Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/2218 E. , 2021/1578 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/2218
Karar No : 2021/1578
DAVACI : ... Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1. ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...
2. ... A.Ş. (... ) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ... - Av. ...
DAVANIN KONUSU :
Davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 1.887.860,44 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 1.119.207,75-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu'nun ve söz konusu işlemlerin dayanağı olduğu ileri sürülen 20/04/2018 tarih ve 30397 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkralarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : SEYT (Genel aydınlatma abonelerinin her birisi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değeri) ve EYT (Genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değeri) üzerinden yapılan denetimin yasal dayanağının olmadığı, Yönetmeliğin 14. maddesinin 3, 4 ve 5. fıkralarının 20/04/2018 tarih ve 30397 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandığı, denetimin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olmayan ve sonradan yürürlüğe giren Yönetmeliğe göre yapılan hesaplamanın hukukî güvenliği ihlâl ettiği, dava konusu Yönetmelik maddeleri ile hukuka ve tekniğe aykırı yöntemle inceleme yaptırılarak geriye doğru tahmini hesaplama yapıldığı ve tüketimlerin geriye dönük olarak bilimsel olmayan bir şekilde kontrol edildiği, tüketim miktarının Yönetmelikte öngörülen ölçüm anında değişmesinin mümkün olduğu, SEYT ve EYT ile bulunan tüketim değerlerinin gerçeği yansıtmadığı, teknik konuda bilirkişi incelemesi yaptırılması gerektiği, dava konusu işlemler ile dayanağı Yönetmelik maddelerinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI :
Dağıtım şirketlerinin genel aydınlatma tüketimlerinin denetlenmesi konusunda TEDAŞ'a yetki verildiği, 05/09/2012 tarihli Aydınlatma Bedellerinin Dağıtım Şirketlerine Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Genelgesi'nin Geçici 1. maddesinde yer alan "Bu Genelge hükümleri, 31/05/2012 tarihli usul ve esaslar genelgesinin yerine geçmek üzere 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nda yer alan uygulama dönemi boyunca geçerlidir." kuralı olduğu, inceleme ve denetimlerin yürürlükteki mevzuata uygun yapıldığı, dava konusu Yönetmelik maddelerinin yayımından önce dağıtım şirketlerinin yapmış olduğu yazılı ve sözlü itirazların dikkate alındığı, hesaplamaya %4 tolerans ilave edilerek tutarın hesaplandığı, genel aydınlatma sisteminin dağıtım şebekesinin bir parçası olduğu ve tek taraflı olarak dağıtım şirketinin kontrolünde bulunduğu, mesken abonelerinin tüketim değerlerini iki taraflı olarak kontrol edebilmesi mümkün iken böyle bir durumun aydınlatma aboneleri için geçerli olmadığı, gerçekleşenden fazla tüketim tahakkuk edilmesinin nedeninin sayaçların yanlış okuma yapması değil, endeks okuma hataları, endeksin fiili olarak okunmayarak tahmini tahakkuk işleminin gerçekleştirilmesi, ölçü sisteminde yapılan değişikliklerin abone yönetim sisteminde zamanında ya da hiç güncellenmemesi, çarpan hataları, aydınlatma lambalarının gündüz de yanması, yönetmeliğe aykırı abonelerin aydınlatma abonesine bağlanması nedeniyle hatalı tahakkukların olduğu, ölçü devrelerinin son durumuna bakılarak genel aydınlatma giderlerinin belirlenmesinin mümkün olmadığı, buradaki amacın sayacın hatalarını bulmak olmadığı, EPDK tarafından onaylanan aydınlatma profili üzerinden hesaplama yapıldığı, bu profillerin hazırlanmasında zaten mevsim şartları dikkate alınarak ayrı ayrı hesaplama yapıldığı, 2018 tarihinde yapılan Yönetmelik değişikliğinin geçmişe yürütülmediği, denetim metodunun aynen korunduğu, dolayısıyla dava konusu Yönetmelik maddelerinin ve işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ :
TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu yönünden karar verilmesine yer olmadığına; Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkraları yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 1.887.860,44 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 1.119.207,75-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi Vangölü EDAŞ Nihaî Raporunun ve söz konusu işlemlerin dayanağı olduğu ileri sürülen Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkralarının iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde,"Genel aydınlatma: Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonunu (...) ifade eder.";
Geçici 6. maddesinin 4. fıkrasında, "TEDAŞ, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapar. Yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesi ilgili dağıtım şirketinden istenir. (...)"; 6. fıkrasında, "Aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
Genel Aydınlatma Yönetmeliği; 27/07/2013 günlü ve 28720 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş, 20/04/2018 günlü ve 30397 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan yönetmelik değişikliği ile davaya konu edilen 14. Maddesinin; 3. fıkrası; "Bir günlük yanma periyodunda ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları, dağıtım şirketinin değişik illerinden alınan yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatine bölünerek ilgili abone için güç değeri bulunur. Fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati, EPDK veya EPİAŞ tarafından onaylanan “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanır. Yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde devrede kalma süresi günlük 24 saat olarak alınır. Bulunan günlük çalışma süresi ile %4 tolerans ilave edilen güç değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları” hesaplanır.", 4. fıkrası; "OSOS tesis edilmiş sistemlerde, OSOS’tan alınan tüketimlerden hesaplanan güç bilgisi kullanılır. Geçmişe yönelik yapılacak inceleme ve denetimlerde de OSOS verileri kullanılır. Şirketin yük profili verilerinden geçmiş dönem fiili çalışma saatleri tespit edilemiyor ise şirketin EPDK veya EPİAŞ tarafından onaylanan ‘Aydınlatma Profillerinde’ günlük çalışma saatleri dikkate alınarak tüketim hesaplanır. OSOS tesis edilmiş sistemlerde ölçümüne ilişkin tereddüt duyulan sayaçlarla ilgili olarak TEDAŞ tarafından; anlık ve/veya çevrimiçi izlenebilen sayaçlarda OSOS verisi, anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen sayaçlarda ise üçüncü fıkrada belirtilen metoda göre hesaplanan güç bilgisi kullanılır.", 5. fıkrası; "İlgili abonelere ait hesaplanan en yüksek tüketim miktarları, inceleme ve denetime konu yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılır. Talep edilen toplam tüketim miktarının en yüksek tüketim miktarlarından yüksek olması durumunda, en yüksek tüketim miktarlarını aşan kısmı “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesine eklenir. En yüksek tüketim miktarlarından düşük olması durumunda ise fatura değeri esas alınır.” olarak düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik maddesine göre, dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde, öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarlarının, dağıtım şirketlerinin yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatine bölünmek suretiyle ilgili abone için güç değeri bulunacaktır. Daha sonra günlük çalışma saatleri kullanılarak fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati hesaplanır. Günlük çalışma süresi ile %4 tolerans ilave edilen güç değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları hesaplanır.
Güç bilgisini bulmak için Otomatik Sayaç Okuma Sistemi (OSOS) verilerinin kullanılması esastır. Ancak, OSOS tesis edilmiş sistemlerde ölçümüne ilişkin tereddüt duyulan sayaç var ise, anlık ve/veya çevrimiçi izlenebilen sayaçlarda OSOS verisi; anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen sayaçlarda ise yukarıda belirtildiği şekliyle hesaplanan güç değerinin kullanılması gerekmektedir. En yüksek tüketim miktarlarının hesaplanmasının ardından ise, ilgili yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılmak suretiyle talep edilen toplam tüketim miktarının en yüksek tüketim miktarından yüksek olması durumunda, bu miktarı aşan kısım için iadesi talep edilecek bedeller bulunacaktır.
Yönetmeliğin 14. maddesinin ilk hâli ile yürürlükteki hâli karşılaştırıldığında da, her bir genel aydınlatma abonesi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değerini ifade eden "SEYT" yerine "güç değeri"nin hesaplandığı, güç değeri hesaplanırken salt tüketim değerinin değil, dağıtım şirketlerinin bölgelerinden alınan yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatinin de dikkate alındığı, fatura dönemindeki genel aydınlatma tesisinin toplam devrede bulunma saati olarak tanımlanan "TDS" yerine "toplam devrede bulunma saati" ifadesinin kullanılmaya devam edildiği, genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değerini belirten "EYT" yerine de "toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları" ifadesinin kullanıldığı, dolayısıyla hesaplama metodolojisinde herhangi bir değişiklik yapılmadığı anlaşılmaktadır.
27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesine yönelik açılan davada da, Danıştay Onüçüncü Dairesininin 30/04/2019 tarih ve E:2015/2776, K:2019/1425 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir.
Öte yandan, aydınlatma tesislerinin dağıtım tesisi niteliği ile dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden doğan sorumluluğu nedenleriyle fatura edilen tutarın her zaman gerçek kullanımı göstermeyebileceğinden OSOS verileri üzerinden bir hesaplama yapılmasının amaçlandığı da açıktır.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkralarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Davaya konu edilen yönetmelik hükmünde hukuka aykırılık görülmediğinden, bu düzenlemeyi dayanak alan; davacı şirkete ait genel aydınlatma abonelerine yönelik düzenlenen faturalar kapsamında 1.887.860,44 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 1.119.207,75-TL tutarın ödenmesi gerektiğine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminde ve TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Revize Nihaî Raporunda da hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 27/04/2021 tarihinde, davacı vekili Av. ... ile TEDAŞ vekili Av. ... ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı vekili Av. ... geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, dağıtım lisansı sahibi olarak elektrik piyasasında faaliyet göstermektedir.
TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... yazısına istinaden, davacı şirket nezdinde denetim yapmak amacıyla genel aydınlatma komisyonu oluşturulmuş, anılan komisyonun davacı şirketin görev sahasında bulunan genel aydınlatma ve trafik sinyalizasyon sayacından 1385 abonenin saha denetimini gerçekleştirmesi üzerine hazırlanan taslak rapor davacı şirket ile Bakanlığa gönderilmiş, taslak raporda yer alan hususlara ilişkin davacı şirketin itirazları nedeniyle ikinci kez saha denetimi yapılmış, saha denetim verilerinin incelenmesi üzerine 11/04/2019 tarihli ... EDAŞ Genel Aydınlatma Komisyon Nihaî Raporu tanzim edilmiştir. Raporda, Temmuz 2013-Mayıs 2017 dönemleri arasındaki tahakkuklarda Hazine Müsteşarlığı ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından şirkete ait genel aydınlatma abonelerinden 1382 abone için 1.887.860,44 Kwh fazla ödemeye karşılık 1.119.207,75-TL'nin Bakanlıkça tahsil edilmesi gerektiği kararlaştırılmıştır.
Bakılan dava, 1.887.860,44 Kwh tüketim için fazla ödeme yapıldığından bahisle hesaplanan 1.119.207,75-TL'nin ödenmesinin istenilmesine ilişkin TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işleminin, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu'nun ve söz konusu işlemlerin dayanağı olduğu ileri sürülen Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde, Genel aydınlatma: "Otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonunu... ifade eder." şeklinde tanımlanmış; "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 11. fıkrasında, "Dağıtım şirketi, dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden sorumludur."; "Genel aydınlatma" başlıklı Geçici 6. maddesinin 4. fıkrasında, "TEDAŞ, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapar. Yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51'inci maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesi ilgili dağıtım şirketinden istenir. Bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarı dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edilir. Bu suretle de tahsil edilemeyen alacaklar Bakanlığın bildirimi üzerine vergi daireleri tarafından 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilir. Fazla ödemeler nedeniyle yapılan tahsilatların yüzde sekseni genel bütçeye gelir kaydedilir, geriye kalan yüzde yirmilik kısmı ise ilgili mahalli idarelere aktarılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin tereddütleri gidermeye ve gerektiğinde usul ve esas belirlemeye Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlık yetkilidir."; 6. fıkrasında ise, "Aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinin birinci fıkrasında, 31/12/2015 tarihine kadar, genel aydınlatma kapsamında aydınlatılan yerlerde gerçekleşen aydınlatma giderlerinin Bakanlık bütçesine konulacak ödenekten ve ilgili belediyeler ile il özel idarelerinin genel bütçe vergi gelirleri payından karşılanacağı, Cumhurbaşkanının bu süreyi beş yıla kadar uzatmaya yetkili olduğu; dördüncü fıkrasında, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte bir ay içinde ödenmesinin ilgili dağıtım şirketinden isteneceği, bu süre içerisinde ödeme yapılmaması hâlinde söz konusu ödeme tutarının dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği; beşinci fıkrasında, Bakanlığın birinci fıkra kapsamındaki ödemelere ilişkin gerekli düzenlemeleri bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içerisinde yapacağı, bu süre zarfında, genel aydınlatma tüketim giderlerinin ödenmesine ilişkin iş ve işlemlerin, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla mülga Geçici 17. maddesine ve diğer ilgili mevzuat hükümlerine göre Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütüleceği, 4628 sayılı Kanun'un bu Kanunla mülga Geçici 17. maddesi uyarınca Hazine Müsteşarlığı bütçesinden yapılan ödemelere ilişkin denetim, takip ve tahsilat işlemlerinin dördüncü fıkra kapsamında yapılacağı; altıncı fıkrasında, aydınlatmayla ilgili ölçüme ilişkin teknik esaslar ile ödemeye, kesinti yapılmasına, uygulamaya ve denetime ilişkin usul ve esasların Bakanlık tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin "Tanım ve kısaltmalar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde, "EYT: Genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değerini"; (p) bendinde, "SEYT: Genel aydınlatma abonelerinin her birisi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değerini" ifade ettiği belirtilmiş; 13. maddesinde, TEDAŞ tarafından; dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine, aydınlatılan bölgenin 6446 sayılı Kanunda belirtilen genel aydınlatma bölgelerine dâhil olup olmadığına ilişkin dağıtım şirketleri nezdinde gerekli inceleme ve denetimler yapılacağı, inceleme ve denetimlerin, 02/12/2017 tarihli ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği ve 02/08/2013 tarihli ve 28726 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Tebliği kapsamında gerçekleştirileceği; 19. maddesinde, TEDAŞ'ın, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimleri yapacağı, yapılan denetimler sonucunda dağıtım şirketine fazla ödeme yapıldığının tespit edilmesi hâlinde, TEDAŞ'ın hatalı fatura, düzeltilmiş fatura ve hata gerekçesini Bakanlığa bildireceği, TEDAŞ tarafından bildirilen fazla yapılan ödeme tutarının, ödemenin yapıldığı tarih ile geri alındığı tarih arasında geçen süreye 21/07/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranı dikkate alınarak hesaplanan faiz ile birlikte ilgili dağıtım şirketinin cari dönem alacaklarından mahsup edileceği belirtilmiştir.
20/04/2018 tarihinde Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesiyle değiştirilen Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinde, "...(3) Bir günlük yanma periyodunda ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarları, dağıtım şirketinin değişik illerinden alınan yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatine bölünerek ilgili abone için güç değeri bulunur. Fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati, EPDK veya EPİAŞ tarafından onaylanan “Aydınlatma Profilleri”nde belirtilen günlük çalışma saatleri kullanılarak hesaplanır. Yaya ve araçların geçişi için 24 saat kullanılan alt geçitlerde devrede kalma süresi günlük 24 saat olarak alınır. Bulunan günlük çalışma süresi ile %4 tolerans ilave edilen güç değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki “toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları” hesaplanır. (4) OSOS tesis edilmiş sistemlerde, OSOS’tan alınan tüketimlerden hesaplanan güç bilgisi kullanılır. Geçmişe yönelik yapılacak inceleme ve denetimlerde de OSOS verileri kullanılır. Şirketin yük profili verilerinden geçmiş dönem fiili çalışma saatleri tespit edilemiyor ise şirketin EPDK veya EPİAŞ tarafından onaylanan ‘Aydınlatma Profillerinde’ günlük çalışma saatleri dikkate alınarak tüketim hesaplanır. OSOS tesis edilmiş sistemlerde ölçümüne ilişkin tereddüt duyulan sayaçlarla ilgili olarak TEDAŞ tarafından; anlık ve/veya çevrimiçi izlenebilen sayaçlarda OSOS verisi, anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen sayaçlarda ise üçüncü fıkrada belirtilen metoda göre hesaplanan güç bilgisi kullanılır. (5) İlgili abonelere ait hesaplanan en yüksek tüketim miktarları, inceleme ve denetime konu yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılır. Talep edilen toplam tüketim miktarının en yüksek tüketim miktarlarından yüksek olması durumunda, en yüksek tüketim miktarlarını aşan kısmı “Bakanlıkça geri tahsil edilecek bedeller” listesine eklenir. En yüksek tüketim miktarlarından düşük olması durumunda ise fatura değeri esas alınır.” kuralına yer verilmiştir.
Dava Konusu Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 7. maddesiyle Değiştirilen Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkraları yönünden inceleme;
Genel aydınlatma, otoyollar ve özelleştirilmiş erişme kontrollü karayolları hariç, kamunun genel kullanımına yönelik bulvar, cadde, sokak, alt-üst geçit, köprü, meydan ve yaya geçidi gibi yerler ile halkın ücretsiz kullanımına açık ve kamuya ait park, bahçe, tarihî ve ören yerlerinin aydınlatılması ile trafik sinyalizasyonu toplamıdır.
6446 sayılı Kanun uyarınca, her bir dağıtım bölgesinde, genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden, ilgili bölgedeki dağıtım şirketi sorumludur. Genel aydınlatma kapsamında kullanılan elektriğin tutarı ise yine, dağıtım şirketleri tarafından fatura edilmektedir. Dağıtım şirketleri tarafından fatura edilen tutarın, genel aydınlatma sisteminin dağıtım şebekesinin bir parçası olması ve genel aydınlatmanın işletilmesi ve ölçümlerin yapılması tek taraflı olarak dağıtım firmasının sorumluluğunda ve kontrolünde olması sebebiyle her zaman gerçek kullanımı göstermeyebilecektir. Nitekim, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 6. maddesinde, belirli dönemler itibarıyla dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek durumu gösterip göstermediğine ilişkin olarak dağıtım şirketleri nezdinde gerekli denetimlerin yapılacağı, denetime ilişkin usul ve esasların Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik değişikliğinin Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan hâliyle Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426).
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Davalı idarenin 6446 sayılı Kanun'la verilen bu yetkiyi dava konusu maddelerin yer aldığı 20/04/2018 tarih ve 30397 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile kullandığı görülmektedir.
Dava konusu Yönetmelik maddesine göre, dağıtım şirketleri tarafından gönderilen faturalardaki tüketim miktarı ve bedellerinin gerçek tüketim miktarını gösterip göstermediğinin tespit edilebilmesi için yapılacak denetimlerde, öncelikle belirli süre ölçülüp tutanak altına alınan tüketim miktarlarının, dağıtım şirketlerinin yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatine bölünmek suretiyle ilgili abone için güç değeri bulunacaktır. Daha sonra günlük çalışma saatleri kullanılarak fatura dönemindeki genel aydınlatmanın ilgili aya ait toplam devrede bulunma saati hesaplanır. Günlük çalışma süresi ile %4 tolerans ilave edilen güç değerleri kullanılarak ilgili abonelere ilişkin fatura dönemlerindeki toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları hesaplanır.
Güç bilgisini bulmak için OSOS verilerinin kullanılması esastır. Ancak, OSOS tesis edilmiş sistemlerde ölçümüne ilişkin tereddüt duyulan sayaç var ise, anlık ve/veya çevrimiçi izlenebilen sayaçlarda OSOS verisi; anlık ve/veya çevrimiçi izlenemeyen sayaçlarda ise yukarıda belirtildiği şekliyle hesaplanan güç değerinin kullanılması gerekmektedir. En yüksek tüketim miktarlarının hesaplanmasının ardından ise, ilgili yıla ait talep edilen toplam tüketim miktarı ile karşılaştırılmak suretiyle talep edilen toplam tüketim miktarının en yüksek tüketim miktarından yüksek olması durumunda, bu miktarı aşan kısım için iadesi talep edilecek bedeller bulunacaktır.
Dairemizin E:2018/2222 sayılı dosyasından yapılan 30/10/2018 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinde düzenlenen genel aydınlatma tüketimlerinin ölçümüne ilişkin bir önceki metodolojiden vazgeçilmesinin gerekçeleri ile yeni bir metodolojiye ihtiyaç duyulmasının nedenlerinin açıklanarak, varsa Yönetmelik değişikliğine ilişkin görüşlerin, inceleme raporu, bilimsel çalışma ve benzeri belgelerin gönderilmesi istenilmiştir.
Ara kararına cevaben alınan yazıda, genel aydınlatma denetimlerini gerçekleştiren TEDAŞ'ın görüşü doğrultusunda, Yönetmeliğin 14. maddesindeki EYT, SEYT ve TDS kısaltmalarının kaldırıldığı, "SEYT" yerine "güç değeri", "EYT" yerine "en yüksek tüketim" ve "TDS" yerine "toplam devrede kalma süresi" ifadelerinin kullanıldığı, "SEYT" ile "güç değeri" ifadeleri arasında herhangi bir farklılığın olmadığı, söz konusu değişiklikle birlikte, genel aydınlatma tüketimlerinin kamu kaynaklarından karşılanması nedeniyle mevzuata aykırı tüketimlerden kaynaklanan ilave tüketimlerin ve olması muhtemel yanlış ölçümlerin önüne geçilmesinin sağlanacağı, ölçüm metodolojisinde değişiklik yapılmadığı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 14. maddesinin ilk hâli ile yürürlükteki hâli karşılaştırıldığında da, her bir genel aydınlatma abonesi için ayrı ayrı hesaplanan 1 saatte mümkün olabilecek en yüksek elektrik tüketim değerini ifade eden "SEYT" yerine "güç değeri"nin hesaplandığı, güç değeri hesaplanırken salt tüketim değerinin değil, dağıtım şirketlerinin bölgelerinden alınan yük profili bilgileri ile hesaplanan çalışma saatinin de dikkate alındığı, fatura dönemindeki genel aydınlatma tesisinin toplam devrede bulunma saati olarak tanımlanan "TDS" yerine "toplam devrede bulunma saati" ifadesinin kullanılmaya devam edildiği, genel aydınlatma abonelerine ait SEYT değerleri üzerinden her fatura için ayrı ayrı hesaplanan, fatura döneminde mümkün olabilecek en yüksek tüketim değerini belirten "EYT" yerine de "toplam mümkün olabilecek en yüksek tüketim miktarları" ifadesinin kullanıldığı, dolayısıyla hesaplama metodolojisinde herhangi bir değişiklik yapılmadığı anlaşılmaktadır.
Nitekim 27/07/2013 tarih ve 28720 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının iptali istemiyle açılan davada ise, Dairemizin 30/04/2019 tarih ve E:2015/2776, K:2019/1425 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiştir. Bu karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 02/07/2020 tarih ve E:2019/2346, K:2020/1316 sayılı kararıyla onanmıştır.
Öte yandan, aydınlatma tesislerinin dağıtım tesisi niteliği ile dağıtım şirketlerinin genel aydınlatmadan ve bunlara ait gerekli ölçüm sistemlerinin tesis edilmesi ve işletilmesinden doğan sorumluluğu nedeniyle fatura edilen tutar her zaman gerçek kullanımı göstermeyebileceğinden OSOS verileri üzerinden bir hesaplama yapılmasının amaçlandığı da açıktır.
Bu itibarla, Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3., 4. ve 5. fıkralarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 15/04/2019 tarih ve 33054 sayılı işlemi ile TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu yönünden yapılan inceleme:
Davalı idarenin 15/04/2019 tarih ve 33054 sayılı işlemiyle davacıya bildirilen TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu sonrasında davacının yaptığı itiraz üzerine davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı yazısıyla dava konusu işlemi iptal ettiği ve 21/09/2019 tarihli yeni Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Revize Nihaî Raporu'nun hazırlandığı görülmektedir.
Bu durumda, TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu yönünden davanın konusuz kaldığı görüldüğünden, bu kısım yönünden davanın esasının incelenmesine gerek bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Genel Aydınlatma Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 3. ve 4. ve 5 fıkraları yönünden davanın REDDİNE,
2. TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı işlemi ile TEDAŞ Genel Müdürlüğü'nün 11/04/2019 tarihli Genel Aydınlatma Denetimi ... EDAŞ Nihaî Raporu yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
3. Dava kısmen ret, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere, ...-TL vekâlet ücretinin de davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 27/04/2021 tarihinde oybirliğiye karar verildi.