Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/22051 E. , 2022/2475 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/22051
Karar No : 2022/2475
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası (… Şubesi)
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bursa İli, Nilüfer İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaza ilişkin … tarih … sayılı büyükşehir belediye meclisi kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın … tarih ve …sayılı yetki devrine ilişkin yazısı gereğince, 6306 sayılı Kanun uyarınca riskli yapılara ilişkin imar planı tadilatlarının ada bazında yapılması gerektiği, parsel bazında plan tadilatı yapılmasına ilişkin dava konusu işlemlerde yetki unsuru yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik bulunmadığı, istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmeyerek istinaf başvurusunun değişik gerekçe ile reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Usule ilişkin olarak; davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı ve davanın yasal süresi içinde açılmadığı, işin esasına ilişkin olarak; dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin onaylanma sürecinin mevzuata ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 05.09.2016 tarihli yetki devrine uygun olduğu, Bursa ilinin 1. ve 2. derece deprem kuşağında kaldığı, buna karşılık kent genelinde yapılaşmaların yaklaşık %70'inin kaçak yapılaşma şeklinde olduğu, yine yapı stoğunun büyük kısmının Deprem Yönetmeliğinden önce yapıldığı, can ve mal kaybını önleme amacıyla ivedilikle yeniden planlama yapılması gerektiği, dava konusu plan değişikliği ile depreme dayanaksız, fiziksel olarak yıpranmış yapıların yenilenmesinin amaçlandığı, parsel ölçeğinden başlayarak gittikçe genele yayılan ve özendirici nitelikte kentsel dönüşüm süreci oluşturulmaya çalışıldığı, yani parçacıl olanının bütünü özendirmesinin yöntem olarak seçildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ :Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının aşağıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY
Dava konusu imar planı değişikliklerinden önceki süreçte Bursa ili genelinde 17 farklı ilçede yürürlükte olan 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına, "riskli bina tespit edilerek kentsel dönüşüm yapılması halinde 0.50'ye kadar emsal artışı yapılabilir." şeklinde plan notu eklenmesine dair 1/5000 ölçekli nazım imar plan değişikliği Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararı ile onaylanmış, bu plan değişikliğine karşı … Odası … Şubesi tarafından açılan davada, dava konusu işlemin iptali yolunda … İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı karar, Danıştay Altıncı Dairesinin 27.12.2018 tarihli, E:2016/4673, K:2018/10776 sayılı kararı ile onanarak kesinleşmiştir.
Anılan iptal kararı üzerine, Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığına hitaben yazılan … tarihli, … sayılı yazı ile; Bursa il sınırları içerisinde riskli yapı ilan edilen taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekte plan yapma ve onaylama yetkisinin Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığına ve Osmangazi Belediye Başkanlığına devredilmesi talep edilmiştir.
Bu talep doğrultusunda, Bursa ili sınırları içerisinde bulunan 6306 sayılı Kanun uyarınca "riskli yapılara" ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, imar uygulaması, halihazır harita hazırlama ve onaylama yetkisinin, Bakanlığın yetkileri saklı kalmak kaydıyla geçici olarak Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığının görev ve sorumluluğuna 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 12. fıkrası uyarınca devredildiği hususu Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün … tarihli, …sayılı yazısı ile Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığına bildirilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılan yetki devrine istinaden Bursa ili genelinde yer alan ve riskli yapı tespiti yapılmış olan muhtelif taşınmazlar ile dava tarihi itibariyle halen riskli yapı tespiti yapılmamış olan muhtelif taşınmazlara ilişkin 1/5000 ölçekli nazım ve/veya 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri ayrı ayrı olmak üzere parsel bazında Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi kararları ile onaylanmıştır.
Bunun üzerine davacı tarafından genel olarak; Bursa ilinde 17 ilçede yürürlükte olan 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına plan notu eklenmesine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, …sayılı kararının yargı kararı ile iptaline karar verildiği, dayanaksız hale gelen ve hukuka aykırı olan dava konusu imar planı değişikliklerinin yapı yoğunluğunu artırması ve teknik altyapıyı yetersizleştirmesi yönüyle üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararlarına aykırı olduğu, gerekli teknik altyapı ve donatı alanları sağlanmadan, tek parsel bazında yoğunluk artırıcı şekilde plan değişikliği yapılmasının hem Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılan yetki devrinin içeriğine hem de 6306 sayılı Kanun'un amacına aykırı bulunduğu, kentsel dönüşüm amacıyla bütüncül yaklaşımla planlama yapılması gerekirken, parçacıl şekilde yapılan imar planı değişikliklerinin daha büyük kentsel sorunlara sebep olacağı, taşınmazların işlevinin değiştirilmesi ve yoğunluğunun artırılması suretiyle ana planın sürekliliğinin, bütünlüğünün ve donatı dengesinin bozulduğu, dava konusu imar planı değişiklikleri ile taşınmazların yüksekliğinin, çevresi ile uyumsuz kütle oluşturacak şekilde artırıldığı, Bursa ilinin 1. derecede deprem kuşağında yer aldığı, bu nedenle planlama çalışmalarına esas olmak üzere güncel jeolojik ve jeoteknik etüt raporu hazırlanmasının büyük önem arz ettiği, ancak bölgeye ilişkin jeolojik etüt çalışmaları yapılmadan dava konusu imar planı değişikliklerinin hazırlandığı şeklinde iddialar ileri sürülerek bakılmakta olan davanın açıldığı görülmektedir.
İLGİLİ MEVZUAT
6306 Sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacının; afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemek olduğu hüküm altına alınmıştır.
Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde, riskli yapı; riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmi ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapı şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Kanun'un "Uygulama işlemleri" başlıklı 6. maddesinin 5. fıkrasının (a) bendinde, Bakanlığın; riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya yetkili olduğu, 12. fıkrasında ise, Bakanlığın, bu Kanun'da belirtilen iş ve işlemlere ilişkin olarak TOKİ’ye veya İdareye yetki devrine ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare tarafından yapılacağını belirlemeye yetkili olduğu, hükmüne yer verilmiştir.
6306 sayılı Kanun'un Uygulama Yönetmeliği'nin "Riskli yapıların tespiti ve itiraz" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, “Riskli yapılar, Ek-2’de yer alan riskli yapıların tespit edilmesine ilişkin esaslara göre tespit edilir. Riskli yapı tespiti; kendi başına kullanılabilen, üstü örtülü ve insanların içine girebilecekleri ve insanların oturma, çalışma, eğlenme veya dinlenmelerine veya ibadet etmelerine yarayan yapılar ile hayvanların ve eşyaların korunmasına yarayan yapılar hakkında yapılır. İnşaat halinde olup ikamet edilmeyen yapılar ile metrukluk veya başka bir sebeple statik bakımdan yapı bütünlüğü bozulmuş olan yapılar riskli yapı tespitine konu edilmez.” kuralına, aynı Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasında, Bakanlığın, uygulama alanında her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya yetkili olduğu, kuralına yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek; nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmayan ilçe belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmak veya yaptırmak görev, yetki ve sorumluluklarının büyükşehir belediyelerine ait olduğu, hüküm altına alınmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde, "Belediye, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için yukarıda sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi ve bu alanın belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır. Ancak, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca bu yönde karar alınması şarttır. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olması, yapı yükseklik ve yoğunluğunun belirlenmesi, alanın büyüklüğünün en az 5 en çok 500 hektar arasında olması, etaplar halinde yapılabilmesi hususlarının takdiri münhasıran belediye meclisinin yetkisindedir. Toplamı 5 hektardan az olmamak kaydı ile proje alanı ile ilişkili birden fazla yer tek bir dönüşüm alanı olarak belirlenebilir. Büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde kentsel dönüşüm ve gelişim projesi alanı ilan etmeye büyükşehir belediyeleri yetkilidir. Büyükşehir belediye meclisince uygun görülmesi halinde ilçe belediyeleri kendi sınırları içinde kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin her ölçekteki imar planı, parselasyon planı, bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzeri tüm imar işlemleri ve 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmaya büyükşehir belediyeleri yetkilidir..." hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Usule ilişkin olarak;
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 08.03.1979 tarihli, E:1971/1, K:1979/1 sayılı kararında, Türk Mühendis ve Mimar Odalarının, tüzel kişiliği haiz birlikler gibi hak ve yetkilerinin bulunduğu gerekçesiyle davacı ve davalı olarak taraf ve dava ehliyetleri bulunduğuna karar verilmiş, 521 sayılı Danıştay Kanununun 69. ve 70. maddelerinde yer alan "ilgililer" ibaresinin gerçek ve tüzel kişilerden daha kapsamlı olduğu vurgulanmış, aynı ibare 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. ve 11. maddelerinde de yer almıştır.
Bu durumda, "ilgililer" kavramından, çevre ve kültür varlıklarının korunması, kişilerin sağlıklı bir çevrede yaşamalarının sağlanması amacıyla, ifa ettikleri meslek ve sanat açısından şehirleşme ve dolayısıyla imar faaliyetleriyle çok yakından ilgileri bulunan mimarların ve şehir plancılarının oluşturduğu oda ve şubeler doğrudan dava açabilecektir.
TMMOB Şehir Plancıları Odası, yasalara, planlama ve şehircilik ilkelerine aykırı imar uygulamalarını kendi kuruluş amacı doğrultusunda dava konusu yapma ehliyetine sahiptir. Bu sebeple, dava konusu imar planı değişikliğine karşı davacı Oda'nın dava açma ehliyetine sahip olduğu sonucuna ulaşıldığından, davalı idarenin ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
Dava konusu imar planı değişikliği 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılmış olup, her ne kadar söz konusu Kanun'un 6. maddesinin 9. fıkrasında 30 günlük özel dava açma süresi öngörülmüş ise de; Anayasa'nın 40. maddesi gereğince, kanunlarda özel başvuru yolu ve dava açma süresi öngörüldüğü hallerde bunun ilgililere açıkça ve ayrıca bildirilmesi gerekmektedir. Uyuşmazlıkta, dava konusu imar planı değişiklikleri askıda ilan edilirken, söz konusu planların 6306 sayılı Kanun kapsamında yapıldığına veya özel dava açma süresi bulunduğuna yönelik askı tutanağında herhangi bir açıklamaya yer verilmediği anlaşıldığından, bakılmakta olan davalarda özel dava açma süresinin uygulanamayacağı açık olup, bu haliyle 60 günlük genel dava açma süresi içerisinde açılan iş bu davada süreaşımı bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Esasa ilişkin olarak;
Bursa ili sınırları içerisinde riskli yapı tespit edilen taşınmazların bulunduğu alanda 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını hazırlama ve onaylama yetkisinin Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığına devredildiğine dair Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 05.09.2016 tarihli yazısı doğrultusunda, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisince farklı tarih ve sayılı kararlar ile Nilüfer ilçesi genelinde çok sayıda taşınmaza ilişkin 1/5000 ölçekli nazım ve/veya 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yapılmıştır. 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişiklikleri ile sadece taşınmazların işlevinde değişiklik yapılarak, genel olarak taşınmazların "konut alanı" olan işlevleri "konut+ticaret alanına" veya sadece "ticaret alanına" çevrilmiş, yapılaşma yoğunluğuna yönelik herhangi bir belirleme yapılmamış, söz konusu belirleme 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine bırakılmıştır. 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinde ise hem 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile aynı doğrultuda işlev değişikliği yapılmış hem de riskli yapı tespiti yapılması halinde geçerli olmak üzere mevcut emsal değer 0.50 oranında artırılmak ve yapı yükseklikleri -değişen miktarlarda- artırılmak suretiyle yeni yapılaşma koşulları belirlenmiş, ilaveten emsal hesabına dahil edilmesi gereken bir kısım alanlar plan notları ile emsal harici bırakılmıştır.
Söz konusu imar planı değişikliklerine karşı … Belediye Başkanlığı, … Odası … Şubesi ve … Odası …Şubesi tarafından muhtelif dosyalarda ayrı ayrı açılan ve farklı mahkemeler tarafından bakılan davalarda, bir kısım dosyalarda farklı bilirkişi heyetleri aracılığıyla mahallinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmak suretiyle, bir kısım dosyalarda ise keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmadan, farklı gerekçelerle dava konusu imar planlarının iptaline karar verilmiştir. Bu kararlara karşı davalı idarece yapılan istinaf başvurularının reddi yolunda verilen İstanbul Bölge İdare Mahkemesi kararları temyiz edilmiştir.
Nilüfer ilçesi genelinde farklı alanlarda yer alan farklı taşınmazlara özgü olarak ayrı ayrı 1/5000 ölçekli nazım ve/veya 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yapılmış olsa da; söz konusu imar planı değişikliklerine dayanak işlemin aynı olduğu, diğer bir ifade ile plan değişikliklerinin tamamının aynı yetki devrine dayanılarak 6306 sayılı Kanun kapsamında yapıldığı ve taşınmazlara getirilen emsal ve yükseklik değerleri değişmekle birlikte, taşınmazlardaki işlev değişikliğinin ve yapılaşma koşullarındaki artışın aynı yaklaşımla gerçekleştirildiği anlaşıldığından; hukuka uygunluk denetiminin daha etkin yapılabilmesi amacıyla parçadan ziyade bütünün değerlendirilmesinin daha uygun bir yaklaşım olacağı benimsenerek dosyalar birlikte incelenmiştir.
Bu inceleme ise; dava konusu imar planlarının hazırlanma ve onaylanma sürecinin imar mevzuatına ve dayanak yetki devrine uygunluğu ile taşınmazlara dava konusu imar planları ile getirilen işlev ve yapılaşma koşullarının imar mevzuatına, 6306 sayılı Kanun'un amacına, planlama hiyerarşisine, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına uygunluğu yönlerinden yapılmıştır. Bu açıklamalar ışığında;
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yetki devrine ilişkin … tarihli, … sayılı yazısının ve dava konusu imar planlarının bu yetki devrine uygunluğunun değerlendirilmesi;
Dava konusu imar planı değişikliklerinin hukuki denetiminin yapılabilmesi için öncelikle Bursa Büyükşehir Belediyesine yapılan yetki devrinin hukuki geçerliliğinin ve içeriğinin ele alınması gerekmektedir.
Yetki devri; bir konuda karar almak, eylemde bulunmak veya emir vermek hakkının başkalarına devredilmesi ve sonuçlardan devredilenin sorumlu tutulması şeklinde tanımlanmakta olup, yetki devrinin, ancak kanunların açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir.
Yukarıda detaylarına yer verildiği üzere, riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekteki planı resen yapma, yaptırma ve onaylama yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğunun ve Bakanlığın sahip olduğu bu yetkisini TOKİ'ye, büyükşehir belediyelerine veya ilçe belediyelerine devredebileceğinin 6306 sayılı Kanun'da açıkça düzenleme altına alınmış olması karşısında; dava konusu imar planı değişikliklerinin dayanağı olan ve Bursa ili sınırları içerisinde bulunan "riskli yapılara" ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı, imar uygulaması, halihazır harita hazırlama onaylama yetkisinin, Bakanlık yetkileri saklı kalmak kaydıyla geçici olarak Bursa Büyükşehir Belediye Başkanlığına devredildiğine ilişkin dayanak Bakanlık işleminin yasaya uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Bakanlığın … tarihli, … sayılı yetki devri yazısının içeriği incelendiğinde, Bursa ili sınırları içerisinde bulunan "riskli yapılara" ilişkin imar planlarının;
- Ada bazında çözümlenmesi,
- Plan değişikliklerinde emsal veya yoğunluk artışının zorunlu olması halinde meri emsale olacak ilavenin maksimum 0.50’yi geçmeyecek şekilde düzenlenmesi,
- Gerekli altyapı analizlerin yapılması,
- Teknik ve sosyal altyapı alanlarının ayrılması, koşullarının aynı anda sağlanması kaydıyla yetki devri yapıldığı görülmektedir.
Riskli alanlar, rezerv yapı alanları ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekte planı yapma ve onaylama yetkisinin asıl sahibi olan Bakanlık tarafından yetki devri yapılırken; planlama esaslarına, planın kentsel doku ve çevresi ile uyumuna, yapılacak teknik analizlere, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanmasına yönelik bir kısım koşullar getirme, bu şekilde planların standartlarını ve ilkelerini belirleme hakkına sahip olduğu, bu durumda yetkiyi devralan idare tarafından Bakanlıkça öngörülen koşullara uygun şekilde planlama yapılması gerektiği, aksi halde, yapılan imar planlarının dayanağı yetki devrine aykırı hale geleceği açıktır.
Uyuşmazlıkta, çok sayıda taşınmaza ilişkin dava konusu imar planı değişikliklerinin Bursa Büyükşehir Belediye Meclisinin muhtelif kararları ile onaylanmasından sonraki süreçte, söz konusu plan değişikliklerine ilişkin olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünce, Bursa Büyükşehir Belediyesine yazılan 14.11.2017 tarihli yazısında; imar planı değişikliklerinde, yetki devrinde sayılan koşulların tamamının aynı anda sağlanması gerektiği, 6306 sayılı Kanun'un "Amaç" başlıklı 1. maddesi kapsamında, sağlıksız ve güvensiz yapı stoğunun yenilenmesinin yanında kentlerin yeşil alanları, sosyal donatı alanları, altyapısı ve ulaşım sistemleriyle yaşanabilirlik standartlarını yakalaması gerektiği, bu doğrultuda imar planı değişikliklerinin tekrar incelenerek, yetki devrinde belirtilen hususlara uygun olarak işlem tesis edilmesi gerektiği şeklinde bildirimde bulunulduğu görülmüştür.
Diğer taraftan Bursa Büyükşehir Belediyesi İmar ve Şehircilik Dairesi Şehir Planlama Müdürlüğünün, dava konusu imar planı değişikliklerine ilişkin 23.03.2017 tarihli görüş yazısında; riskli yapı şerhi bulunmayan taşınmazlara ilişkin hazırlanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin öncelikle ilçe belediye meclisince değerlendirilmesi gerektiği, Bakanlığın yetki devrinin sadece riskli yapı şerhi bulunan taşınmazlara ilişkin olduğu, kentsel dönüşüm amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği taleplerinin Bursa ili genelinde emsal ve kat artışına yönelik olması, kamu yararını zorunlu kılan nedenler bulunmaması, parçacıl nitelikte nüfus yoğunluğu artışına neden olması, ancak artan nüfusun ihtiyacını karşılayacak sosyal ve teknik altyapı alanlarının ayrılmaması, iki bina arası asgari mesafe şartını bozması sebepleri ile plan bütünlüğünü bozucu nitelikte ve Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 26. maddesine aykırı olduğu, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinde önerilen yoğunluk artışının, 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında belirlenen kişi başına düşen yoğunluk oranları ile uyumsuz olduğu, bu açıdan üst ölçekli planlarla örtüşmediği şeklinde görüşlere yer verildiği görülmektedir.
Bu doğrultuda;
1- Dava konusu imar planı değişikliklerine konu edilen taşınmazların bir kısmında riskli yapı tespiti bulunmadığı halde, Bakanlığın yetki devri yazısı dayanak gösterilerek 6306 sayılı Kanun kapsamında imar planı değişikliği yapıldığı, uyuşmazlık konusu taşınmazların işlev ve yapılaşma koşullarında değişiklik yapılırken, içinde yer aldığı imar adasının bütünlüğünün gözetilmediği, gizli emsal artışına imkan sağlayacak nitelikte plan notları getirilerek mevcut emsal değerinin 0.50'nin üzerinde artmasına sebebiyet verildiği ve taşınmazların yapılaşma koşullarında yapılan miktarda artışı zorunlu kılan nedenlerin plan açıklama raporlarında ortaya konulmadığı, gerekli altyapı analizleri yapılmadan taşınmazların işlev ve yapılaşma koşullarının değiştirildiği ve yapılan yoğunluk artışının bölgenin sosyal ve teknik altyapı dengesi üzerindeki etkilerinin değerlendirilmediği anlaşıldığından, bu haliyle dava konusu imar planı değişikliklerinin, aşağıdaki bölümlerde de detaylı şekilde açıklandığı üzere, dayanağı … tarihli, … sayılı yetki devrinin içeriğine uygun olmadığı sonucuna varılmaktadır.
2- 6306 sayılı Kanun kapsamında yapılacak imar planları ile 5393 sayılı Kanun'un 73. maddesi doğrultusunda kentsel dönüşüm alanı ilan edilen alanlar için yapılacak imar planlarının hazırlanması ve yürürlüğe konulması süreçlerinin, işlemin yetki, şekil, sebep ve konu unsurları bakımından birbirinden tamamen farklı olduğu, dava konusu imar planı değişikliklerine ilişkin açıklama raporlarında ve belediye meclisi kararında “deprem gibi afetlerden zarar görme riski taşıyan yapıların kentsel dönüşüm yoluyla iyileştirilmesi amacıyla” imar planı değişikliği yapıldığı belirtilmişse de, dava konusu imar planlarının yukarıda detaylarına yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca 5393 sayılı Kanunun 73. maddesi kapsamında tesis edilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca yapılan dava konusu imar planı değişikliklerinin kentsel dönüşüm amacıyla yapıldığına ilişkin plan açıklama raporlarında ve belediye meclisi kararlarında yer alan ifadelerin yetki devrine uygun olmadığı açıktır.
3- Bir kısım dosyalarda, İdare Mahkemelerince ve/veya Bölge İdare Mahkemesince; Bakanlığın yetki devri yazısı doğrultusunda, imar planı değişikliklerinin tek bir taşınmaza özgü şekilde parsel bazında değil, ada bazında yapılması gerektiği, bu nedenle yetki unsuru yönünden hukuka uygun olmadığı sonucuna ulaşılarak, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiş ise de, anılan yetki devrinde; imar planı değişikliği onama sınırının uyuşmazlık konusu taşınmazın dahil olduğu imar adasının tamamını kapsaması değil, riskli yapı tespit edilen taşınmaza ilişkin imar planı değişikliği yapılırken, taşınmazın bulunduğu imar adasının işlevi ve yapılaşma koşullarının dikkate alınması, bu şekilde imar planı değişikliğinin kent kurgusu ve çevrenin dokusu ile uyumlu olmasının, plan ana kararlarının sürekliliğinin ve bütünlüğünün korunmasının sağlanması gerektiği şeklinde yorumlanması gerekmektedir. Bu durumda, anılan yönde verilen temyiz istemine konu kararlarda gerekçe yönünden isabet bulunmamaktadır.
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin yetki ve sebep unsurları yönünden değerlendirilmesi;
Yukarıdaki bölümde detaylarına yer verilen Kanun hükümleri doğrultusunda, genel kural olarak, büyükşehir belediye sınırları içerisinde 1/5000 ölçekli nazım imar planını yapma ve onaylama yetkisi büyükşehir belediyelerine; 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını yapma ve onaylama yetkisi ilçe belediyelerine aittir.
Öte yandan, 5216 sayılı Yasa'nın 7. maddesinin (c) bendinde, kanunlarla büyükşehir belediyelerine verilmiş görev ve hizmetlerin gerektirdiği proje, yapım, bakım ve onarım işlemleriyle ilgili her ölçekteki imar planlarını, parselasyon planlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, 20.7.1956 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu'nda belediyelere verilen yetkileri kullanmak, (m) bendinde ise büyükşehir bütünlüğüne hizmet eden sosyal donatılar, bölge parkları, hayvanat bahçeleri ... ve benzeri yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirmek büyükşehir belediyelerinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, büyükşehir belediyesinin uygulama imar planlarının yapımındaki yetkisinin; imar planlarını ve bu planlarda yapılacak değişiklikleri aynen veya değiştirerek onaylamak ve nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planları yapmayan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin uygulama imar planlarını yapmak veya yaptırmakla sınırlı olup, doğrudan 1/1000 ölçekli uygulama imar planları ile uygulamasını yapma yetkisinin bulunmadığı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile parselasyon planlarının yapımında, değişikliğinde ve uygulamaya konulmasında ilçe ve ilk kademe belediyelerinin yetkili olduğu, ancak büyükşehir belediyelerinin görev alanına giren bir konuda büyükşehir belediyesince 1/1000 ölçekli imar planı yapılabileceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Diğer taraftan büyükşehir belediye sınırları içerisinde yer alan riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin imar planlarının yapılması ve onaylanmasında özel kanun olan 6306 sayılı Kanun'un uygulaması gerektiğinden, söz konusu taşınmazlara/alanlara ilişkin imar planlarını yapma ve onaylama yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına geçmekte, ancak Bakanlık, sahip olduğu bu yetkisini belediyelere devredebilmektedir.
Bu açıklamalar doğrultusunda riskli alanlara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin imar planlarının yapılması ve onaylanması yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığına ait olduğu ve Bakanlığın sahip olduğu bu yetkisini belediyelere devredebileceği açık olmakla birlikte, Bakanlığın söz konusu yetkisinin varlığından söz edilebilmesi için mutlaka bir alanın dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle Bakanlar Kurulu (6306 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde 02/07/2018 tarihli, 700 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 196. maddesi ile yapılan değişiklik sonrasında Cumhurbaşkanı) kararı ile riskli alan ilan edilmesi veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca rezerv yapı alanı tespit edilmesi ya da riskli alan içinde veya dışında kalan herhangi bir taşınmaz üzerindeki yapılara ilişkin 6306 sayılı Kanun'un 3. maddesinde düzenlenen prosedürler işletilerek Bakanlıkça lisanslandırılan kurum ve kuruluşlarca riskli yapı tespitinin yapılmış olması gerekmektedir. Ancak bu yönde bir tespit yapılması halinde, taşınmaza ilişkin imar planı yapma yetkisinin Bakanlığa ait olduğundan söz edilebilecek, aksi halde, yani taşınmazda riskli yapı tespitinin yapılmadığı durumlarda 6306 sayılı Kanun uyarınca Bakanlığın imar planı yapma yetkisinin varlığından söz edilemeyecektir. Bu durumda Bakanlığın sahip olmadığı bir yetkiyi belediyeye devretmesi de mümkün değildir.
Uyuşmazlıkta, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 12. fıkrası uyarınca Bakanlıkça yapılan yetki devrine dayanılarak taşınmazlara ilişkin dava konusu imar planı değişiklikleri yapılmış ise de, söz konusu taşınmazların bir kısmında dava tarihi itibariyle halen riskli yapı tespiti bulunmadığı görülmektedir.
Bu durumda riskli yapı tespiti bulunmayan uyuşmazlık konusu taşınmazlara ilişkin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin 5216 sayılı Kanun'a göre yapılması gerekirken, Bursa Büyükşehir Belediyesince, ilçe belediyesinin yerine geçilerek ve Bakanlığın sahip olmadığı yetki dayanak gösterilerek yapılan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu açıktır.
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile taşınmaza getirilen kullanım kararlarının değerlendirilmesi;
İmar mevzuatı uyarınca 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının, üst ölçekli imar planlarına uygun hazırlanması gerekmektedir.
Bir alanda, 1/5000 ölçekli nazım imar planında nüfus yoğunluğuna ilişkin belirleme yapılmış ise, üst ölçekte belirlenen yoğunluğu aşar şekilde 1/1000 ölçekli uygulama imar planında yapı ve nüfus yoğunluğunun artırılması halinde, imar mevzuatına ve planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırılık oluşacaktır.
Uyuşmazlıkta, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin parsel bazlı olacak şekilde emsal ve kat artışına ilişkin olduğu, 1/5000 ölçekli nazım imar planında yapılaşma yoğunluğu yönünden herhangi bir değişiklik yapılmadan, üzerinde riskli yapı şerhi bulunan taşınmazlar açısından hem imar mevzuatı hem de Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 05.09.2016 tarihli yetki devrine aykırı şekilde ilave nüfus ve yapı yoğunluğu getirildiği, ayrıca gerekli altyapı analizlerinin yapılmadığı, teknik ve sosyal donatı alanlarının ayrılmadığı, plan açıklama raporlarında yoğunluk artışını zorunlu kılan teknik gerekçelerin ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, İdare Mahkemelerince muhtelif dosyalarda mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporlarında dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklerinde belirlenen nüfus yoğunluklarının, üst 1/5000 ölçekli nazım imar planında belirlenen kişi başına düşen yoğunluk oranlarını aştığının tespit edildiği, ayrıca yetki devrinde belirtilen maksimum 0.50 oranındaki yapılaşma yoğunluğunu aşan şekilde gizli emsal artışlarının (bodrum katların emsal harici tutulması vb..) getirildiği, öte yandan, imar planı değişikliklerinin imar planı bütünlüğünü bozucu şekilde parçacıl nitelikte nüfus yoğunluğu artışına neden olduğu ve artan nüfusa yönelik teknik ve sosyal altyapı alanlarının ayrılmadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinde bu nedenle de şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık bulunmadığı kanaatine varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın İlgili İdare Mahkemesine gönderilmesine, 02/03/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.