T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2493
Karar No : 2022/4916
DAVACILAR : 1- …
2- …
3- …
DAVACILAR VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hazine Avukatı …
DAVANIN KONUSU : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacılar tarafından;
1. 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı bölümünün;
2. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle), 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin, 33. maddesinin 3. fıkrasının ve Geçici 1. maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle) iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu yeterlik sınavının yarışma sınavı niteliğinde olduğu, sınav sonucunda en başarılı %5'e giren vergi müfettiş yardımcılarının (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirileceği, bu sebeple, başarısız sayılanların bu haktan mahrum olmaması için sınavın tümünün iptali gerektiği;
Vergi denetmen yardımcısı olarak görev yapmakta iken, yasal düzenleme gereği vergi müfettiş yardımcısı olarak atanmış sayıldıkları; vergi denetmen yardımcısı olarak görev yaparken tabi oldukları Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Denetmenliği Yönetmeliği'nin "Yeterlik sınavına çağrılma" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrasında, "Denetmen yardımcısı olarak asgari üç yıl çalışmış olanlar, en az iki ay önce bildirilmek suretiyle yeterlik sınavına çağrılırlar." düzenlemesi yer almakta iken, dava konusu Yönetmeliğin 30. maddesinde bu doğrultuda bir hükme yer verilmeyerek eksik düzenleme yapıldığı, önceki Yönetmelik'te yer alan bu kuralın yeni Yönetmelik'te yer almamasının gerekçelerinin ortaya konulmadığı, anılan eksik düzenleme nedeniyle belirsizlik içinde bırakıldıkları;
Yönetmeliğin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, yeterlik sınavının yazılı bölümünde başarılı olamayanların sözlü sınava alınmayacağı yolundaki düzenlemenin ve yazılı sınavda başarılı olma şartlarını düzenleyen 33. maddesinin 3. fıkrasının, 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasına aykırı olduğu, yeterlik sınavının bir bütün olduğu ve sözlü sınava alınmayan kişilerin yeterlik sınavının tamamlanmadığı ve sınav puanlarının hesaplanmasının mümkün olmadığı, 178 sayılı KHK'de düzenlenen kriterlerinden daha ağır nitelikte düzenleme içeren Yönetmelik hükümlerinin üst hukuk normuna aykırı olduğu;
Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinin eksik düzenleme içerdiği; vergi denetmen yardımcısı olarak görev yapmakta iken, yasal düzenleme gereği vergi müfettiş yardımcısı olarak atanan davacıların, vergi denetmen yardımcısı olarak göreve başladıkları tarihte tabi oldukları mevzuat gereğince, yeterlik sınavlarındaki başarı barajının 60 puan olduğu, ancak, mevcut Yönetmelik'te ise bu barajın 65 olarak belirlendiği; vergi denetmen yardımcılığından vergi müfettiş yardımcılığına atananların yeterlik sınav konuları bakımından ayrıksı düzenleme içeren dava konusu Yönetmeliğin Geçici 1. maddesinde, başarı barajı bakımından da düzenleme yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Sınavın tümünün iptalini istemekte davacıların menfaatinin bulunmadığı; iptali istenen düzenlemelerin, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Vergi müfettişliği yeterlik sınavının 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan yazılı bölümünün iptali istemi yönünden davanın ehliyet yönünden reddine; yürürlükten kaldırılan dava konusu Yönetmelik hükümlerine ilişkin olarak ise karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacıların 23-26 Haziran 2014 tarihlerinde girdikleri vergi müfettişliği yeterlilik sınavı yazılı bölümünde başarısız sayılmaları üzerine bu işlemin iptali istemiyle açtıkları davada, yapılan yargılama sonunda yazılı sınavda başarısız sayılmalarına ilişkin idari işlemin iptaline karar verilmesi üzerine 28.12.2018 tarihinde yeniden yazılı sınava çağrıldıkları,14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı bölümünde 23.05.2019 tarihli işlemle başarısız sayıldıkları ve bu nedenle sözlü sınava da alınmadıkları ve vergi müfettişliği yeterlik sınavında başarısız sayıldıkları,davacıların vergi denetmen yardımcısı olarak görev yaparken tabi oldukları Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Denetmenliği Yönetmeliği'nin "Yeterlik sınavına çağrılma" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrasında, "Denetmen yardımcısı olarak asgari üç yıl çalışmış olanlar, en az iki ay önce bildirilmek suretiyle yeterlik sınavına çağrılırlar." düzenlemesi yer almakta iken, dava konusu Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin 30. maddesinde bu doğrultuda bir hükme yer verilmeyerek eksik düzenleme yapıldığı, anılan eksik düzenleme nedeniyle belirsizlik içinde bırakıldıkları;açtıkları davalar sonunda sınavların kendileri yönünden tekrarının söz konusu olduğu,yeniden yapılan sınavda hukuken bir araya getirilmesine imkan bulunmayan grupların bir araya getirildiği,en başarılı % 5lik dilime girme imkanlarının kalmadığı, dava konusu yeterlik sınavının yarışma sınavı niteliğinde olduğu, sınav sonucunda en başarılı %5'e giren vergi müfettiş yardımcılarının (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirileceği, bu sebeple, başarısız sayılanların bu haktan mahrum olmaması için sınavın tümünün iptali gerektiği,Yönetmeliğin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan, yeterlik sınavının yazılı bölümünde başarılı olamayanların sözlü sınava alınmayacağı yolundaki düzenlemenin ve yazılı sınavda başarılı olma şartlarını düzenleyen 33. maddesinin 3. fıkrasının, 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasına aykırı olduğu, yeterlik sınavının bir bütün olduğu ve sözlü sınava alınmayan kişilerin yeterlik sınavının tamamlanmadığı ve sınav puanlarının hesaplanmasının mümkün olmadığı, 178 sayılı KHK'da düzenlenen kriterlerinden daha ağır nitelikte düzenleme içeren Yönetmelik hükümlerinin üst hukuk normuna aykırı olduğu, vergi denetmen yardımcısı olarak görev yapmakta iken 10.07.2011 tarihinde yürürlüğe giren 646 sayılı KHK'nin 1. Maddesi ile değişik 178 sayılı KHK'nin geçici 12.maddesi uyarınca vergi müfettiş yardımcısı olarak atanmış sayıldıkları, vergi denetmen yardımcısı olarak göreve başladıkları tarihte tabi oldukları mevzuat gereğince, yeterlik sınavlarındaki başarı barajının 60 puan olduğu, ancak mevcut Yönetmelikte ise bu barajın 65 olarak belirlendiği; vergi denetmen yardımcılığından vergi müfettiş yardımcılığına atananların yeterlik sınav konuları bakımından ayrıksı düzenleme içeren dava konusu Yönetmeliğin Geçici 1. Maddesinin eksik düzenleme içerdiği,sınavın 178 sayılı KHK hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirildiği belirtilerek 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinin, 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin, 33. maddesinin 3. fıkrasının ve Geçici 1. maddesinin iptali ile 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı bölümünün iptaline karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin, birinci fıkrasının, (a) bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davası; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmış; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/c bendinde; dava dilekçesinin, ehliyet yönünden inceleneceği belirtilmiş, "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1/b bendinde ise; 14. maddenin 3/c bendine aykırılığın mevcut olması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İptal davalarında dava açma koşullarından biri olan menfaat ihlali; kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması halinde gerçekleşmektedir. İptal davasında ehliyet koşulunun varlığı için iptali istenilen işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişki kurulabilmesi zorunludur.
Davacıların katılmış olduğu yeterlik sınavı, bir yarışma sınavı olmayıp; sınav sonucunda, atama yapılacak vergi müfettişi kadro sayısı sınırlı değildir. Başka bir ifade ile, sınava giren vergi müfettiş yardımcısı sayısı kadar vergi müfettişi kadrosu bulunmakta ve davacıların, vergi müfettişi olarak atanabilmesi için başarı sıralamasında belirli sayıda kişi arasına girme zorunluluğu bulunmamaktadır. Bunun sonucu olarak da, sınava katılan diğer kimselerin başarılı olup olmamaları davacıların durumunu etkilememekte, sınava katılan tüm yardımcıların başarılı olma şansı bulunmaktadır.
Diğer yandan, kariyer nitelikte bir meslek olan vergi müfettişliği görevine atanabilmek için; müfettiş yardımcılığı süresinde performans değerlendirmesinin olumlu olması ve yeterlik sınavında başarılı olunması koşullarının sağlanmasının yeterli olduğu, bu koşullar sağlandığı takdirde, idarenin vergi müfettişliğine atama konusunda bağlı yetki içinde olduğu, diğer bir ifade ile takdir yetkisi bulunmadığı açıktır.
Bu durumda; sınav sonucunda başarısız sayılmalarına ilişkin bireysel işlemlerin iptalini istemekte kişisel, meşru ve güncel bir menfaati bulunan ve başarısız sayılma işlemlerinin iptali istemiyle idare mahkemesi nezdinde dava açmış olan davacıların; bir yarışma sınavı olmayan yeterlik sınavının tamamının iptalini istemekte güncel menfaatlerinin bulunmadığı, bu nedenle sınavın tamamının iptali istemi bakımından menfaat yokluğu nedeniyle ehliyet yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
ESAS YÖNÜNDEN :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK)'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı KHK; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrasında yer alan, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır." hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü, onuncu fıkrasında ise; "Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinde; "(1) Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. (Değişik cümle:RG-24/3/2017-30017) Aylıksız izin, analık izni, resmi sağlık kurulu raporuna göre verilen sıhhi izinler fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz.
(2) Yeterlik sınavı ile Vergi Müfettiş Yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıkları ölçülür.
(3) Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur." hükmü; "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinin 1. fıkrasında, "(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler. hükmü, 3. fıkrasında, "Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir." hükmü; "Vergi Müfettiş Yardımcısı kadrolarına atanmış sayılanların yetki ve yeterlik sınav konuları" başlıklı Geçici 1. maddesinde ise; "(1) 646 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Vergi Müfettiş Yardımcısı kadrolarına atanmış sayılanların yetki ve yeterlik sınav konuları belirlenirken bu Yönetmelikle yürürlükten kaldırılan ilgili Yönetmelikler esas alınır. Ancak bu Yönetmelikle belirlenen sınav konuları arasında yer almayan fakat ilgili yürürlükten kaldırılan Yönetmeliklerde yer alan sınav konuları, yapılacak yetki ve yeterlik sınavlarında dikkate alınmaz.
(2) (Ek:RG-2/10/2013-28783) 10/7/2011 tarihinden sonra yapılan yeterlik sınavlarında, bu madde hükmü dolayısıyla 31 inci maddede belirlenen sınav konularından yapılan sınava katılmayan Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınav notuna göre en başarılı %5’i (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Bakan tarafından görevlendirilir." hükmü yer almaktadır.
Yönetmeliğin 30. Maddesinin iptali istemine yönelik incelemede;
Davacılar tarafından; Mülga Gelir İdaresi Başkanlığı Vergi Denetmenliği Yönetmeliği'nin 24. maddesinin 1. fıkrasında, vergi denetmen yardımcılarının en az iki ay önce bildirilmek suretiyle yeterlik sınavına çağrılacakları yolunda hüküm bulunmasına karşın, dava konusu Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinde sınava çağrı süresine ilişkin bir düzenleme bulunmamasının eksiklik olduğu ileri sürülmüş ise de;
Yönetmelikler, yasa tekniğine uygun olmaması ve güçlükler bulunması nedeniyle yasal düzenlemelerde yer almayan ancak idarenin işleyişi ve kamu yararı için önceden belirlenmesi zorunlu bulunan teknik konu ve ayrıntıları, yasal çerçeve içerisinde kalmak koşuluyla düzenleyebilir. 178 sayılı KHK'de kararnamede yazılı sınava çağrı süresi ile ilgili bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla yasa koyucu vergi müfettişlerinin mesleğe alınmalarının usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceğini belirtmek suretiyle bu hususta idareye takdir yetkisi tanımıştır. Yazılı sınava çağrı zamanı hususunun, sınava giriş şartlarına, sınavın esasına ve değerlendirilmesine yönelik olmadığı da dikkate alındığında, sınavın yapılış usulüne ilişkin her şeyin yönetmelik ile düzenlenmesinin mümkün olmadığı açıktır.
İdarece, kamu yararı ve hizmet gerekleri çerçevesinde belirlenecek bir takvim çerçevesinde, makul bir süre önce adayların sınava çağrılabileceği, yeterlik sınav tarihinden ne kadar süre önce sınava çağrı yapılacağı hususunun yönetmelik ile düzenlenmesi zorunluluğu bulunmadığı, bu hususun, yönetmelik ile düzenlenip düzenlenmemesi konusunda idarenin takdir hakkı bulunduğu,dolayısıyla Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinde sınava çağrı süresine ilişkin eksik düzenleme bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Yönetmeliğin 33. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemine yönelik incelemede;
178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin yukarıda metnine yer verilen altıncı ve onuncu fıkraları uyarınca, yeterlik sınavının yapılış ve değerlendirme usulünün Yönetmelik ile düzenlenmesi konusunda davalı idareye yetki verildiği açıktır.
Dava konusu Yönetmelik incelendiğinde, vergi müfettiş yardımcılarının, fiilen üç yıl çalışma ve yardımcılık döneminde genel performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanacakları, yeterlik sınavı ile vergi müfettiş yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını, inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini, mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıklarının ölçüleceği görülmektedir.
Kariyer meslekler, yarışma sınavı ile mesleğe yardımcı olarak girilen ve belli bir yetişme dönemi sonunda yapılan mesleki yeterlilik sınavında elde edilen başarı ile mesleğe atanılan görevlerdir. Mesleğe girişte yapılacak yarışma sınavına katılan adaylara salt yazılı sınav yapılabileceği gibi, adayların mesleki bilgisi ile beraber mesleki ehliyete yönelik diğer özel niteliklere de sahip olup olmadığının belirlenmesi açısından yazılı sınavı tamamlayıcı nitelikte sözlü sınav da yapılması mümkündür.(Danıştay İDDK, 29/05/2019 T.,E.2017/549;K.2019/2762)
Yönetmeliğin yeterlik sınavına ilişkin hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; yeterlik sınavının yazılı aşamasının; vergi müfettiş yardımcılarının, görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ile inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerinin ölçülmesi amacına hizmet ettiği, sözlü aşamasının ise;vergi müfettiş yardımcılığı süresince alınan eğitim sonunda adayların vergi müfettişliği mesleğine uygun yeteneğe, kültüre, liyakat ve temsil kabiliyetine sahip olup olmadıklarının, mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıklarının ölçülmesi amacıyla yapıldığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan; dava konusu sınavda olduğu gibi, yazılı ve sözlü olarak iki aşamalı şekilde yapılan sınavlarda, sınavın ikinci aşaması olan sözlü sınava girebilmenin ön koşulunun, birinci aşama olan yazılı sınavı kazanmak olduğu, aksi halde, yazılı sınavda başarılı olamayan, hatta çok düşük puan alan bir kişinin, sadece sözlü sınavda alacağı yüksek veya tam puan (100 puan) ile başarılı olma ihtimalinin doğacağı, bu durumun da, yazılı sınavdan beklenen amacın nesnel sonuçlarını ortadan kaldırabileceği, böyle bir sonucun, 178 sayılı KHK ile getirilen düzenlemelerin amacıyla bağdaşmayacağı açıktır.
Yazılı ve sözlü sınavlarının farklı işlevi dikkate alındığında,yukarıda belirtilen metinde yer verilen 178 sayılı sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 29. maddesinin altıncı ve onuncu fıkralarında, yeterlik sınavına ilişkin usul ve esasların yönetmelik ile düzenlenmesi konusunda davalı idareye verilen yetki çerçevesinde getirilen yeterlik sınavında başarılı sayılmak için sözlü sınavdan ayrı olarak yazılı sınavda asgari başarı puanı belirlenerek sözlü sınava girebilmek için bu sınavda başarılı olmak şartı getirilmesinde, dolayısıyla '' yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler'' şeklindeki düzenlemede kanuna ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin 33. maddesinin 3. Fıkrası ile Geçici 1. maddesinin iptali istemine yönelik incelemede;
Davacılar tarafından, yasal düzenleme gereği vergi müfettiş yardımcısı olarak atandıkları, vergi denetmen yardımcısı olarak göreve başladıkları tarihte tabi oldukları Vergi Denetmenliği Yönetmeliği gereğince, yeterlik sınavlarındaki başarı barajının 60 puan olduğu, ancak, mevcut Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinde ise bu barajın 65 olarak belirlenerek ağırlaştırıcı hüküm getirilmesinin hukuka aykırı olduğu ve önceki yönetmelik döneminde statüye girenlerin hangi yönetmelik hükümlerine tabi olacağı konusunda yönetmeliğin Geçici 1. Maddesinde eksik düzenleme bulunduğu ileri sürülmüş ise de;
07.03.2010 tarih ve 27514 sayılı resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetmenliği Yönetmeliğinin 25/2. Maddesinde ;''Yazılı sınavda konuların her birinden ayrı ayrı en az elli puan alınması ve yazılı sınav ortalamasının en az altmış puan olması zorunludur. ...'' şeklinde düzenleme mevcut iken bu yönetmelik 31.10.2011 tarih ve 28101 sayılı resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırılarak bu yönetmeliğin 33/3.maddesinde '' Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir.'' düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacıların vergi denetmen yardımcısı olarak görev yapmakta iken 10.07.2011 tarihinde yürürlüğe giren 646 sayılı KHK'nin 1. Maddesi ile değişik 178 sayılı KHK'nin geçici 12.maddesi uyarınca vergi müfettiş yardımcısı olarak atanmış sayıldıkları, vergi denetmeni olarak yetiştirilmek üzere vergi denetmen yardımcısı olarak görev yaptıkları tarihte Vergi Denetmenliği Yönetmeliğinin yürürlükte olduğu, vergi müfettişi olarak yetiştirilmek üzere öngörülen üç yıllık yardımcılık süresi devam ederken, vergi müfettişi olarak atanabilmek için yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılmak için gerekli asgari puan sınırının arttırıldığı anlaşılmaktadır.
ONAR tarafından, idare hukukunun statülere dayanan objektif, düzenleyici işlemlerden oluştuğuna dikkat çekilerek düzenleyici işlemlerin tek başına kazanılmış hak doğurmayacağı, burada kazanılmış haktan, ancak statünün şartları çerçevesinde kişisel bir durum doğduktan, yani genel durumun şahsi duruma dönüşmesinden sonra söz edilebileceği belirtilmektedir.(Sıddık Sami ONAR,İdare Hukukunun Umumi Esasları, C.1, İstanbul, 1966, s.483)
Kazanılmış hak, “doğumu anında hukuka uygun olarak tamamlanmış ve böylece kişiye özgü, lehe sonuçlar doğurmuş, daha sonra mevzuat değişikliği ya da işlemin geriye alınması gibi nedenlere rağmen, hukuk düzenince korunması gereken hak” olarak tanımlanmaktadır.( Yücel OĞURLU, İdare Hukukunda Kazanılmış Haklara saygı ve Haklı Beklentiler Sorunu,Ankara, 2003, s.28)
Anayasa Mahkemesince, düzenleyici işlemlerdeki değişikliklerin gelecekteki durumlara etkisi şu şekilde ifade edilmiştir: “Temelde aslî bir yetkiye dayanılarak yürürlüğe konulan yasa ile bağlı bir yetkiyle çıkarılan tüzük, yönetmelik, kararname gibi yürütmenin genel düzenleyici işlemlerini içeren kural işlemler, nesnel ve genel hukuksal durumlar yaratırken düzenledikleri konularda statü oluştururlar. Kişilerin bu statülere alınmaları özel ve kişisel bir işlemle (şart işlemle) olanaklıdır. Nesnel ve genel hukuksal durumun bu şart işlemle özel hukuksal duruma dönüşmesi kazanılmış hak yönünden yeterli değildir. Nitekim bir kişinin memur ya da emeklilik statüsüne sokulması, bu statüde hiç bir halde değişiklik yapılmayacağı anlamına gelmez. Kural işlemler her zaman değiştirilebilir ya da yargı organları tarafından Anayasa’ya veya yasaya aykırı görülerek iptal edilebilir. Kural işlemin değişmesi ya da ortadan kaldırılması, ona bağlı kişi ile ilgili şart işlemide etkiler. Bu durumda ilerisi için kazanılmış haktan söz edilemez. Ancak kişi, yeni kural tasarrufa göre oluşan statüde yerini alır. Kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan (maaş gibi), tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş, kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haklar için söz konusudur.( Anayasa Mahkemesinin 12.12.1989 tarih ve Esas: 1989/11, Karar: 1989/48 sayılı kararı.)
Kanun koyucu ve idarenin bir yasa ya da diğer bir düzenleyici işlemle kamu görevlilerinin hukuki durumlarında hak ve yararlarını artırabilecek veya ödev ve yükümlülükler yükleyebilecek tek yanlı değişiklikler yapabileceği, kural olarak yeni düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren ortaya çıkan hukuki olaylara uygulanacağı kabul edilmektedir.Bir yönetmeliğin değiştirilmesi veya kaldırılmasında yalnızca kazanılmış hak aşamasına gelmemiş haklar kendiliğinden ortadan kalkar.İdare sonradan çıkarmış olduğu düzenleyici işlemlerle kazanılmış hakları ihlal edemez. (Yücel OĞURLU,a.g.e.,s.148-149)
Yeni düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten önceye uzanan ancak tamamlanmayan yasal ilişkilere de uygulanması bu hususun geçiş hükümleri ile açıkça düzenlenmesine bağlıdır.
Somut olayda davacılar hakkında kendi lehlerine olan önceki düzenleyici işlemin uygulanmasına devam edilmesini isteme yönünde kazanılmış hakları bulunup bulunmadığı,bir başka ifade ile somut olayda idarenin sınav başarı puanı konusunda bir geçiş düzenlemesi getirme yükümlülüğünün bulunup bulunmadığı konusuna gelince;
Somut olayda Vergi Denetmenliği Yönetmeliğinin 25/2. maddesindeki,yazılı sınavda başarılı olabilmek için yazılı sınav ortalamasının en az altmış puan olmasına ilşkin düzenlemenin davacılara uygulanarak genel durumun şahsi duruma dönüşmesinin söz konusu olmadığı,ya da davacıların bu düzenleme yürürlükte iken üç yıllık yardımcılık süresini tamamlayarak ve yeterlik sınavına girmek için gerekli şartları sağlayarak yeterlik sınavına girebilecek duruma gelmediği,dolayısıyla söz konusu düzenlemenin kendiliğinden uygulanacak hale gelmediği dikkate alındığında davacıların kazanılmış bir hakkının bulunmadığı açıktır.
Dava konusu olayda yeterlik yazılı sınavında başarılı olmak için asgari 65 puan almak şartını getiren düzenlemenin 31.10.2011 tarihinde yürürlüğe girdiği,davacılara yeterlik sınavında Vergi Denetmenliği Yönetmeliğinde belirtilen sınav konularından sorular sorulmuş olduğu,yazılı sınavda asgari 65 puan almak şartını getiren düzenlemenin davacı ile aynı hukuki durumda bulunan herkese uygulandığı,178 sayılı KHK'nin Ek-29.maddesinde yazılı sınav asgari puan uygulaması bakımından davacılar yönünden Vergi Denetmenliği Yönetmeliğinin bu hususa ilişkin hükmünün uygulanmasına işaret eden bir hükme yer verilmediği ve yukarıdaki açıklamalar dikkate alındığında; davalı idarenin kamu hizmetlerinin daha nitelikli personel eliyle yürütülmesini sağlama amacı kapsamında yeterlik yazılı sınavında başarılı olmak için asgari puanı belirleme konusunda takdir yetkisini dayanak norma uygun olarak kullandığı,yazılı sınavda asgari 65 puan almak şartını getiren düzenlemede ve Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin Geçici 1.maddesinde, bu yönetmeliğin yürürlüğe giriş tarihinden önce vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapmakta olanlar için yeterlik yazılı sınavında başarılı olmak için Vergi Denetmeliği Yönetmeliğinin 25/2. Maddesinde yer verilen 60 puan almak şartının uygulanmasına devam edilmesi yönünde geçiş hükmü öngörülmemesinde hukuka aykırılık bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Daha önce Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin bazı maddelerinin iptali istemiyle açılan başka bir davada, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin 33/1 ve 33/3. Maddelerinin iptali isteminin reddine karar verilmiştir.(Danıştay 2.D.,21.06.2017 T.,E.2016/7168:K.2017/5290)
Yine 04-05 şubat 2013 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavında 64.375 puan alan davacı tarafından kendisine sınavda başarılı olmak için sınavda önceki yönetmelikte yer alan asgari 60 puan almak şartının aranması gerektiği iddiasıyla sınavda başarısız sayılma işleminin iptali istemiyle açılan davada Danıştay tarafından,davanın redddine ilişkin idare mahkemesi kararının onanmasına karar verilmiştir.(Danıştay 2.D.06.12.2018 tarih ve E.2018/3105:K.2018/6802)
Davacıların yeterlik sınavının iptali istemini,sınavın kanuna aykırı Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğine dayanılarak yapıldığı iddiasına dayandırdığı ve Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin iptali istenen maddelerinin hukuka aykırı olmadığı dikkate alındığında yeterlik sınavının hukuka uygun olarak yapıldığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. Maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle) 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." ibaresinin, 33. maddesinin 3. fıkrasının ve Geçici 1. Maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle) iptali isteminin reddine,
2. 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının iptali isteminin reddine, karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacıların, 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavı sonucunda başarısız olmaları üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Vergi müfettişliği yeterlik sınavının 14 - 17 Ocak 2019 tarihleri arasında yapılan yazılı bölümü yönünden;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin, birinci fıkrasının, (a) bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davası; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmış; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3/c bendinde; dava dilekçesinin, ehliyet yönünden inceleneceği belirtilmiş, "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1/b bendinde ise; 14. maddenin 3/c bendine aykırılığın mevcut olması durumunda davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İptal davalarında dava açma koşullarından biri olan menfaat ihlali; kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması halinde gerçekleşmektedir. İptal davasında ehliyet koşulunun varlığı için iptali istenilen işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişki kurulabilmesi zorunludur.
Gerçek veya tüzel kişilerin; idari işlemleri, iptal davası yoluyla yargı önüne getirmeleri durumunda, idari işlem ile menfaat ilgilerinin bulunup bulunmadığı belirlenirken, davacının idari işlem karşısındaki durumunun ortaya konulması gerekmektedir.
Davacıların katılmış olduğu yeterlik sınavı, bir yarışma sınavı olmadığı gibi; sınav sonucunda atama yapılacak vergi müfettişi kadro sayısı da sınırlı değildir. Başka bir ifade ile sınava giren vergi müfettiş yardımcısı sayısı kadar vergi müfettişi kadrosu bulunmakta ve davacıların, vergi müfettişi olarak atanabilmesi için başarı sıralamasında belirli sayıda kişi arasına girme zorunluluğu bulunmamaktadır. Bunun sonucu olarak da, sınava katılan diğer kimselerin başarılı olup olmamaları davacıların durumunu etkilememekte, sınava katılan tüm yardımcıların başarılı olma şansı bulunmaktadır.
Diğer yandan, kariyer nitelikte bir meslek olan vergi müfettişliği görevine atanabilmek için; müfettiş yardımcılığı süresinde performans değerlendirmesinin olumlu olması ve yeterlik sınavında başarılı olunması koşullarının sağlanmasının yeterli olduğu, bu koşullar sağlandığı takdirde, idarenin vergi müfettişliğine atama konusunda bağlı yetki içinde olduğu, diğer bir ifade ile takdir yetkisi bulunmadığı açıktır.
Bu durumda; sınav sonucunda başarısız sayılmaya ilişkin bireysel işlemlerin iptalini istemekte kişisel, meşru ve güncel bir menfaati bulunan ve başarısız sayılma işlemlerinin iptalini talep etmiş olan davacıların; bir yarışma sınavı olmayan yeterlik sınavının tamamının iptalini istemekte güncel bir menfaatinin bulunmadığı kanaatine varılmıştır.
Ayrıca, davacıların başarısız sayılmalarına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda, dava konusu işlemin hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi ve bunun sonucunda davacıların vergi müfettişi olarak atanması halinde; davacıların, emsali müfettiş yardımcılarının müfettiş kadrosuna atandığı tarih ile kendilerinin müfettiş olarak atandığı tarih arasında oluşacak parasal kayıpları ile kariyer mesleğin niteliği gereği sahip olunan kıdem ve diğer özlük haklara ilişkin kayıplarının, davalı idarece, T.C. Anayasası'nın 125. maddesi gereğince tazmin edilmesi bir zorunluluktur. Nitekim idari yargı yerlerinin kararları da bu yöndedir.
Dava konusu Yönetmelik hükümlerine gelince;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 75. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, dava konusu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinin, 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin, 33. maddesinin 3. fıkrasının ve Geçici 1. maddesinin iptali istemine yönelik olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
2. 14 - 17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı kısmının iptali istemi hakkında DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE;
3. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan …-TL'nin davacılara iadesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 11/10/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.