Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/2359 E. , 2021/3597 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/2359
Karar No:2021/3597
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Uluslararası Nakliye Lojistik Destek Hizmetleri Petrol Ürünleri Gıda ve Zirai Ürünleri İthalat İhracat Ticaret ve
Sanayi Ltd. Şti
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Piyasası Düzenleme Kurumu
[...] Uets
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 10/03/2017 tarihinde yapılan denetimde, "LPG Yetkili Personel Belgesi" bulunmayan personel çalıştırıldığının tespit edildiğinden bahisle, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca 91.907,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının ve bu kararın bildirimine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 10/03/2017 tarihinde yapılan denetimde düzenlenen tutanakla, istasyonda LPG Yetkili Personel Belgesine sahip olmayan personel tarafından dolum yapıldığının tespit edilmesi üzerine Kurulun dava konusu kararıyla davacı şirkete 91.907,00-TL idari para cezası verildiği, anılan Kurul kararı ile bu kararın bildirimine ilişkin işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı; ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istemine ilişkin kısım bakımından, Anayasa Mahkemesi'nin 18/01/2018 tarih ve E:2017/129, K:2018/6 sayılı kararıyla, 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendi (dava konusu işlemin dayanağı yasa kuralı) yönünden iptal kararı verildiği, Anayasa'ya aykırılığı Anayasa Mahkemesi'nin anılan kararı ile ortaya konulan bu hükmün dava konusu olaya uygulanmasına hukuken imkân bulunmadığı, yine dava konusu işlemde yer verilen 5307 sayılı Kanun'un 15. maddesinin daha önce Anayasa Mahkemesi'ne götürülmüş ve esası incelenmek suretiyle reddedilmiş olması nedeniyle Anayasa'nın 152. maddesi gereğince 10 yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamayacağından incelenemediği görülmekte ise de Anayasa Mahkemesi'nin iptal gerekçesinin, "LPG piyasasında faaliyette bulunan lisans sahiplerinin uymak zorunda olduğu Yasada sayılan yükümlülüklerin Kanun’un birden fazla maddesinde mükerrer şekilde düzenlenmesinin ve her maddenin ihlâline yönelik farklı miktarlarda para cezaları öngörülmesinin hukuki güvenlik ilkesini zedelediği" yönünde olduğu, belirtilen gerekçenin 5307 sayılı Kanun'un 15. maddesi uyarınca LPG Yetkili Personel Belgesi olmayan personel çalıştırılması nedeniyle verilen idari para cezaları yönünden de geçerli olacağının kabulü gerektiği, dolayısıyla davacı şirket hakkında "LPG Yetkili Personel Belgesi'' bulunmayan LPG dolum personeli çalıştırıldığı gerekçesiyle idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının hukuka aykırı olduğu sonucuna varıldığı; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işleminin iptali istemi yönünden ise, anılan işlemin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının bildirimi niteliğinde olduğu, dolayısıyla kesin ve yürütülebilir bir işlem niteliğini haiz olmadığından esasını inceleme olanağının bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı yönünden dava konusu işlemin iptaline, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın ... tarih ve E... sayılı işlemi yönünden ise davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 10/03/2017 tarihinde yapılan denetimde ...., .... ve ....'nin "LPG Yetkili İşletme Personeli Belgesi" olmadan LPG dolumu yaptıklarının tutanağa bağlandığı, söz konusu tutanağın istasyon yetkilisi tarafından itiraz edilmeksizin imzalandığı, davacı şirket tarafından dosyaya sunulan ...'ye ait "LPG Yetkili Personel Belgesi"nin denetim tarihinden sonra 17/06/2017 tarihinde alındığının görüldüğü, ....'ye ait anılan belgenin ise bulunmadığı dikkate alındığında LPG Yetkili Personel Belgesi olmadan satış yapıldığının sabit olduğu anlaşıldığından, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalının istinaf başvurusunun kabulü ile ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının kaldırılmasına, esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Anayasa Mahkemesi'nin 18/01/2018 tarih ve E:2017/129, K:2018/6 sayılı kararıyla, 5307 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (ı) bendi (dava konusu işlemin dayanağı yasa kuralı) yönünden iptal kararının verildiği, 5307 sayılı Kanunda yapılan değişiklik ile dava konusu işleme dayanak alınan fiilin "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller" kapsamına alındığı, lehe düzenlemenin uygulanması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı şirkete ait LPG otogaz istasyonunda 10/03/2017 tarihinde yapılan denetimde, LPG Yetkili Personel Belgesi'ne sahip olmayan LPG dolum görevlisi çalıştırıldığının tespit edildiğinden bahisle, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararıyla davacı şirkete 91.907,00-TL idari para cezası verilmiş, bunun üzerine anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-6 sayılı Kurul kararı ile, "LPG dolumu/ikmali yapılan bir tesiste çalışan ve ilgili SGK hizmet döküm listesinde yer alan kişilerden en az birinin LPG Yetkili İşletme Personeli Sertifikası olduğu hâlde söz konusu sertifika sahibi olmayan başka bir çalışanın dolum/ikmal yapması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, 17. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, ..., ... ve ... isimli kişilerin denetim yapılan istasyonun çalışanları olduğu ve denetim tarihinde LPG Yetkili Personel Belgelerinin mevcut olduğu anlaşılmaktadır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "LPG dolumu/ikmali yapılan bir tesiste çalışan ve ilgili SGK hizmet döküm listesinde yer alan kişilerden en az birinin LPG Yetkili İşletme Personeli Sertifikası olduğu hâlde söz konusu sertifika sahibi olmayan başka bir çalışanın dolum/ikmal yapması" fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 27/10/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.