Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/2335 E. , 2021/505 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/2335
Karar No : 2021/505
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1. … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
2. Adana Valiliği (… İl Müdürlüğü)
DAVANIN KONUSU : Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve E… sayılı enerji kimlik belgesi verme yetkisinin üç ay süreyle askıya alınması işlemi ile bu işleme dayanak teşkil eden Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 26/A maddesinin 5. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Yönetmelik maddesinin açık olmamasının ve Bakanlık tarafından ikincil bir düzenlemenin de yayımlanmamasının yapılan denetimlerde keyfiliğe neden olduğu, Yönetmelik'in belirlilik ve ölçülülük ilkelerine aykırı olduğu, idareye orantısız bir şekilde takdir yetkisi verdiği, davacının kendisine bildirilen projeye göre giriş yaptığı, davacıya bildirilmeyen başka bir projenin varlığı sebebiyle yaptırım uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, ısı yalıtım raporu ile mimari projede farklılık olması durumunda ısı yalıtım raorunun esas alınması gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALI … BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI : Usûle ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı, esasa ilişkin olarak ise, mevzuat uyarınca yeni binalarda yapı kullanım izni alınması için enerji kimlik belgesinin (EKB) alınması gerektiği, enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar ve enerji kimlik belgesi uzmanlarının yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı belge düzenledikleri tespit edilirse gerekli yaptırımların uygulandığı, Bakanlık tarafından denetimleri gerçekleştirmesi için taşra teşkilatına talimat verildiği, binalarda enerji kimlik belgesi oluşturmak amacıyla BEP-TR yazılımının oluşturulduğu, enerji kimlik belgesine ilişkin iş ve işlemlerin bu sistem üzerinden gerçekleştirildiği, davacının farklı illerde 01/11/2017 – 06/08/2019 tarihleri arasında 25.121 adet enerji kimlik belgesi düzenlediği, davacının enerji kimlik belgesi verme yetkisinin askıya alınması sonrasında davacı tarafından yapılan itiraz üzerine ilgili Belediye'den ruhsata esas mekanik tesisat projelerinin talep edildiği ve tekrar inceleme yapıldığı, projenin merkezi sistem olması gerektiği, bu durumun ayrıca ruhsatta da belirtildiği ancak sisteme bireysel ısıtma olarak giriş yapıldığı, temelde kullanılanılan yapı bileşenleri ile proje ve ısı yalıtım detaylarının uyumsuz olduğu, onaysız kalorifer tesisat projesine göre EKB düzenlendiği savunulmuştur.
DAVALI … VALİLİĞİ'NİN SAVUNMASI: Adana Valiliği tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ : Dava; Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı EKB Uzmanlık Yetkisinin 3 ay süreyle askıya alınması işlemi ile bu işleme dayanak teşkil eden Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 26/A maddesinin 5. bendinin iptali istemi ile açılmıştır.
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılmasıdır. " hükmü;
"Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin (i) bendinde; "Enerji kimlik belgesi: Asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belgeyi," ifade ettiği hükmü,
"Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının
(ç) bendinde, "Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini, bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez." hükmü;
(d) bendinde; "Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir. " hükmü;
"Yönetmeliklerin düzenlenmesi" başlıklı Geçici 1. maddenin (1) numaralı fıkrasında ise; "Bu Kanunda yürürlüğe konulması öngörülen yönetmelikler, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren bir yıl, 7 nci maddenin (ç) ve (d) bentleri kapsamında Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulması öngörülen yönetmelikler ise iki yıl içinde çıkarılır. Anılan yönetmelikler yürürlüğe girinceye kadar, mevcut yönetmeliklerin bu Kanuna aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir." hükmü;
Aynı Kanun'un Geçici 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında da; "Bu Kanunun yayımı tarihinde mevcut olan veya yapı ruhsatı alınmış binalar hakkında 7 nci maddenin birinci fıkrasının (d) bendi hükmü, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren on yıl süreyle uygulanmaz." hükmü yer almaktadır.
18/4/2007 tarihli ve 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanununun 7. maddesinin birinci fıkrasının (ç) ve (d) bentleri ile 13/12/1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskân Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 30/A numaralı maddesine dayanılarak hazırlanan Binalarda Enerji Performans Yönetmeliği, 05/12/2008 günlü ve 27075 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
01/04/2010 günlü ve 27539 sayılı Remi Gazetede yayımlanan yönetmelik değişikliği ile, yönetmeliğe 26/A. maddesi eklenmiştir. Söz konusu 26/A maddesinde;
"(1) Bakanlık, Enerji Kimlik Belgesi düzenlemeye yetkili kuruluşlarda görevli olan mühendis ve mimarların bu Yönetmeliğin uygulaması ile ilgili eğitim ve eğitim sonunda yapılacak sınav kriterlerini tebliğ ile yayımlar. Eğitimler, Bakanlık ile Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel Müdürlüğünün yetkilendirdiği üniversite, meslek odaları ve ilgili kurum ve kuruluşlarla yapılacak protokole göre bu kuruluşlarca yapılır. Yapılan eğitimler sonunda Bakanlık tarafından yapılacak veya yaptırılacak sınavda yüz üzerinden en az yetmiş puan alanlara enerji kimlik belgesi düzenlemek üzere yetki belgesi verilir.
(2) Enerji kimlik belgesi düzenlemeye yetkili kuruluşların, enerji kimlik belgesi düzenlemek üzere yetkilendirilmiş personele sahip olması şarttır.
(3) Bünyesinde enerji kimlik belgesi düzenlemek üzere yetki belgesi almış olan ve meslek odalarından alınmış Serbest Müşavir Mühendis belgesine sahip olan mühendis veya mimar bulunduran tüzel kişiler, yeni yapılacak olan binalara Enerji Kimlik Belgesi Vermeye Yetkili Kuruluş sayılır.
(4) Bünyesinde enerji kimlik belgesi düzenlemek üzere yetki belgesi almış mühendis veya mimar bulunduran Enerji Verimlilik Danışmanlık Şirketleri, mevcut binalara Enerji Kimlik Belgesi Vermeye Yetkili Kuruluş sayılır.
(5) Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar, meslekî sorumluluk sigortası yaptırır.
(6) Enerji Kimlik Belgesi Vermeye Yetkili Kuruluşlar dışındaki diğer kurum ve kuruluşlarca verilecek olan Enerji Kimlik Belgesi ve ilgili raporlar geçersiz sayılır. Bu belge ve raporlar ilgili idarelerce onaylanmaz.
(7) Enerji kimlik belgesi düzenlemeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimi Bakanlık tarafından yapılır veya yaptırılır. Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili olanların yetkilerini kötüye kullandıklarının veya gerçeğe aykırı belge düzenlediklerinin tespit edilmesi halinde, durum, Bakanlık tarafından Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel Müdürlüğüne ve ilgili meslek odasına bildirilir ve haklarında yapılacak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar bunların enerji kimlik belgesi düzenleme yetkileri askıya alınır. Bakanlık tarafından yapılan bildirimler neticesinde, Serbest Müşavir ve Mühendis belgesi veya Enerji Verimliliği Kanunu kapsamında yetki belgeleri iptal edilenlerin veya belgeleri bir yıl içinde üç defa askıya alınanların enerji kimlik belgesi düzenleme yetkileri, bir daha verilmemek üzere Bakanlık tarafından iptal edilir.” hükmü yer almakta iken;
28/04/2017 günlü ve 30051 sayılı Remi Gazetede yayımlanan yönetmelik değişikliği ile, yönetmeliğe 26/A. maddesi ;
"(1) Yeni binalar için; Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı ilgili meslek odası tarafından, adına düzenlenmiş serbest müşavirlik ve mühendislik hizmetleri belgesi ile enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimini başarı ile tamamlayan personel bulunduran gerçek veya tüzel kişilere Bakanlıkça enerji kimlik belgesi verme yetkisi verilir.
(2) Mevcut binalar için; enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimini başarıyla tamamlayan personel bulunduran 5627 sayılı Kanun kapsamında bina kategorisinde yetkilendirilmiş olan enerji verimliliği danışmanlık şirketlerine Bakanlıkça enerji kimlik belgesi verme yetkisi verilir.
(3) Ayrıca mevcut binalar için; aşağıda belirtilen şartları sağlayan gerçek veya tüzel hukuk kişileri de, bu şartların sağlandığının ilgili Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce tespit edilmesi üzerine Bakanlıkça enerji kimlik belgesi vermeye yetkilendirilir:
a) Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı ilgili meslek odası tarafından adına düzenlenmiş serbest müşavirlik ve mühendislik hizmetleri belgesine sahip olmak.
b) Enerji kimlik belgesi düzenleme eğitimini başarıyla tamamlayan personel bulundurmak.
c) Enerji Kaynaklarının ve Enerjinin Kullanımında Verimliliğin Artırılmasına Dair Yönetmelik uyarınca düzenlenmiş Etüt-Proje Sertifikasına sahip personel bulundurmak.
ç) Türk Akreditasyon Kurumu tarafından akredite edilmiş ulusal veya uluslararası laboratuvarlar tarafından kalibre edilmiş ve etiketlenmiş ısı ve sıcaklık görüntüleme cihazına sahip olmak.
(4) Kamu kurum ve kuruluşları; enerji kimlik belgesi düzenleme eğitiminde başarılı olan bünyelerindeki personeli ile binalarına enerji kimlik belgesi düzenleyebilir.
(5) Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimi Bakanlık tarafından yapılır veya yaptırılır. Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili olanların yetkilerini kötüye kullandıklarının veya gerçeğe aykırı belge düzenledikleri tespit edilen enerji verimliliği danışmanlık şirketleri Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına; diğer gerçek veya tüzel kişiler ise ilgili meslek odasına bildirilir ve haklarında yapılacak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar bunların enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. Bakanlık tarafından yapılan bildirimler neticesinde, serbest müşavirlik ve mühendislik hizmetleri belgesi veya 5627 sayılı Kanun kapsamında aldıkları yetki belgesi iptal edilenlerin veya bu belgeleri bir yıl içinde üç defa askıya alınanların enerji kimlik belgesi verme yetkileri, bir daha verilmemek üzere Bakanlık tarafından iptal edilir.
(6) Bu madde kapsamındaki eğitimler ile ilgili usul ve esaslar Bakanlık tarafından yürürlüğe konulacak tebliğ ile düzenlenir.” şeklinde değiştirilmiştir.
Görüleceği üzere, 01/04/2010 tarihinde yapılan değişiklik ile yönetmeliğe eklenen 26/A maddesinin 7. fıkrası hükmü, 28/04/2017 tarihinde yapılan değişiklik ile, 26/A maddesinin 5. fıkrasında korunmuştur.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler kanunlardan, yönetmelikler ise kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün değildir. Belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından bir ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinde de; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Kanunlar, tüzükler ve Yönetmelikler açısından yukarıda belirtilen bu durum, daha alt düzeyde yer alan diğer hukuksal metinler ve idari işlemler açısından da geçerlidir.
Yönetmelikler, üst normlara açıklık getirmek ve üst normlar tarafından çizilen çerçeve içerisinde uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amacıyla tesis edilmekte olup, bu düzenleyici işlemlerin, üst hukuk kurallarına uygun ve onları destekleyici nitelikte olması gerekmektedir.
Hukuk devletinde kanun metinleri, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında, belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi hukuk güvenliğinin bir sonucudur. Belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerin, hem kişiler hem de idare yönünden, herhangi bir tereddüte ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir olması ayrıca, kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekliliğini düzenleyen bir ilke niteliğindedir.
Bu açıdan bakıldığında, davaya konu edilen yönetmeliğin 26/A maddesinin 5. fıkrasında; muğlak ve net olmayan düzenlemelerin mevcuttur. İlgililer hakkında hangi usul ve esaslara göre soruşturmanın yapılacağı, soruşturmanın ne kadar süreceği, inceleme ve soruşturma kararlarına karşı bir itiraz yolu ve/veya mercii belirtilmediği gibi, askıya alma kriterleri ile ilgili olarak her hangi bir ibarenin olmadığı görülmektedir.
Bu nedenle; hukuk güvenliği ve belirlilik ilkesine aykırı olan ve dayanağı olan üst hukuk normunu açıklayan bir yapıda bulunmayan, kendi amacını tartışmasız olarak ortaya koyan bir niteliğe de sahip olmayan, dava konusu yönetmeliğin 26/A maddesinin 5. fıkrası hükmünde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Hukuka aykırı olan, 'Binalarda Enerji Performansı'' yönetmeliğinin 26/A maddesinin 5. fıkrasına dayanak alınan, Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı EKB Uzmanlık Yetkisinin 3 ay süreyle askıya alınması işleminde de bu nedenle hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Adana Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı EKB Uzmanlık Yetkisinin 3 ay süreyle askıya alınması işlemi ile bu işleme dayanak teşkil eden Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 26/A maddesinin 5. bendinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, … Bakanlığı tarafından gerçekleştirilen eğitimleri alması ve sınavda başarılı olması sonucunda enerji kimlik belgesi düzenlemeye yetkilendirilen gerçek kişidir.
Enerji kimlik belgelerinin "BEP-TR" isimli elektronik sistem kullanılmak suretiyle düzenlendiği, Bakanlık tarafından yetkili kişilere BEP-TR sistemine erişim izni verilerek sistemin kullanılmasının sağlandığı görülmektedir.
Davacının ... Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü komisyonu tarafından gerçeğe aykırı belge düzenlendiği gerekçesi ile sisteme erişim yetkisinin üç ay süre ile askıya alınması üzerine, anılan işlem ile dayanağı Yönetmelik maddesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalılardan Bakanlığın, davanın süresinde açılmadığına ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
Öte yandan, iptali istenen Yönetmelik'in mülga Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yayımlanmış olduğu görülmekle birlikte, 04/07/2011 tarih ve 27984 1. Mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 37. maddesinde, mevzuatta mülga Bayındırlık ve İskan Bakanlığı'na yapılmış olan atıfların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na yapılmış sayılacağı kurala bağlandığı; sonrasında 09/07/2018 tarih ve 30473 3. Mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesi ve Geçici 1. maddesinin 19. fıkrası ile 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 97. maddesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın davalı sıfatıyla bakılan davada taraf olduğu görülmüştür.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Amaç" başlık 1. maddesinde, Kanun'un amacının, enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılması olduğu belirtilmiş; "Uygulamalar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Toplam inşaat alanı yönetmelikte belirlenen mesken amaçlı kullanılan binalarda, ticarî binalarda ve hizmet binalarında uygulanmak üzere mimarî tasarım, ısıtma, soğutma, ısı yalıtımı, sıcak su, elektrik tesisatı ve aydınlatma konularındaki normları, standartları, asgarî performans kriterlerini, bilgi toplama ve kontrol prosedürlerini kapsayan binalarda enerji performansına ilişkin usûl ve esaslar, Türk Standartları Enstitüsü ve Genel Müdürlük ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak bir yönetmelikle düzenlenir. Yönetmelik hükümlerine aykırı hareket edilmesi halinde ilgili idare tarafından yapı kullanma izni verilmez." kuralına; (d) bendinde ise, "Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliğe göre hazırlanan yapı projeleri kapsamında enerji kimlik belgesi düzenlenir. Enerji kimlik belgesinde binanın enerji ihtiyacı, yalıtım özellikleri, ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ve binanın enerji tüketim sınıflandırması ile ilgili bilgiler asgarî olarak bulundurulur. Belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esaslar, Bakanlık ile müştereken hazırlanarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Mücavir alan dışında kalan ve toplam inşaat alanı bin metrekareden az olan binalar için enerji kimlik belgesi düzenlenmesi zorunlu değildir." kuralına yer verilmiştir.
05/12/2008 tarih ve 27075 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşlar" başlıklı 26/A maddesinin 5. fıkrasında, "Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların bu belgelerin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerinin denetimi Bakanlık tarafından yapılır veya yaptırılır. Enerji kimlik belgesi vermeye yetkili olanların yetkilerini kötüye kullandıklarının veya gerçeğe aykırı belge düzenledikleri tespit edilen enerji verimliliği danışmanlık şirketleri Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına; diğer gerçek veya tüzel kişiler ise ilgili meslek odasına bildirilir ve haklarında yapılacak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar bunların enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. Bakanlık tarafından yapılan bildirimler neticesinde, serbest müşavirlik ve mühendislik hizmetleri belgesi veya 5627 sayılı Kanun kapsamında aldıkları yetki belgesi iptal edilenlerin veya bu belgeleri bir yıl içinde üç defa askıya alınanların enerji kimlik belgesi verme yetkileri, bir daha verilmemek üzere Bakanlık tarafından iptal edilir." kuralı, 27. maddesinin 5. fıkrasında, "BEP-TR yöntemine göre enerji kimlik belgesi alacak olan yeni binalar D sınıfı ve daha fazla enerji tüketimine ve CO2 salımına sahip olamaz." kuralı yer almaktadır.
Öte yandan, 10/06/2010 tarih ve 27607 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarına Ve Eğitici Kuruluşlara Verilecek Eğitimlere Dair Tebliğ'in "Denetleme" başlıklı 11. maddesinde "Bakanlık, Eğitici kuruluşları ve EKB Uzmanlarını denetler. Bakanlıkça yapılacak denetim neticesinde, eğitici kuruluşlar ve bu kuruluşlar bünyesindeki eğiticilerin ve EKB uzmanlarının görevlerinin gereğini yerine getirmediğinin tespit edilmesi hâlinde; ilgililer hakkında Yönetmeliğin 26/A. maddesinin (7) nci [mevcut 5. fıkrası] fıkrasına göre işlem yapılır." kuralı yer almaktayken, 07/01/2021 tarih ve 31357 sayılı Resmî Gazete'de Yayımlanan Enerji Kimlik Belgesi Uzmanlarının Eğitim Ve Denetimlerine Dair Tebliğ ile yürürlükten kaldırılarak, Tebliğin "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının ve enerji kimlik belgesi vermeye yetkili kuruluşların denetimi" başlıklı 10. maddesinde, "Enerji kimlik belgesi uzmanlarının denetimi, il müdürlüğü denetçileri tarafından yapılır.
İl müdürlüğü denetçileri, her ay rastgele seçilecek en az 10 adet EKB üzerinden denetim yapar. Ayrıca, varsa şikâyet üzerine de denetim yapar.
İncelenen EKB’leri hazırlayan EKB uzmanlarından, EKB’ye esas olan proje, rapor vb. her türlü bilgi ve belge talep edilir ve gönderilmesi için 15 gün süre verilir. Gelen bilgiler doğrultusunda EKB incelemesi yapılır.
İstenen bilgi ve belgeler süresi içerisinde gelmediği durumda EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, talep edilen bilgi ve belgelerin ilgili il müdürlüğüne sunularak inceleme ve soruşturma sonuçlanana kadar enerji kimlik belgesi verme yetkileri askıya alınır. İlgili EKB uzmanından konu ile ilgili olarak bilahare dönüş yapılması halinde ise sunulan bilgi ve belgeler doğrultusunda değerlendirilerek cezai işlem gerektiren husus tespit edilmemesi halinde askı işlemi iptal edilir.
İnceleme, BEP-TR yazılımı içerisinde bulunan denetim dokümanları göz önünde bulundurularak yapılır.
Yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluş, komisyon kararı ile iki ay süre ile BEP-TR sisteminde askıya alınır ve bu süre boyunca yeni EKB hazırlayamaz. Hatalı EKB’lerin düzeltilerek sisteme yüklenmesinden ilgili EKB uzmanı sorumludur.
İlk askıya alma süresinden itibaren bir yıl içerisinde aynı veya farklı il müdürlüklerince üç defa yetkilerini kötüye kullandıkları veya gerçeğe aykırı EKB düzenledikleri tespit edilen EKB uzmanları ve bünyesinde çalıştığı EKB vermeye yetkili kuruluşun, EKB verme yetkileri bir daha verilmemek üzere iptal edilir ve BEP-TR sistemine erişimlerine izin verilmez.
İl Müdürlüğünce, askıya alma işlemi yapılan EKB uzmanı ve kuruluşuna teknik raporu ile birlikte karar bildirilir.
Hakkında askıya alma işlemi yapılan EKB uzmanları (adı, soyadı, TC kimlik numarası, mesleği) ve kuruluşları BEP-TR sistemi için Bakanlığa, EKB ile yapılan işlemler için ilgili idareye, üyesinin yaptığı işlem için ilgili meslek odalarına bildirilir.
İl müdürlüğü denetçisi tarafından BEP-TR yazılımı içerisinde bulunan denetim formu ve komisyon tutanağı; incelenen her EKB için ayrı ayrı hazırlanarak BEP-TR sistemine yüklenir." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 26/A maddesinin 5. fıkrası yönünden yapılan inceleme:
5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde enerji kimlik belgesi, asgarî olarak binanın enerji ihtiyacı ve enerji tüketim sınıflandırması, yalıtım özellikleri ve ısıtma ve/veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgileri içeren belge olarak tanımlanmış, ancak belgede bulundurulması gereken diğer bilgiler ile belgenin yenilenmesine ve mevcut binalar da dâhil olmak üzere uygulamaya ilişkin usûl ve esasların Kanun'un 7. maddesinin (d) bendi uyarınca yönetmelik ile belirlenmesi hususu kurala bağlanmıştır.
Bakanlık, Kanunla kendisine verilen bu yetkiyi "binalarda enerjinin ve enerji kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına, enerji israfının önlenmesine ve çevrenin korunmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla uyuşmazlığa konu Yönetmeliği yayımlayarak kullanmıştır.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
Enerji kimlik belgeleri, 5627 sayılı Kanun'un ve Yönetmeliğin amaç maddesinde vurgulandığı üzere, enerjinin etkin kullanılması, israfının önlenmesi, enerji maliyetlerinin ekonomi üzerindeki yükünün hafifletilmesi ve çevrenin korunması için enerji kaynaklarının ve enerjinin kullanımında verimliliğin artırılması için öngörülmüş bir sistemdir. Enerji kimlik belgesinin bu yönüyle tüm toplumu ilgilendiren öneminin yanı sıra aktarılan mevzuat uyarınca yapı kullanma izni alacak yeni binaların enerji tüketimi ve CO2 salınımı olarak asgarî C sınıfı ve daha üstünde olması gerektiği, aksi hâlde yapı kullanma izni belgesi alamaması nedeniyle de tek tek kişiler üzerinde önemli hukukî, ekonomik ve malî sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.
Enerji kimlik belgelerinin amacı ve ortaya çıkardığı sonuçlar, belge düzenleme yetkisinin kamu adına kullanıldığı da dikkate alındığında, enerji kimlik belgelerinin gerçeğe uygun şekilde düzenlenmesi ve belge oluşturma yetkisinin kötüye kullanılmaması gerektiği açıktır. Bakanlık'tan yetki alarak belge düzenleyen kişilerin belgelerin hazırlanmasında kendilerine verilen yetki kapsamında hareket etmeleri ve gerçeğe uygun verileri kullanarak belgeleri tanzim etmeleri beklenmektedir.
Uyuşmazlığa neden olan yönüyle Yönetmelik'in 26/A maddesinin 5. fıkrası incelendiğinde, enerji kimlik belgelerinin düzenlenmesi ile ilgili faaliyetlerin denetiminin Bakanlık tarafından yapılacağı ya da yaptırılacağı; enerji kimlik belgesi vermeye yetkili olanların yetkilerini kötüye kullandıklarının veya gerçeğe aykırı belge düzenlediklerinin tespiti üzerine ilgili enerji verimliliği danışmanlık şirketlerinin ya da diğer gerçek veya tüzel kişilerin enerji kimlik belgesi verme yetkilerinin askıya alınacağı; belgeleri bir yıl içinde üç defa askıya alınanların enerji kimlik belgesi verme yetkileri, bir daha verilmemek üzere Bakanlık tarafından iptal edileceğinin kurala bağlandığı görülmektedir.
Öncelikle, Bakanlık tarafından, … tarih ve E… sayılı yazı ile denetimlerin yapılması için taşra teşkilatına talimat verilerek, denetimlerde takip edilecek ve dikkat edilecek idarî usul ve esasların bildirildiği görülmektedir. Anılan Bakanlık yazısında, denetimlerde kurulacak komisyonun yapısı, denetimde istenecek bilgi ve belgeler, her yıl yapılacak denetim sayısı gibi hususlarda açıklama yapılmıştır.
Yönetmelik maddesinde, enerji kimlik belgesi verme yetkisinin askıya alınması sebebi olarak ise iki hukukî durum belirtilmiştir. Buna göre, enerji kimlik belgesi vermeye yetkili olanların yetkilerini kötüye kullandıklarının veya gerçeğe aykırı belge düzenledikleri tespit edilenlerin yetkileri askıya alınacaktır.
Kuralda yer verilen unsurlardan yetkinin kötüye kullanılması ya da gerçeğe aykırı belge düzenlenmesi durumları çerçeve hukukî kavramlar olup yapılan denetimlerde ortaya çıkan durumların bu maddeye uygunluğu ayrıca değerlendirilecektir. İdareden, yetkinin kötüye kullanılmasına ilişkin durumları ya da gerçeğe aykırı belge düzenleme durumlarını tek tek sayılmasını beklemek ise hukuken mümkün değildir.
Öte yandan, Yönetmeliğe göre enerji kimlik belgesi düzenlemeye yetkili kişiler bu konuda eğitim almış, sınavda başarılı olmuş mühendis unvanlı kişilerdir. Nihayetinde, enerji kimlik belgesi düzenlenmesi aşamasında hangi durumların Yönetmelik maddesinde yer verilen yetkilerini kötüye kullanma veya gerçeğe aykırı belge düzenleme olarak değerlendirilebilecek durumları öngörebilecek kişiler oldukları ve idare tarafından denetleme sonucunda tesis edilecek her bir askıya alma işlemi ya da yetki iptali işlemlerinin yargı denetimine tabi olduğu açıktır.
Bu nedenle, enerji kimlik belgesi verilmesine ilişkin sürecin denetimi, söz konusu belgelerin bu denetimler sırasında gerçeğe uygun şekilde düzenlenmemesi ve belge oluşturma yetkisinin kötüye kullanılması yolundaki bir ihlalin tespiti hâlinde idarenin buna karşı önce belge oluşturma yetkisini askıya alarak sonrasında ise yetkinin bir yıl içinde üç kez askıya alınması sonucu ihlâlin belli bir ağırlığa ulaşması nedeniyle yetkinin iptal edilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
... Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından tesis edilen enerji kimlik belgesi oluşturma yetkisinin üç ay süre ile askıya alınmasına ilişkin işlemin incelenmesi:
Dosyanın incelenmesinden, davacının farklı illerde 01/11/2017 – 06/08/2019 tarihleri arasında 25121 adet enerji kimlik belgesi düzenlediği, davacının enerji kimlik belgesi düzenleme sistemine erişim yetkisinin...Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü komisyonu tarafından gerçeğe aykırı belge düzenlendiği gerekçesi ile üç ay süreyle askıya alındığı, sonrasında davacı tarafından askıya alma işlemine itiraz edilmesi üzerine ilgili Belediye'den projeler talep edilerek enerji kimlik belgesi tekrar incelenip, yapılan inceleme sonucunda davacının itirazının reddedildiği görülmektedir.
Adana Valiliği'nin askıya alma işlemi açısından yapılan incelemede, ... numaralı enerji kimlik belgesine ilişkin denetleme yapıldığı, projede ve ruhsatta bina için merkezi sistem öngörülmüşken enerji kimlik belgesi düzenleme sistemine bireysel ısıtma olarak giriş yapıldığı, temelde kullanılan yapı bileşenleri ile proje ve ısı yalıtım detaylarının uyumsuz olduğu, onaysız kalorifer tesisat projesine göre enerji kimlik belgesi düzenlendiğinin tespit edildiği görülmektedir.
Bu durumda, gerçeğe uygun şekilde belge düzenlenme yükümlülüğü enerji kimlik belgesi düzenleme yetkisine sahip davacıda olduğundan; davacı tarafından ileri sürülen kendisine bildirilmeyen başka bir projenin varlığı sebebiyle yaptırım uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, ısı yalıtım raporu ile mimari projede farklılık olması durumunda ısı yalıtım raporunun esas alınması gerektiği iddiaları geçerli bulunmadığından, ... Valiliği'nin askıya alma işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, Binalarda Enerji Performansı Yönetmeliği'nin 26/A maddesinin 5. fıkrası ile bu maddeye istinaden ... Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından tesis edilen enerji kimlik belgesi oluşturma yetkisinin üç ay süre ile askıya alınmasına ilişkin işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelerden ... Bakanlığı'na verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/02/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.