Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/22054 E. , 2021/7631 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/22054
Karar No : 2021/7631
DAVACI : … Birliği
VEKİLLERİ : Av. … - Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLi : …, Hukuk Müşaviri
DAVANIN KONUSU : 26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13.maddesinin 6.fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." cümlesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 11/07/2019 tarih ve 7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun 3. maddesinin 6. fıkrası ile 9. ve geçici 1. maddelerine dayanılarak hazırlanmış olduğu, Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." şeklindeki düzenlemenin Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunda yer almadığı gibi Yönetmelikle belirlenecek hususlar kapsamında da yer almadığı, söz konusu düzenlemenin anılan Kanunun lafzı ve ruhuyla örtüşmediği, Kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun Yönetmelik ile düzenlenmiş olmasının Anayasaya, Kanuna ve hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, yönetim ve icra kurulu üyelikleri birleşebiliyorken danışma kurulu üyeliğinin diğer kurul üyelikleriyle birleşememesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu, iptali istenilen düzenlemenin Anayasanın 2. ve 124. maddelerine aykırı olduğu, söz konusu düzenlemenin Kanunun belirlediği çerçeve içerisinde bir hususun detaylandırılmasına/uygulanmasına ilişkin olmayıp genel/soyut nitelikte bir kural koyduğu, Seyahat Acenteleri Birliğinin sektörel birikimlerinden Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının yararlanmasına engel oluşturduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Ajansın ana karar organının yönetim kurulu olduğu, yönetim kurulunun doğal üyeler ve ajansa pay ödemekle yükümlü sektör temsilcilerinin kendi aralarında yapılacak seçimle belirlenen üyelerden oluştuğu, icra kurulunun ise yönetim kurulu tarafından alınan kararları uygulamakla yükümlü organ olduğu, kararların doğru ve tam uygulamaya konulması için yönetim kurulu üyeleri arasından belirlenmesinin öngörüldüğü, danışma kurulunun, yönetim ve icra kurullarına danışmanlık etmek ve tavsiyelerde bulunmakla görevli organ olduğu, yürüttüğü faaliyet gereği diğer organlardan farklı olarak düzenlendiği, ancak kanun geneline bakıldığında ajansın tüm organlarında sektör temsilcilerinin aktif katılımının sağlandığının açık olduğu, ayrıca, sektör temsilcilerinin kurdukları birlik ve derneklerin başkanlarının seçiminde temsil amacı gözetilmekte iken, ajans yönetim kurulu üyeliği seçimlerinde ise temsil amacının yanı sıra sektör temsilcilerinin ödedikleri turizm payının kullanımı ve ülke tanıtımının dolaylı veya doğrudan sektöre gelir olarak yansıması gibi kıstaslara göre oy kullanıldığı, bu sebeplerle, Yönetmelikte danışma kurulu üyeliği ile yönetim ve icra kurulu üyeliklerinin birleşemeyeceği yönünde düzenleme yapılmış olduğu, ajansın organlarının her birinin görevleri, çalışma usulleri, toplantı ve karar yeter sayıları gibi uygulamaya yönelik detaylı hususların Yönetmelikle düzenlenmesinin mevzuat yapım tekniğine daha uygun olduğu, ajansın yönetim kurulunda, seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin ilgili mevzuatı uyarınca kendi aralarında yapacakları seçimle belirlenen bir kişinin yer aldığı, davacı birlik başkanının da ajans danışma kurulunda doğal üye olarak yer aldığı dikkate alındığında birliğin sektörel birikimlerinden ajansın yararlanmamasının söz konusu olamayacağı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, 26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13.maddesinin 6.fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davacının Anayasaya aykırılık iddiasına itibar edilmemiştir.
Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almıştır. Anayasanın aktarılan hükmü ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır.
Kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti, hukuk güvenliği ve kazanılmış haklara riayet ilkelerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanun'un "Kuruluş" başlıklı 3üncü maddesinde; " 1) Bu Kanunda yazılı olan görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere Bakanlıkla ilgili, tüzel kişiliği haiz, bu Kanunda belirtilen hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi,Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı kurulmuştur.(2) Ajansın organları; Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kuruludur.(3) Ajansın karar organı Yönetim Kuruludur. Yönetim Kurulu; Bakanın başkanlığında, Bakanlık Tanıtma Genel Müdürlüğünden sorumlu Bakan Yardımcısı, Tanıtma Genel Müdürü, Türk Hava Yolları Yönetim Kurulu Başkanı, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü tarafından işletilenler hariç olmak üzere havalimanı ve terminal işletmelerini temsilen en yüksek cirosu olan ilk iki işletme arasından herüç yılda bir sırayla görevlendirecekleri bir kişi, Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tüm tesislerin bulundukları coğrafi bölge bazında temsilini sağlamak üzere Marmara ve Akdeniz Bölgelerinden ikişer üye, Ege,Karadeniz, İç Anadolu, Doğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerindenbirer üye olacak şekilde her belge bir oy yerine geçmek suretiyle kendi aralarında yapılacak seçim sonucunda üç yıl süreyle Yönetim Kurulunda görevlendirecekleri dokuz kişi ile seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin ilgili mevzuatı uyarınca kendi aralarında yapacakları seçimle belirlenecek bir kişi olmak üzere toplam on beş üyeden oluşur. Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tüm tesislerin temsilcilerinin seçimlerine ilişkin işlemler Ajans tarafından yürütülür.(4) Ajansın yürütme organı İcra Kuruludur. İcra Kurulu; Tanıtma Genel Müdürlüğünden sorumlu Bakan Yardımcısının Başkanlığında, Tanıtma Genel Müdürü, Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tesislerden Marmara, Akdeniz ve Ege Bölgelerini temsil eden Yönetim Kurulu üyeleri arasından Bakan tarafından seçilen üç üye olmak üzere toplam beş üyeden oluşur. (5) Yönetim Kuruluna ve İcra Kuruluna danışmanlıketmek ve tavsiyelerde bulunmak üzere Danışma Kurulu oluşturulur. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği temsilcisi, Türkiye SeyahatAcenteleri Birliği temsilcisi, Türkiye Otelciler Federasyonu temsilcisi,Türkiye Otelciler Birliği temsilcisi, dönüşümlü olarak görev yapmak üzereotel yöneticileri derneklerinden en fazla üyesi olan iki derneğin temsilcilerinden biri, Türkiye Turizm Yatırımcıları Derneği temsilcisi ileTurizm Restoran Yatırımcıları ve Gastronomi İşletmeleri Derneği temsilcisive Türkiye Belediyeler Birliği temsilcisi Ajansın Danışma Kurulunun doğal üyesidir.(6) Ajansın Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve DanışmaKurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansınteşkilat yapısı ile çalışmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.(7) Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kurulu üyelerine bu görevlerinden dolayı herhangi bir ücret veya huzur hakkı ödenmez."hükümleri yer almaktadır.
Anılan Kanunun 9uncu maddesinde; bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili usul ve esasların; 6 ncı maddenin uygulanmasıyla ilgili olanlar hakkında Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle ,Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.
Anılan Kanunun"Yönetim kuruluna üye seçilmesi" başlıklı Geçici 1.maddesinde; "(1)Ajansın Yönetim Kurulunda görev alması amacıyla; Devlet Hava Meydanları İşletmesiGenel Müdürlüğü tarafından işletilenler hariç olmak üzere havalimanı veterminal işletmelerinin görevlendireceği üye ve Bakanlıktan turizmişletmesi belgeli tesislerin bulundukları coğrafi bölge bazındagörevlendirecekleri üyelerin seçimi işlemleri, Bakanlık tarafındanyürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenecek usul ve esaslara göre bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç altı ay içinde Ajans tarafından yapılır. Bu seçim yapılıncaya kadar, Ajans Yönetim Kurulu üyeleri, havalimanı ve terminalişletmeleri ve Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tesislerin temsilcileriarasından Bakan tarafından atanır.(2) Seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin kendi aralarından ilgili mevzuatı uyarıncaseçimle belirleyecekleri üyenin yerine, bu seçim yapılıncaya kadar seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin arasından Bakan tarafından bir üye Yönetim Kuruluna atanır."kuralı yer almaktadır.
11/7/2019 tarihli ve 7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin altıncı fıkrası ile 9 uncu ve geçici 1 inci maddelerine dayanılarak TürkiyeTurizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Yönetim Kurulu, İcra Kurulu veDanışma Kurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansın teşkilat yapısı ve çalışması ile Yönetim Kurulunun seçimle belirlenecek üyelerinin seçimi işlemlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanan Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmelik 26/10/2019 tarihli ve 30930 sayılı resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmelikte ajansın organ ve birimleri , Yönetim Kurulu, İcra Kurulu, Danışma Kurulu, ajansın görevlerini yerine getirebilmesi için gerek duyulan hizmet birimleri olarak belirlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 7. Maddesinde Yönetim Kurulunun görevleri;" Yönetim Kurulu, Bakanlıkçabelirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda aşağıdakigörevleri yerine getirir: a) Kanunun 4 üncü maddesinde sayılan Ajansınfaaliyet alanları kapsamında tüm iş ve işlemlere yönelik kararlar almak.b ) Ajansın bütçesini, yıllık programını, yıllarasari harcama yapılacak proje ve diğer işlemleri karara bağlamak, Ajansbütçesini Bakan onayına sunmak. c) Genel Müdürü atamak ve personel istihdamınailişkin hususlar ile personelde aranacak şartlara ilişkin karar almak. ç) Genel Müdürün görev ve yetkileri ile harcamalimitlerini belirlemek. d) Ajansın faaliyetlerine ilişkin olarak hazırlananaltı aylık ara rapor ile yıllık faaliyet raporunu onaylamak ve bir örneğini Bakanlığa göndermek."9. Maddesinde icra Kurulunun görevleri" İcra Kurulu aşağıda belirtilen iş ve işlemleriyürütmekle görevlidir: a) Yönetim Kurulunca alınan kararların uygulanmasınayönelik tüm iş ve işlemleri yürütmek. b) Ajans faaliyetlerine ilişkin olarak Bakanlık ileAjans arasında gerekli koordinasyonu sağlamak. c) Ajansın bütçesini, yıllık programını hazırlamak,yıllara sari harcama yapılacak proje ve diğer işlemleri belirlemek, bunları Yönetim Kurulunun onayına sunmak ve gerçekleşmelerini takip etmek. ç) Ajansın denetimini Kanunun 7 nci maddesininbirinci fıkrası uyarınca bağımsız denetim kuruluşuna yaptırmak."13.maddesinde .Danışma Kurulunun görevleri ve çalışma esasları" Danışma Kurulu;(1) YönetimKuruluna ve İcra Kuruluna danışmanlık eder ve tavsiyelerde bulunur.(2) Danışma Kurulu, yılda en az dört kez olmaküzere gerekli görülen hallerde Kurul Başkanının çağrısı ile toplanır.(3) Toplantı gündemi, yeri ve zamanı Kurul Başkanı tarafından belirlenir ve toplantı tarihinden en az on gün öncesinde tümüyelere bildirilir. En az iki üyenin teklifi ile toplantıya gündem maddesi ilave edilebilir.(4) Danışma Kurulunca bilgi, tecrübe veuzmanlığından yararlanılabileceği düşünülen kişi veya kurum ve kuruluşlarıntemsilcileri toplantıya çağırılabilir veya görüşleri alınabilir.(5) Danışma Kurulu, en az beş üyenin katılımı iletoplanır ve tavsiye kararlarını çoğunlukla alır. Kararlar gerekçeli olarak yazılır.(6) Danışma Kurulu, kendisine verilen görevlerikendi sorumluluğu altında tarafsız ve bağımsız olarak yerine getirir.Ajansın faaliyetleri kapsamında Danışma Kuruluna veya üyelerine icrai veyaidari nitelikte bir görev verilemez. Ajansın diğer organlarına verilengörev ve yetkiler, herhangi bir kapsam veya surette Danışma Kuruluna devredilemez.Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez."olarak belirlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin Danışma Kurulunun oluşumu başlıklı 12.maddesinde "(1) Danışma Kurulunun üyeleri;Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğini temsilen Birlik Başkanı, TürkiyeSeyahat Acenteleri Birliğini temsilen Birlik Başkanı, Türkiye OtelcilerFederasyonunu temsilen Federasyon Başkanı, Türkiye Otelciler Birliğinitemsilen Birlik Başkanı, dönüşümlü olarak görev yapmak üzere otelyöneticileri derneklerinden en fazla üyesi olan iki derneğin birinitemsilen Dernek Başkanı, Türkiye Turizm Yatırımcıları Derneğini temsilenDernek Başkanı ile Turizm Restoran Yatırımcıları ve Gastronomi İşletmeleriDerneğini temsilen Dernek Başkanı ve Türkiye Belediyeler Birliğini temsilenBirlik Başkanıdır.(2) Danışma Kurulu; bu üyeler ile Bakan tarafındangörevlendirilen diğer üyeler arasından Kanun ve bu Yönetmelik hükümlerinegöre verilen görevleri yerine getirmek üzere bir Başkan, Başkanınbulunmadığı hallerde görev yapmak üzere bir Başkan vekili seçer.(3) Bakan tarafından görevlendirilenler hariç olmaküzere Danışma Kurulu üyelerinin herhangi bir nedenle görevlerine sonverilemez. Ancak, ağır hastalık veya engellilik nedeniyle iş göremeyeceği,6 ncı maddede belirtilen atanması için gerekli şartları taşımadığı veyasonradan kaybettiği tespit edilen ya da bir yıl içerisinde mazeretsizolarak iki toplantıya katılmayan üyelerin görevleri Danışma Kurulu kararı ile sona erdirilir."kuralı yer almaktadır.
Davacı Türkiye Seyahat Acentaları Birliği tarafından ,Birlik Yönetim Kurulu Başkanının Türkiye Turizm ve Geliştirme Ajansının Organları arasında yer alan Danışma kurulunun doğal üyesi olarak bulunduğu,dava konusu Yönetmelikte öngörülen danışma kurulu üyeliği ile yönetim ve icra kurulu üyeliğinin birleşemeyeceği yolundaki düzenlemenin dayanak 7183 sayılı Kanuna aykırı olduğu ,Kanunla düzenlenmesi gereken bir alanın Yönetmelik ile düzenlenmiş olduğundan iptali gerektiği,7183 sayılı Yasaya göre ajansın yönetim kurulu üyeleri arasından belirlenen ajans icra kurulu üyeleri bulunurken Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliğinin birleşemeyeceği yolundaki düzenlemenin kanuna ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu iddiasıyla 26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13.maddesinin 6.fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." cümlesinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
Türkiye’nin turizm hedeflerine ulaşmasını teminen;turizm imkân ve fırsatlarının dünyada tanıtılmasına, turizm potansiyelinin tüm yönleri ile değerlendirilerek ülke ekonomisine kazandırılmasına, turizm yatırımlarının, turizmin ülke ekonomisindeki payının ve turizm sektörünün hizmet kalitesinin artırılmasına yönelik faaliyetlerde bulunmak, destek ve kaynak sağlamak amacıyla Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı kurulmuştur.
Ajansın faaliyet alanları , Bakanlıkça belirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda; Türkiye’nin turizm hedeflerine ulaşmasına ve turizm olanaklarının dünyada tanıtılmasına ve pazarlanmasına ilişkin stratejileri geliştirmek ve tanıtım faaliyetlerini yürütmek, Turizm sektörü ve pazarının ihtiyaçlarını ve eğilimlerini belirleyerek ilgililere tavsiyelerde bulunmak, Turizm potansiyelinin tüm yönleri ile değerlendirilerek ülke ekonomisine kazandırılmasına, turizm yatırımlarınınve turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılmasına yönelik çalışmaları yapmak, Turizm sektörünün hizmet kalitesinin ve niteliğinin artırılması amacıyla gerekli tüm çalışmaları yürütmek, Turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılması amacıyla bu Kanunda belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere diğer her türlü faaliyet, iş ve işlemleri yapmak , destek ve kaynak sağlayabilmek olarak belirlenmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuatta öngörüldüğü üzere ajansın karar organı olan Yönetim kurulunda turizm işletmesi belgeli tesislerin temsilcileri arasından seçimle belirlenen üyelerin de yer alacağı ,danışma kurulunda Türkiye Seyahat Acentaları Birliğini temsilen Birlik Başkanının yer aldığı göz önünde bulundurulduğunda turizm payını ödemekle yükümlü olan sektör temsilcilerinin karar belirleme süreçlerinde ve kurullarında katılımının dengeli bir şekilde sağlandığı anlaşılmaktadır.
7183 sayılı Yasada icra kurulu üyeleri arasında yönetim kurulu üyeleri arasından Bakan tarafından seçilen üyelerin bulunacağı öngörülmüş,burada Kanun koyucu tarafından yönetim kurulu ve icra kurulunun görevleri ve faaliyet alanları göz önünde bulundurularak ,karar organı olan yönetim kurulunun alacağı kararların uygulanması aşamasında icra kurulunda Bakan tarafından seçilen üyelerin bulunması amaçlanmıştır.
Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemeyeceği yolundaki düzenleme . 11/7/2019 tarihli ve 7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin altıncı fıkrası ile 9 uncu ve geçici 1 inci maddelerine dayanılarak yapılmıştır.
7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanun Ajansın Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansın teşkilat yapısı ile çalışmasına ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenmesine imkan vermektedir.
Bu durumda; kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisi uyarınca normlar hiyerarşisine uygun olarak, kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda düzenleme yapıldığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13.maddesinin 6.fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." cümlesinin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 02/06/2021 tarihinde, davacı vekili Av. …'un ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri …'nin geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13.maddesinin 6.fıkrasında yer alan "Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." cümlesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.
İdarelerin, yönetmeliklerle yapacakları düzenlemelerin üst kurallara aykırı olmaması, düzenlemenin yasalarla idarelere tanınan yetkiler çerçevesinde ve yasayla belirlenen sınırlara bağlı olarak, tamamlayıcı, açıklayıcı ve üst normların uygulanmasına yönelik olması gerekmektedir.
15/07/2019 tarih ve 30832 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun 1.maddesinde, Kanunun amacı; Türkiye’nin turizm hedeflerine ulaşmasını teminen; turizm imkân ve fırsatlarının dünyada tanıtılmasına, turizm potansiyelinin tüm yönleri ile değerlendirilerek ülke ekonomisine kazandırılmasına, turizm yatırımlarının, turizmin ülke ekonomisindeki payının ve turizm sektörünün hizmet kalitesinin artırılmasına yönelik faaliyetlerde bulunmak, destek ve kaynak sağlamak amacıyla Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının kurulması, yönetimi, denetimi, gelirleri ve faaliyetlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olarak tanımlanmış, 3.maddesinde; "(1) Bu Kanunda yazılı olan görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere Bakanlıkla ilgili, tüzel kişiliği haiz, bu Kanunda belirtilen hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi, Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı kurulmuştur.
(2) Ajansın organları; Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kuruludur.
(3) Ajansın karar organı Yönetim Kuruludur. Yönetim Kurulu; Bakanın başkanlığında, Bakanlık Tanıtma Genel Müdürlüğünden sorumlu Bakan Yardımcısı, Tanıtma Genel Müdürü, Türk Hava Yolları Yönetim Kurulu Başkanı, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü tarafından işletilenler hariç olmak üzere havalimanı ve terminal işletmelerini temsilen en yüksek cirosu olan ilk iki işletme arasından her üç yılda bir sırayla görevlendirecekleri bir kişi, Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tüm tesislerin bulundukları coğrafi bölge bazında temsilini sağlamak üzere Marmara ve Akdeniz Bölgelerinden ikişer üye, Ege, Karadeniz, İç Anadolu, Doğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerinden birer üye olacak şekilde her belge bir oy yerine geçmek suretiyle kendi aralarında yapılacak seçim sonucunda üç yıl süreyle Yönetim Kurulunda görevlendirecekleri dokuz kişi ile seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin ilgili mevzuatı uyarınca kendi aralarında yapacakları seçimle belirlenecek bir kişi olmak üzere toplam on beş üyeden oluşur. Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tüm tesislerin temsilcilerinin seçimlerine ilişkin işlemler Ajans tarafından yürütülür.
(4) Ajansın yürütme organı İcra Kuruludur. İcra Kurulu; Tanıtma Genel Müdürlüğünden sorumlu Bakan Yardımcısının Başkanlığında, Tanıtma Genel Müdürü, Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tesislerden Marmara, Akdeniz ve Ege Bölgelerini temsil eden Yönetim Kurulu üyeleri arasından Bakan tarafından seçilen üç üye olmak üzere toplam beş üyeden oluşur.
(5) Yönetim Kuruluna ve İcra Kuruluna danışmanlık etmek ve tavsiyelerde bulunmak üzere Danışma Kurulu oluşturulur. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanı, Türkiye Seyahat Acenteleri Birliği Başkanı, Türkiye Otelciler Federasyonu Başkanı, Türkiye Otelciler Birliği Başkanı, dönüşümlü olarak görev yapmak üzere otel yöneticileri derneklerinden en fazla üyesi olan iki derneğin başkanlarından biri, Türkiye Turizm Yatırımcıları Derneği Başkanı ile Turizm Restoran Yatırımcıları ve Gastronomi İşletmeleri Derneği Başkanı ve Türkiye Belediyeler Birliği Başkanı Ajansın Danışma Kurulunun doğal üyesidir." düzenlemesine yer verilmiş, 6.fıkrasında ise Ajansın Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansın teşkilat yapısı ile çalışmasına ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anılan Kanunun "Faaliyet alanları" başlıklı 4. maddesinde; (1) Ajans, Bakanlıkça belirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda; a) Türkiye’nin turizm hedeflerine ulaşmasına ve turizm olanaklarının dünyada tanıtılmasına ve pazarlanmasına ilişkin strateji geliştirir ve tanıtım faaliyetlerini yürütür b) Turizm sektörü ve pazarının ihtiyaçlarını ve eğilimlerini belirleyerek ilgililere tavsiyelerde bulunur c) Turizm potansiyelinin tüm yönleri ile değerlendirilerek ülke ekonomisine kazandırılmasına, turizm yatırımlarının ve turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılmasına yönelik çalışmaları yapar ç) Turizm sektörünün hizmet kalitesinin ve niteliğinin artırılması amacıyla gerekli tüm çalışmaları yürütür d) Turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılması amacıyla bu Kanunda belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere diğer her türlü faaliyet, iş ve işlemleri yapabilir, destek ve kaynak sağlayabilir. (2) Ajans, faaliyetleri ile ilgili olarak yurt içi ve yurt dışından hibe alabilir." hükmüne, 9.maddesinde; "Bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili usul ve esaslar; 6 ncı maddenin uygulanmasıyla ilgili olanlar hakkında Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınmak suretiyle, Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir." hükmüne, Geçici 1.maddesinde ise; (1) Ajansın Yönetim Kurulunda görev alması amacıyla; Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü tarafından işletilenler hariç olmak üzere havalimanı ve terminal işletmelerinin görevlendireceği üye ve Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tesislerin bulundukları coğrafi bölge bazında görevlendirecekleri üyelerin seçimi işlemleri, Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenecek usul ve esaslara göre bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç altı ay içinde Ajans tarafından yapılır. Bu seçim yapılıncaya kadar, Ajans Yönetim Kurulu üyeleri, havalimanı ve terminal işletmeleri ve Bakanlıktan turizm işletmesi belgeli tesislerin temsilcileri arasından Bakan tarafından atanır.
(2) Seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin kendi aralarından ilgili mevzuatı uyarınca seçimle belirleyecekleri üyenin yerine, bu seçim yapılıncaya kadar seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin arasından Bakan tarafından bir üye Yönetim Kuruluna atanır." hükmüne yer verilmiştir.
Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansın teşkilat yapısı ve çalışması ile Yönetim Kurulunun seçimle belirlenecek üyelerinin seçimi işlemlerine ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla 11/7/2019 tarihli ve 7183 sayılı Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun 3. maddesinin 6. fıkrası ile 9. ve geçici 1. maddelerine dayanılarak hazırlanan ve 26/10/2019 tarihli, 30930 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının Teşkilatı ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmeliğin 5.maddesinde; Ajansın organ ve birimleri a) Yönetim Kurulu, b) İcra Kurulu, c) Danışma Kurulu, ç) Ajansın görevlerini yerine getirebilmesi için gerek duyulan hizmet birimleri olarak belirlenmiş, Yönetim Kurulunun görevleri başlıklı 7. maddesinde; (1) Yönetim Kurulu, Bakanlıkça belirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda aşağıdaki görevleri yerine getirir: a) Kanunun 4 üncü maddesinde sayılan Ajansın faaliyet alanları kapsamında tüm iş ve işlemlere yönelik kararlar almak b) Ajansın bütçesini, yıllık programını, yıllara sari harcama yapılacak proje ve diğer işlemleri karara bağlamak, Ajans bütçesini Bakan onayına sunmak c) Genel Müdürü atamak ve personel istihdamına ilişkin hususlar ile personelde aranacak şartlara ilişkin karar almak ç) Genel Müdürün görev ve yetkileri ile harcama limitlerini belirlemek d) Ajansın faaliyetlerine ilişkin olarak hazırlanan altı aylık ara rapor ile yıllık faaliyet raporunu onaylamak ve bir örneğini Bakanlığa göndermek" hükmüne, İcra Kurulunun görevleri başlıklı 9.maddesinde; (1) İcra Kurulu aşağıda belirtilen iş ve işlemleri yürütmekle görevlidir: a) Yönetim Kurulunca alınan kararların uygulanmasına yönelik tüm iş ve işlemleri yürütmek b) Ajans faaliyetlerine ilişkin olarak Bakanlık ile Ajans arasında gerekli koordinasyonu sağlamak c) Ajansın bütçesini, yıllık programını hazırlamak, yıllara sari harcama yapılacak proje ve diğer işlemleri belirlemek, bunları Yönetim Kurulunun onayına sunmak ve gerçekleşmelerini takip etmek ç) Ajansın denetimini Kanunun 7 nci maddesinin birinci fıkrası uyarınca bağımsız denetim kuruluşuna yaptırmak" hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin Danışma Kurulunun oluşumu başlıklı 12. maddesinde; (1) Danışma Kurulunun üyeleri; Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğini temsilen Birlik Başkanı, Türkiye Seyahat Acenteleri Birliğini temsilen Birlik Başkanı, Türkiye Otelciler Federasyonunu temsilen Federasyon Başkanı, Türkiye Otelciler Birliğini temsilen Birlik Başkanı, dönüşümlü olarak görev yapmak üzere otel yöneticileri derneklerinden en fazla üyesi olan iki derneğin birini temsilen Dernek Başkanı, Türkiye Turizm Yatırımcıları Derneğini temsilen Dernek Başkanı ile Turizm Restoran Yatırımcıları ve Gastronomi İşletmeleri Derneğini temsilen Dernek Başkanı ve Türkiye Belediyeler Birliğini temsilen Birlik Başkanıdır.
(2) Danışma Kurulu; bu üyeler ile Bakan tarafından görevlendirilen diğer üyeler arasından Kanun ve bu Yönetmelik hükümlerine göre verilen görevleri yerine getirmek üzere bir Başkan, Başkanın bulunmadığı hallerde görev yapmak üzere bir Başkan vekili seçer.
(3) Bakan tarafından görevlendirilenler hariç olmak üzere Danışma Kurulu üyelerinin herhangi bir nedenle görevlerine son verilemez. Ancak, ağır hastalık veya engellilik nedeniyle iş göremeyeceği, 6 ncı maddede belirtilen atanması için gerekli şartları taşımadığı veya sonradan kaybettiği tespit edilen ya da bir yıl içerisinde mazeretsiz olarak iki toplantıya katılmayan üyelerin görevleri Danışma Kurulu kararı ile sona erdirilir." hükmüne, Danışma Kurulunun görevleri ve çalışma esasları başlıklı 13. maddesinde; "(1) Danışma Kurulu; Yönetim Kuruluna ve İcra Kuruluna danışmanlık eder ve tavsiyelerde bulunur. (2) Danışma Kurulu, yılda en az dört kez olmak üzere gerekli görülen hallerde Kurul Başkanının çağrısı ile toplanır. (3) Toplantı gündemi, yeri ve zamanı Kurul Başkanı tarafından belirlenir ve toplantı tarihinden en az on gün öncesinde tüm üyelere bildirilir. En az iki üyenin teklifi ile toplantıya gündem maddesi ilave edilebilir. (4) Danışma Kurulunca bilgi, tecrübe ve uzmanlığından yararlanılabileceği düşünülen kişi veya kurum ve kuruluşların temsilcileri toplantıya çağırılabilir veya görüşleri alınabilir. (5) Danışma Kurulu, en az beş üyenin katılımı ile toplanır ve tavsiye kararlarını çoğunlukla alır. Kararlar gerekçeli olarak yazılır. (6) Danışma Kurulu, kendisine verilen görevleri kendi sorumluluğu altında tarafsız ve bağımsız olarak yerine getirir. Ajansın faaliyetleri kapsamında Danışma Kuruluna veya üyelerine icrai veya idari nitelikte bir görev verilemez. Ajansın diğer organlarına verilen görev ve yetkiler, herhangi bir kapsam veya surette Danışma Kuruluna devredilemez. Danışma Kurulu üyeliği ile Yönetim Kurulu ve İcra Kurulu üyeliği birleşemez." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; Bakanlıkça belirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda; Türkiye’nin turizm hedeflerine ulaşmasına ve turizm olanaklarının dünyada tanıtılmasına ve pazarlanmasına ilişkin strateji geliştirmek ve tanıtım faaliyetleri yürütmek, turizm sektörü ve pazarının ihtiyaçlarını ve eğilimlerini belirleyerek ilgililere tavsiyelerde bulunmak, turizm potansiyelinin tüm yönleri ile değerlendirilerek ülke ekonomisine kazandırılmasına, turizm yatırımlarının ve turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılmasına yönelik çalışmalar yapmak, turizm sektörünün hizmet kalitesinin ve niteliğinin artırılması amacıyla gerekli tüm çalışmaları yürütmek, turizmin ülke ekonomisindeki payının artırılması amacıyla Kanunda belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere diğer her türlü faaliyet, iş ve işlemleri yapmak, destek ve kaynak sağlamak hususlarında faaliyette bulunması öngörülen Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansının karar, yürütme ve danışma organlarının Ajansın kuruluş amaçları doğrultusunda bilgi, tecrübe ve uzmanlıklarından faydalanılmak amacıyla kamu ve özel sektör temsilcilerinin katılımıyla oluşturulmasının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, Bakanlıkça belirlenen turizm strateji ve politikaları doğrultusunda ve Ajansın faaliyet alanları kapsamında tüm iş ve işlemlere yönelik kararlar almakla görevli Yönetim Kurulunun, doğal üyelerle birlikte kendi aralarında yapılacak seçimle belirlenecek sektör temsilcilerinden oluşturulduğu, seyahat acentası işletme belgesi sahiplerinin, ilgili mevzuatı uyarınca kendi aralarında yapacakları seçimle belirlenecek bir kişinin Yönetim kurulunda, Türkiye Seyahat Acenteleri Birliğini temsilen Birlik Başkanının ise Yönetim Kuruluna ve İcra Kuruluna danışmanlık etmek ve tavsiyelerde bulunmakla görevli Danışma Kurulunda yer almasının öngörüldüğü, Ajans organlarının görev ve faaliyet alanları göz önünde bulundurulduğunda, sektör temsilcilerinin; Ajansın karar, yürütme ve danışma organlarında katılımının dengeli bir şekilde sağlandığı görülmektedir.
Bu durumda, 15/07/2019 tarih ve 30832 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı Hakkında Kanunun, Ajansın Yönetim Kurulu, İcra Kurulu ve Danışma Kurulunun yetki ve görevleri, Ajans yöneticisinin atanması, Ajansın teşkilat yapısı ile çalışmasına ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenmesini öngören 3.maddesinin 6.fıkrası ile 9. ve geçici 1. maddelerine dayanılarak hazırlanan Yönetmelikte yer verilen iptali istenilen kuralın, Kanunun verdiği yetki ve belirlediği sınırlar içinde, normlar hiyerarşisine uygun olarak, kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda düzenlendiği sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için öngörülen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 02/06/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.