde dondurulduğu, 07/02/2013 tarihli çevre düzeni planında uyuşmazlığa konu taşınmazın günübirlik tesis kullanımına ayrılması üzerine davacının 11/10/2013 tarihli dilekçesi ile günübirlik tesis yatırımı gerçekleştirilmek üzere yatırıma kaldığı yerden devam etmek istenildiğinin bildirildiği, ancak taşınmazların da içinde bulunduğu bölgenin Muğla İl Mera Komisyonunun 27/02/2009 tarihli kararı ile mera-otlak kullanımına ayrıldığının anlaşılması nedeniyle davalı bakanlığın tahsis amacı değişikliği yolundaki başvurusunun mera il komisyonunca uygun görülmediğinin … günlü, … sayılı Muğla Valiliği yazısı ile davalı bakanlığa bildirildiği, anılan taşınmazların mera vasfının kaldırılarak, bunun sonucu ortaya çıkacak ot bedelinin davacı şirket tarafından ödeneceğinin kabul ve taahhüdünün alındığından bahisle 12/02/2018 tarihinde davalı bakanlık tarafından tekrar mera vasfının kaldırılması istemiyle başvuruda bulunulduğu, davalı idare tarafından verilen savunma dilekçesinde bu başvurudan sonra taşınmazların mera vasfının kaldırıldığı yolunda bir bilgi veya belgenin ulaşmadığının bildirildiği, bu aşamada dava konusu yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girmesi üzerine … günlü, … sayılı yazı ile ön izin verilmiş olan taşınmazın yönetmelik hükmü kapsamında kaldığının bildirildiği, … günlü, … sayılı yazı ile de 21/03/1991 tarihinde verilen ön iznin sona ermesi nedeniyle 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 34. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendi uyarınca … günlü, … sayılı olur ile 14/08/1998 tarihli turizm yatırımı belgesinin iptal edildiğinin bildirildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 21/03/1991 tarihinde davacıya verilen ön iznin dava konusu yönetmelik hükmünün yürürlüğe girdiği 25/09/2018 tarihine kadar ve bu tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde kesin tahsise dönüştürülemediği açık olup, ön iznin sonlandırılmasında ve 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 34. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde yer alan, kamu taşınmazı üzerinde gerçekleştirilen yatırım ve işletmelerde, taşınmazın kullanım hakkına esas iznin iptal edilmesi halinde turizm yatırım belgesinin iptal edileceğine ilişkin hüküm uyarınca turizm yatırım belgesinin iptalinde mevzuata ve hukuka aykırılık görülmediğinden, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, … ada, … parsel sayılı (… özel parsel sayılı) Hazine taşınmazı üzerinde turizm tesisi gerçekleştirilmek üzere 21/03/1991 tarihinde davacı adına ön izin verilmiş, 01/12/1997 tarihinde ise bu taşınmaza ilave olarak 3 özel parsel sayılı taşınmaz üzerinde davacı adına ön izin verilmiştir.
Ön izin konusu taşınmazların bulunduğu alanın İzmir II. numaralı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla 1.derece doğal sit alanı ilan edilmesi nedeniyle ön izin süresi 12/08/1999 tarihinde, ortaya çıkan durumun açıklığa kavuşturulmasına kadar dondurulmuştur.
07/02/2013 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan 1/25000 ölçekli Muğla Bodrum … Beldesi Çevre Düzeni Planında ön izin konusu taşınmazlar günübirlik tesis kullanımına ayrılmış ve günübirlik tesis için yatırıma devam edilmek istendiği davacı tarafından davalı idareye bildirilmiştir.
Ön izin süresinin açılmasına ilişkin süreç devam ederken ön izin konusu taşınmazların da içerisinde bulunduğu alanın Muğla İl Mera Komisyonunun … tarihli ve … sayılı kararıyla mera-otlak kullanımına ayrılmış olduğunun görülmesi üzerine, tahsis amacı değişikliğinin yapılması Muğla Valiliğinden davalı idarenin 11/05/2015 tarihli yazısıyla talep edilmiş, bu talebin uygun bulunmadığı Muğla Valiliğinin … tarih ve … sayılı yazısıyla davalı idareye bildirilmiştir. İlerleyen süreçte söz konusu taşınmazların mera vasfının kaldırılması amacıyla davalı idare ile Muğla Valiliği arasında yazışmalar devam ederken dava konusu Yönetmelik hükmü 25/09/2018 tarih ve 30546 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve ön izin konusu taşınmazın da dava konusu Yönetmelik hükmü kapsamında bulunduğu davalı idarenin … tarih ve … sayılı yazısıyla davacıya bildirilmiştir.
Davacının ön iznin kesin izne dönüştürülememesinin taşınmazın mera vasfının kaldırılmamasından kaynaklanması nedeniyle Yönetmelik hükmünde yer alan altı aylık sürenin dondurulması ve mera vasfı kaldırıldıktan sonra başlatılması istemiyle 07/11/2018 tarihinde yaptığı başvurunun davalı idarenin … günlü, … sayılı yazısıyla reddedilmesi üzerine, davacı tarafından 05/09/2019 havale tarihli dava dilekçesiyle Yönetmelik hükmü uyarınca tebligat yapılmaksızın ön iznin iptal edildiğinden bahisle ön iznin iptaline ilişkin işlem ve dayanağı olan Yönetmelik hükmünün iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmış, Dairemizin 19/09/2019 günlü, E:2019/17901, K:2019/7714 sayılı kararı ile dava dilekçesinin konu ve sonuç bölümlerinin çelişkili olduğu, dava konusu işlemin tarih ve sayısının belirtilmediği ve iptali istenilen Yönetmelik maddesine yönelik hukuka aykırılığın ve menfaat bağının ortaya konulmadığı gerekçesiyle dilekçenin reddedilmesi üzerine, davacı tarafından, davalı idarenin …tarih ve … sayılı yazısıyla tebliğ edilen … günlü, … sayılı davalı idare işleminin ve Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin Geçici 9. maddesinin 1. fıkrasının iptalinin istenildiği belirtilerek dava dilekçesi yenilenmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
16/03/1982 tarih ve 17635 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Turizm Teşvik Kanununun amacı 1. maddesinde; turizm sektörünü düzenleyecek, geliştirecek, dinamik bir yapı ve işleyişe kavuşturacak tertip ve tedbirlerin alınmasını sağlamak olarak belirtilmiş, "Belge iptali" başlıklı 34.maddesinde; "Turizm yatırım veya işletmesi belgesi, aşağıdaki durumlarda Bakanlıkça iptal edilir: g) Kamu taşınmazı üzerinde gerçekleştirilen yatırım ve işletmelerde, taşınmazın kullanım hakkına esas iznin iptal edilmesi" hükmüne yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 8. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 21/07/2006 tarih ve 26235 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri, bu bölgelerin veya bu bölgelerin planlarla belirlenmiş alt bölgeleri ve turizm merkezlerinin içinde veya dışındaki kamu taşınmazlarının Bakanlığa tahsisi, özel mülkiyete tabi taşınmazların kamulaştırılması, Hazine adına tapuya tescili, yatırımcılara tahsisi, bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakları da dahil olmak üzere irtifak hakkı tesisi, kiralama, işletme ve devir işlemleri ile bu işlemlere ilişkin süre, bedel, hakların sona ermesi ve diğer koşullarla turizm amaçlı kullandırılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiş, "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (l) bendinde, ön izin; Bu Yönetmelik kapsamındaki kamuya ait taşınmazlarla ilgili turizm amaçlı plan ve proje geliştirilmesi ile diğer işlemlerin tamamlanmasına imkân tanınması amacıyla girişimci adına kesin tahsis aşamasına kadar verilen izin olarak, (g) bendinde, kesin tahsis: Ön izin koşullarını yerine getiren girişimciler adına, kamu taşınmazı üzerinde bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakları da dahil olmak üzere irtifak hakkı tesisi veya kiralama ya da kullanma izni verilmesi suretiyle kullanma hakkı verilmesi olarak tanımlanmıştır. Aynı Yönetmeliğin "Ön izin" başlıklı 16.maddesinde; "(1) Onaylı uygulama imar planı bulunmayan alanlarda girişimciye harita ve plan çalışmaları, tasdik işlemleri, (Mülga ibare:RG-30/12/2016-29934) (...) anonim şirket kurulması ve diğer işlemlerin yapılması için (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) iki yılı geçmemek üzere (Ek ibare:RG-30/12/2016-29934) fiili kullanım olmaksızın bedeli karşılığında ön izin verilir....(3) Ön izin süresi firmaya yazılan ön izin yazısının tebligat tarihinden itibaren başlar. (4) Bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde, girişimcinin ön izin talebi geçersiz sayılır ve müzakere sırasında alınan teminat Hazineye irat kaydedilir. (5) Onaylı uygulama imar planı bulunan alanlarda ise, (Ek ibare:RG-30/12/2016-29934) fiili kullanım olmaksızın girişimciye en fazla (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) bir yıl ön izin süresi verilir....(9) (Değişik:RG-30/12/2016-29934) Ancak kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde ön izin süresi, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar ve toplamda beş yılı geçmemek üzere Arazi Tahsis Komisyon kararı ile dondurulur ve dondurulan süre için ön izin bedeli alınmaz. Dondurulan sürenin başlatıldığı tarih itibarıyla yatırımcıdan, sürenin başlatıldığı tarihteki birim fiyatları esas alınarak teminatının güncellenmesi istenir. (Ek cümleler:RG-25/9/2018-30546) Dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde, ön izin kendiliğinden sona erer. Bu durumda ön izin sahibi tarafından Bakanlıktan hiçbir hak ve tazminat talebinde bulunulamaz. Varsa alınan teminatlar iade edilir. (10) Mücbir veya kamudan kaynaklanan sebepler dışında girişimcinin ön izin süresi içerisinde yükümlülüğünü yerine getirmemesi halinde, ön izin Bakanlıkça iptal edilir. Bu durumda peşin tahsil edilen ön izin bedeli iade edilmez. Girişimciden (Değişik ibare:RG-26/10/2019-30930) sosyal ve teknik altyapıya katılım payı ve ön izin dönemi için alınan teminatlar Hazineye irat kaydedilir. (11) Mücbir veya kamudan kaynaklanan sebeplerle, verilen (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) ön izin süresi içerisinde yükümlülüklerin yerine getirilememesi halinde, girişimcinin talebi üzerine, ön izin Bakanlıkça iptal edilerek alınan teminatlar ile ön izin (Değişik ibare:RG-25/9/2018-30546) bedeli faizsiz olarak iade edilir." hükmüne, "Kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinler" başlıklı Geçici 9.maddesinin 1.fıkrasında; "Bakanlık tarafından verilen ancak her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona erer." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmemiştir.
Esas Yönünden:
Anayasaya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.
a) Yönetmelik kuralı yönünden;
Turizm sektörünü düzenleyecek, geliştirecek, dinamik bir yapı ve işleyişe kavuşturacak tertip ve tedbirlerin alınmasını sağlamak amacıyla çıkarılan Turizmi Teşvik Kanununa dayanılarak hazırlanan Kamu Taşınmazlarının Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelikte, Kanunda öngörülen amaç doğrultusunda kamu taşınmazlarının Bakanlığa tahsisi, özel mülkiyete tabi taşınmazların kamulaştırılması, Hazine adına tapuya tescili, yatırımcılara tahsisi, bağımsız ve sürekli nitelikli üst hakları da dahil olmak üzere irtifak hakkı tesisi, kiralama, işletme ve devir işlemleri ile bu işlemlere ilişkin süre, bedel, hakların sona ermesi ve diğer koşullarla turizm amaçlı kullandırılmasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Anılan Yönetmelikte, Kültür ve Turizm Bakanlığı tasarrufuna alınmış olan kamu arazilerinden girişimcilere tahsisi uygun görülen yerlerin ilanından başlayarak, başvuru, tekliflerin değerlendirilmesi, ön izin ve kesin tahsis sırasında bilgi ve belge sunulması, turizm yatırımının gerçekleşmesi için yapılması gerekli iş ve işlemlerin yapılması için süreler öngörülmüş, bu kapsamda, kamuya ait taşınmazlarla ilgili turizm amaçlı plan ve proje geliştirilmesi ile diğer işlemlerin tamamlanmasına imkân tanınması amacıyla girişimci adına kesin tahsis aşamasına kadar verilen izin olarak tanımlanan ön iznin iki yılı geçmemek üzere ve fiili kullanım olmaksızın verileceği, kamudan kaynaklanan veya mücbir sebepler ile Bakanlıkça kabul edilebilir idari ve hukuki uyuşmazlıklardan doğan sebeplerin varlığı halinde ön izin süresinin, dondurma sebepleri ve bu sebeplerin ortaya çıktığı tarihler dikkate alınarak sorun çözümleninceye kadar ve toplamda beş yılı geçmemek üzere dondurulacağı, dondurulan beş yıllık ön izin süresi içerisinde de dondurma sebeplerinin ortadan kalkmaması halinde ön iznin kendiliğinden sona ereceği düzenlemelerine yer verilmiştir.
Turizm sektörünün, gerek istihdam artışı, yabancı sermaye ve döviz girdisi sağlaması gibi ekonomiye olan katkısı, gerekse kültürel gelişme üzerindeki etkileri göz önünde bulundurulduğunda, yatırımların mevzuatta belirlenen süreler dahilinde ve bir an önce tamamlanarak turizmin hizmetine sunulmasında kamu yararı bulunduğu açık olup, yukarıda belirtilen sürelerin bu amaçla düzenlenmiş olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, turizm tesisi gerçekleştirmek amacıyla verilmiş ön izin süresi içerisinde yapılması gereken iş ve işlemlerin yirmi yıl gibi uzun bir süre içerisinde tamamlanmayarak kesin tahsis ve dolayısıyla yatırımın fiili olarak gerçekleştirilmesi aşamasına geçilmemesi, ön izne konu kamu taşınmazının uzun yıllar atıl durumda kalmasına, turizme kazandırılamamasına, sağlaması beklenilen ekonomik ve kültürel katkının elde edilememesine yol açacaktır.
Bu durumda, üzerinde turizm yatırımı gerçekleştirilmek amacıyla davalı idare tasarrufuna alınmış olan kamu taşınmazlarının uzun süre atıl durumda kalmasının önüne geçmek, hukuki durumlarındaki belirsizliği ortadan kaldırarak söz konusu taşınmazların yeniden değerlendirilebilmesinin önünü açmak amacıyla, veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinlerin düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona ermesini öngören dava konusu düzenlemede hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
b) Dava konusu işleme gelince;
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinlerin bu maddenin yürürlüğe girdiğe tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona ereceği düzenlenmiş olup, davacı adına verilmiş olan ön iznin, bu madde kapsamında bulunduğu davalı idarenin … tarih ve … sayılı yazısıyla davacıya bildirilmiştir.
Bu itibarla, Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 25/09/2018 tarihinden itibaren altı aylık süre içerisinde kesin tahsise dönüştürülemeyen ön iznin altı aylık süre sonunda kendiliğinden sona ermiş olması nedeniyle, kamu taşınmazı üzerinde gerçekleştirilen yatırım ve işletmelerde, taşınmazın kullanım hakkına esas iznin iptal edilmesi halinde, turizm yatırımı belgesinin de iptal edilmesini öngören 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Belge iptali" başlıklı 34.maddesinin (g) bendi uyarınca tesis edilen dava konusu işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/06/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Dava konusu Yönetmelik hükmü ile bakanlık tarafından verilen ancak her ne sebeple olursa olsun veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinlerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı aylık süre içerisinde de kesin tahsise dönüştürülememesi halinde kendiliğinden sona ereceği düzenlenmiştir. Söz konusu düzenleme ile turizm yatırımlarında kullanılmak üzere bakanlığa tahsis edilen kamu taşınmazlarının uzun süre atıl durumda kalmasının önüne geçilmesinin hedeflendiği dolayısıyla düzenlemenin kamu yararı uygun olduğu anlaşılmakla birlikte, ön iznin kesin tahsise dönüştürülememesinin davacının kusurundan kaynaklanıp kaynaklanmadığı dikkate alınmaksızın "her ne sebeple olursa olsun" veriliş tarihinden itibaren yirmi yıl geçmesine rağmen kesin tahsise dönüştürülemeyen ön izinlerin sona ermesini öngören düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı görüşü ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.