Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/2545 E. , 2020/12032 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/2545
Karar No : 2020/12032
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …, Hukuk Müşaviri
DAVANIN KONUSU : 06.06.2018 günlü, 30443 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Yapı Kayıt Belgesi verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı Tebliğin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Tebliğde, yapı kayıt belgesi alınamayacak yapıların tamamı sayma suretiyle belirtilmeyerek eksik düzenleme yapıldığı, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi gereğince yapılan imar uygulaması sonucu düzenleme ortaklık payı olarak terk edilen alanlar üzerinde inşa edilen yapılara ilişkin düzenleme yer almadığı, bu nedenle, paydaşı olduğu parselden düzenleme ortaklık payı olarak ayrılan yol ve otopark alanı üzerinde mevcut yapı sahiplerinin yapı kayıt belgesi ve işyeri açma ruhsatı alabileceği, bu durumun arsalarından düzenleme ortaklık payı ayrılan maliklerin ve kamunun zarara uğramasına neden olacağı belirtilerek dava konusu Tebliğin iptali gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI: 3194 sayılı İmar Kanununun geçici 16. maddesinin 9. fıkrasında, üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda bulunan yapılar ile hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapıların bu madde hükmünden yararlandırılmayacağı hükme bağlandığı, anılan maddeye dayanılarak çıkarılan dava konusu tebliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde ise, kesinleşmiş planlar neticesinde sosyal donatı alanı olarak belirlenmiş ve Maliye Bakanlığınca aynı amaçla değerlendirilmek üzere ilgili kurumlara tahsis edilmiş Hazineye ait taşınmazlar üzerinde bulunan yapılar hakkında yapı kayıt belgesi düzenlenemeyeceğinin belirtildiği, davacının iddiasının aksine anılan düzenlemeler uyarınca düzenleme ortaklık payından ayrılan alanlardaki yapılar için yapı kayıt belgesi düzenlenemeyeceği belirtilerek, dava konusu Tebliğin dayanağı Kanununa uygun olduğu ve davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına aykırı yapıların kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapıların, yapı sahiplerinin müracaatları üzerine ve beyanına göre hazırlanacak yapı kayıt sistemine işlenmesi ve yapının kullanım amacına yönelik olarak yapı kayıt belgesi düzenlenmesi amacıyla yürürlüğe konulan ve dava konusu Tebliğin dayanağı olan 3194 sayılı İmar kanunun geçici 16. maddesinin, yapı kayıt belgesinin ilgililere geçici süreliğine bazı haklar tanıması, yapının yeniden yapılması veya kentsel dönüşüm uygulamasına karar verilmesi halinde, yapı kayıt belgesinin hükümsüz kalması nedenleriyle bir imar affı niteliği taşımadığı, ayrıca, doğal, tarihi ve arkeolojik sit alanları, kültür varlıkları, ormanlar, meralar ve kıyılar gibi korunması gereken alanların, özel kanunlarındaki düzenlemeler ile korundukları ve bu alanlarda yapı kayıt belgesi düzenlenmiş olmasının özel hükümlerin uygulanmasına engel teşkil etmeyeceği hususları birlikte değerlendirildiğinde, anılan maddesinin Anayasaya aykırılık iddiasının yerinde olmadığı, öte yandan, dava konusu Tebliğ ile 3194 sayılı Kanunun 16. maddesinde davalı Bakanlığa verilen yetki uyarınca yapı kayıt belgesi verilmesine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, bu usul ve esasların, yapı kayıt belgesi müracaatına, yapı kayıt belgesi bedelinin hesaplanması ve ödenmesine, yapı kayıt belgesi verilen Hazineye ait taşınmazların satışına, yapı kayıt belgesi düzenlenmeyecek yapılar ile bu belgenin düzenlenmesi safhasında yalan beyanda bulunanlar hakkında yapılacak işlemlere ilişkin hususları kapsadığı ve dayanağı Yasa maddesine uygun olduğu, Tebliğde mevzuata ve kamu yararına aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ : Dava, 06.06.2018 günlü, 30443 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" konulu tebliğin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu tebliğin dayanağı olan 3194 sayılı İmar Kanununun Geçici 16. maddesi ile afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla, 31.12.2017 tarihinden önce yapılmış yapıların, ilgililerin başvurusu üzerine kayıt altına alınacağı, başvuruda tahsil edilecek bedellerin dönüşüm projelerinde kullanılacağı, bu kapsamda yapı kayıt belgesi alan yapılara ilişkin alınmış yıkım kararları ile tahsil edilmeyen idari para cezalarının iptal edileceği, yapı kayıt belgesinin, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerli olduğu, yapının depreme dayanıklılığı hususunun malikin sorumluluğunda olduğu hükme bağlanmıştır.
Davalı idare tarafından, düzenlemenin af niteliğinde olmadığı, yapı kayıt belgesi alan yapı maliklerine tanınan hakların belirli bir süreye kadar geçerli olduğu, kazanılmış hakkın sözkonusu olmadığı öne sürülmekte ise de, düzenleme ile imar mevzuatına aykırı olarak yapılmış olan yapıların yıkılıp yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar olsa da mevcut haliyle kullanılmasına olanak tanındığı, diğer taraftan yapıların yıkılıp yeniden yapılmasına ilişkin sürenin öngrülmesinin mümkün olmadığı ve yapıların Hazineye veya belediyelere ait taşınmazlar üzerinde yapılması halinde, taşınmazların ilgilisine satılacağı gözönünde bulundurulduğunda, düzenlemelerin imar affı niteliği taşıdığı sonucuna varılmıştır.
İmar hukukuna ilişkin temel kuralların yer aldığı 3194 sayılı İmar Kanununda yapı tanımı yapılmış, yapıların imar planı, yönetmelikler, ruhsat ve eklerine uygun olarak yapılabileceği, kanun kapsamına giren yapılar için, kanunda belirtilen istisnalar dışında yapı ruhsatı alınmasının zorunlu olduğu, tamamen veya kısmen bir yapının kullanılabilmesi için yapı kullanma izni alınması gerektiği, ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı olarak başlanan yapıların mühürlenerek derhal durdurulacağı ve aykırılıkların giderilmemesi halinde de yapının ruhsatının iptal edilerek yıktırılacağı düzenlenmiştir.
Anayasa'nın 43. maddesinde "Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir. Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkan ve şartları kanunla düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Kıyıların özel mülkiyet konusu olamayacağı, kıyılar ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesi esasına ilişkin anılan hükme uygun olarak 3621 sayılı Kıyı kanununda kıyılarda yapılaşma yasaklanmış, sahil şeritleri, doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan arazilerde yapı ve yapılaşmaya ilişkin sınırlamalar öngörülmüştür.
Anayasa'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde de herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevrenin kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların görevi olduğu belirtilmiştir. Bu madde hükmüne göre çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevrenin kirlenmesini önlemeye yönelik gerekli her türlü tedbiri almak ve bu konuda düzenlemeleri yapmak devletin temel ödevlerindendir.
Anayasa'nın bu hükümleri uyarınca idarelerin, kişilerin kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmasında öncelikle kamu yararını gözönünde bulundurması, doğal çevreyi oluşturan bu alanlarda kamu yararı amacıyla faaliyetleri nedeniyle kıyıda yapılması zorunlu olan yapı ve tesislerle sınırlı olarak yapılaşmaya olanak tanıyan düzenlemeler yapması gerekmektedir.
Anayasa'nın "Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması" başlıklı 45. maddesinde; Devletin, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek ödevi olduğu; "Tarih, kültür ve tabiat varlıklarının korunması" başlıklı 63. maddesinde; "Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır. Bu varlıklar ve değerlerden özel mülkiyet konusu olanlara getirilecek sınırlamalar ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımlar ve tanınacak muafiyetler kanunla düzenlenir. " hükümlerine yer verilmiştir.
Anayasa'nın " Ormanların Korunması ve Geliştirilmesi" başlıklı 169. maddesinde de, Devlet ormanlarının mülkiyetinin devrolunamayacağı; bu ormanların zamanaşımı ile mülk edinilemeyeceği ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı; ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği belirtilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinin 11. fıkrasında 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul tarihi yarımada içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlarda ve ayrıca 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş "Tarihi Alanda" bu madde hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiş, bu alanlar dışında özel mevzuatı gereği yapılaşma yasağı yada kısıtlaması getirilen, Anayasa ve uluslararası sözleşmelerle koruma altına alınan alanlar madde metninde ve dava konusu tebliğde açıkça ve ayrıca düzenlenmediği gibi ilgili mevzuatına herhangi bir atıfta da bulunulmamıştır.
Bu durumda, düzenlemede sayılan alanlar dışında kalan ve Anayasa ve uluslararası sözleşmelerle ve özel mevzuatı gereği korunması gereken ve bu kapsamda yapı yasağı veya kısıtlaması getirilmiş olan diğer alanlarda mevzuata aykırı olarak yapılmış olan ve korunması olanağı bulunmayan yapılara da yapı kayıt belgesi verilmesi suretiyle korunma ve kullanma olanağı getirilmesine yol açılabileceğinden, düzenlemede Anayasa'nın yukarıda yer verilen hükümlerine uyarlık görülmemiştir.
09.05.1985 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 46 ve devamı maddeleriyle; 2960 sayılı Boğaziçi Kanununun bazı maddeleri değiştirilerek öngörünüm ve geri görünüm bölgelerinde yapılanma koşulları hakkında düzenlemelere yer verilmiş, geçici 7. maddesiyle de; İstanbul ve Çanakkale Boğazlarında 2981 sayılı imar affı kanununa göre başvurulan yapılar maddede sayılan koşulların yerine getirilmiş olması halinde af kapsamına alınmıştır. Anayasa Mahkemesinin 11.12.1986 günlü, E:1985/11, K:1986/29 sayılı kararı ile 3194 sayılı İmar Kanunu'nun bazı maddeleri yanında Kanunun öngörünüm bölgesinde bazı koşullarla yapılanma olanağı sağlayan 47. maddesinin 2960 sayılı Boğaziçi Kanununun 3. maddesinin (g) fıkrasını değiştiren hükmü ile Boğaziçi alanındaki yapıların af kapsamına alınmasını öngören geçici 7. maddesinin birinci fıkrası Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş, kararın geçici 7. maddeyle ilgili kısmında; boğazların bu madde ile af kapsamına alındığı, af kapsamına girecek bölgeler yönünden kıyı, sahil şeridi, öngörünüm, etkilenme ve geri görünüm bölgesi ayrımı yapılmadığı, Anayasanın 43. maddesi karşısında kıyı ve sahil şeridinde bulunan yapıların aftan yararlanmasının mümkün bulunmadığı vurgulanmıştır.
2981 sayılı Kanunun bazı maddelerinin değiştirilmesini öngören ve 07.06.1986 tarihinde kabul edilen 3290 sayılı Kanunun 7. maddesiyle 2981 sayılı Kanunun Kanun hükümlerinden yararlanamayacak olan yapıları sayan 14. maddesinin (f) bendinde yer alan ".... İstanbul Boğazı sahil şeridi ve öngörünüm bölgeleri. . . 2 Haziran 1981 tarihinden sonra yapılan gecekondular ...
1 Ekim 1983 tarihinden sonra inşaasına başlanan imar mevzuatına, ruhsat ve eklerine aykırı yapılar" hükmünün, itiraz yoluyla iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması üzerine; Anayasa Mahkemesinin 28.06.1989 günlü, E:1988/61, K:1989/28 sayılı kararıyla, hükme ilişkin inceleme ". . . İstanbul Boğazı sahil şeridi ve öngörünüm bölgeleri . ..." ibaresiyle sınırlı olarak yapılmak suretiyle; 11.12.1986 günlü, E:1985/11, K:1986/29 sayılı karara da atıf yapılarak; Kamuya açık olmayan özel yapılanmaları yasaklayan Anayasa'nın, sahil şeridinde mevzuata aykırı eylemi durumlara af yasalarıyla geçerlik kazandırılmasına olur vermesinin olanaksız olduğu, Anayasa'nın çizdiği sınırın yasalarla aşılamayacağı ve yasakladığı oluşumların gerçekleştirilemeyeceği, bu nedenle, Boğaziçi sahil şeridi yönünden itiraz konusu imar affına ilişkin ibarenin Anayasa'nın 43. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı olduğu, itiraz konusu kuralın öngörünüm bölgesini de kapsayan içeriğiyle Anayasanın 2. maddesinde yer alan cumhuriyetin niteliklerinden birisi olan "hukuk devleti"nin bir ögesi olarak "yasaların kamu yararına dayanması" ilkesine aykırı düştüğü, kuralın Boğaziçi öngörünüm bölgesindeki ruhsatsız yapılara yasallık kazandırmaya yönelik olup, Boğaziçinin yapılanmasını olumsuz biçimde etkileyerek kişilerin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama haklarını zedelediği, Devleti de bu konuda yükümlülüklerini yerine getirmemeye zorladığı için Anayasa'nın 56. maddesine de aykırı olduğu belirtilmiş ve itiraz konusu hükmün incelenen ibaresinin (İstanbul Boğazı sahil şeridi ve öngörünüm bölgeleri) iptaline karar verilmiştir.
3194 sayılı yasanın geçici 16. maddesinde Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesinin ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanda madde hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmekte ise de, bu alanın Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesinin tamamına ilişkin olmadığı, Aralık 2018 tarihinde yapılan değişiklikle Boğaziçi Sahil Şeridi ve Öngörünüm Bölgesine ilişkin krokilerde değişiklik yapıldığı, yine 27/12/2018 tarihli 7159 sayılı Yasa ile 2960 sayılı Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ve tahsil edilemeyen idari para cezalarının iptal edileceğinin öngörüldüğü gözönünde bulundurulduğunda, bu alanlarda da yapı kayıt belgesi verilmesi olanağı tanınarak imar mevzuatına aykırı yapılanmaların korunduğu ve düzenlemenin bu yönüyle Anayasa'nın 43. ve 56. maddesine ve yukarıda anılan Anayasa Mahkemesi kararlarına aykırılık oluşturduğu görülmektedir.
Hukuk devleti ilkesi kurallarda belirlilik ve öngörülebilirlik gerektirir. Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletinin unsurlarından biri de, hukuki güvenliği sağlamasıdır.
Davalı idare tarafından, düzenlemenin hangi alanlarda uygulanmayacağı konusunda geçici 16. maddede belirsizlik olmadığı, ayrıca Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 29/06/2018 günlü, 20482 sayılı yazısında özel kanunları gereğince satılması uygun görülmeyen taşınmazların madde kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, düzenleme gereğince yapı kayıt belgesi verilmesinin özel kanunlarda yer alan hükümlerin uygulanmasına engel teşkil etmediği belirtilmektedir. Geçici 16. madde ile imar affı niteliğinde bir uygulama öngörülmüş olması nedeniyle, yapı kayıt belgesi düzenlenemeyecek olan yapılar ve alanlara ilişkin sınırların yasada açıkça düzenlenmesi gerektiğinden, madde hükmü ile bu yönde açık bir düzenleme yapılmaksızın uygulamanın tereddütlere ve yorumlara yol açabilecek şekilde idarenin takdirine bırakılmasında Anayasa'nın 2. maddesine uyarlık bulunmamaktdır.
Geçici 16. madde hükmünde, yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıfı ile grubu ve diğer hususların yalnızca yapı sahibinin beyanına göre yapı kayıt sistemine kaydedileceği, yapının depreme dayanıklılığı hususunun malikin sorumluluğunda olduğu belirtilmiştir. Kişilerin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkının korunması devletin ödevleri arasında yer aldığından, bu hakkın yerine getirilmesi bakımından getirilen düzenlemelerle, idarelere denetim ve gözetim görevleri yüklenmiş olup, geçici 16. madde hükmünde yer alan düzenleme ise bu yükümlülüklerin yerine getirilmemesine neden olacağından, Anayasa'nın 56. madde hükmüne aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle 3194 sayılı İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinin Anayasa'ya aykırı olması nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi bulunmayarak Anayasa Mahkemesine gönderilmesine karar verilmediği takdirde iptali istenilen "Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" konulu tebliğ hükümleri yönünden işin esasının incelenmesine gelince:
Davacı tarafından tebliğin tümünün iptali istenilmişse de; dava dilekçesinin incelenmesinden, tebliğde yapı kayıt belgesi alamayacak yapıların tamamının sayılmayarak eksik düzenlendiği, İmar Kanunu'nun 18. maddesi gereğince yapılan imar uygulaması sonucu düzenleme ortaklık payı olarak terk edilen alanlar üzerinde inşa edilen yapılara ilişkin düzenleme yer almadığı, bu nedenle, davacının paydaşı olduğu parselden düzenleme ortaklık payı olarak ayrılan yol ve otopark alanı üzerinde mevcut yapı sahiplerinin yapı kayıt belgesi alabileceği gibi işyeri açma ruhsatı da alabileceklerinin öne sürüldüğü görülmekle, inceleme belirtilen iddialara ilişkin bulunan dava konusu tebliğin 6. maddesinin (8) numaralı fıkrası ile 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendine yönelik olarak yapılmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinin 9. fıkrasında, üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda bulunan yapılar ile hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapıların bu madde hükmünden yararlandırılmayacağı hükme bağlanmıştır.
Anılan maddeye dayanılarak çıkarılan dava konusu tebliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde, kesinleşmiş planlar neticesinde sosyal donatı alanı olarak belirlenmiş ve Maliye Bakanlığınca aynı amaçla değerlendirilmek üzere ilgili kurumlara tahsis edilmiş Hazineye ait taşınmazlar üzerinde bulunan yapılar hakkında yapı kayıt belgesi düzenlenemeyeceği belirtilmiştir.
İmar mevzuatında sosyal donatı alanı münhasıran tanımlanmamış olmakla birlikte, imar planlarında kamu kullanımına ayrılmış olan ve düzenleme ortaklık payı ve kamu ortaklık paylarından oluşturulan alanların tümüne verilen genel bir addır. Nitekim Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırılan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin 16. maddesinde, imar planı ve değişikliklerinde sosyal ve teknik donatı alanlarında Ek-1 deki tabloda belirtilen standartlara uyulacağı belirtilmiş ve sözü edilen ekte de kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanları, eğitim tesisleri, sosyal ve kültürel tesisler, sağlık tesisleri, resmi tesisler ve ibadet yerleri sayılmıştır. Buna göre, sosyal donatı alanlarının, İmar Kanunu'nun 18. maddesi uyarınca düzenleme ortaklık paylarından oluşması öngörülen, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarını da kapsadığı açıktır. İmar Kanunu'nun 18. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan, düzenleme ortaklık payı ile bölgenin ihtiyacına ayrılan alanlardan, belediye hizmetleri ile ilgili olanlar dışındaki alanların imar planındaki kullanım amacı doğrultusunda bu amacı gerçekleştirecek olan idareye tahsis edilmek üzere Hazine adına tescil edileceği hükmü uyarınca düzenleme ortaklık payından oluşan alanlar üzerinde yer alan yapılar için yapı kayıt belgesi düzenlenmesine olanak bulunmadığından, eksik düzenlemeye ilişkin iddia yerinde görülmemiş olup, tebliğin anılan hükmünde dayanağı yasaya ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Tebliğin 6. maddesinin 8. fıkrasına gelince; tebliğin yapı kayıt belgesinin kullanım yerleri başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrasında, yapı kayıt belgesi verilen yapılarda işyeri açma ve çalışma ruhsatının yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın verileceği öngörülmüştür. Tebliğin dayanağı olan İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinde, yapı kayıt belgesi verilen yapılara işyeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği yolunda bir hüküm bulunmaması nedeniyle, tebliğin anılan maddesinde dayanağı yasaya uyarlık bulunmamaktadır. Davalı idarece de bu husus belirtilmekle birlikte, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yönetmelikte belirtilen özel yapılar ile Türk Ceza Kanununun 184. maddesinde belirtilen sınai faaliyetteki yapılar dışındaki yapılarda tebliğ hükmünün uygulanabileceği iddia edilmişse de; konunun yasada açıkça düzenlenmesi gerektiği, kaldı ki tebliğde yapılar yönünden bir sınırlama getirilmediği, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yönetmeliğe de herhangi bir atıfta bulunulmadığından, düzenleme ile ilgili mevzuatta öngörülen koşullar yerine getirilmeksizin işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi sonucuna yol açılabileceğinden iddia yerinde görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun geçici 16. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, bunun kabul edilmemesi halinde ise dava konusu tebliğin 6. maddesinin 8. fıkrasının iptaline, 8. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendine yönelik olarak ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
18.05.2018 tarih ve 30425 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 7143 sayılı "Vergi ve Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun"un 16. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddesinde; afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla, 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve yetkilendireceği kurum ve kuruluşlara 31.10.2018 tarihine kadar başvurulması, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi ve 31.12.2018 tarihine kadar kayıt bedelinin ödenmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebileceği, bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı tarafından müştereken belirleneceği kurala bağlanmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunun Geçici 16. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, "Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar" konulu tebliğ hazırlanarak 06.06.2018 günlü, 30443 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Bakılan dava; anılan Tebliğin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
18.05.2018 tarih ve 30425 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7143 sayılı "Vergi ve Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun"un 16. maddesi ile 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. maddenin dava konusu Tebliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan hükmünde, " Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla, 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve yetkilendireceği kurum ve kuruluşlara 31/10/2018 tarihine kadar başvurulması, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi ve 31/12/2018 tarihine kadar kayıt bedelinin ödenmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilir. Başvuruya konu yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıf ve grubu ve diğer hususlar Bakanlık tarafından hazırlanan Yapı Kayıt Sistemine yapı sahibinin beyanına göre kaydedilir.
Yapının bulunduğu arsanın 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununa göre belirlenen emlak vergi değeri ile yapının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca belirlenen yaklaşık maliyet bedelinin toplamı üzerinden konutlarda yüzde üç, ticari kullanımlarda yüzde beş oranında alınacak kayıt bedeli başvuru sahibi tarafından genel bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmek üzere merkez muhasebe birimi hesabına yatırılır. 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılmak üzere kaydedilen gelirler karşılığı Bakanlık bütçesine ödenek eklemeye Maliye Bakanı yetkilidir. Bu ödenek, dönüşüm projeleri özel hesabına aktarılarak kullanılır. Kayıt bedeline ilişkin oranı iki katına kadar artırmaya, yarısına kadar azaltmaya, yapının niteliğine ve bölgelere göre kademelendirmeye, ayrıca başvuru ve ödeme süresini bir yıla kadar uzatmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir.
Yapı Kayıt Belgesi yapının kullanım amacına yöneliktir. Yapı Kayıt Belgesi alan yapılara, talep halinde ilgili mevzuatta tanımlanan ait olduğu abone grubu dikkate alınarak geçici olarak su, elektrik ve doğalgaz bağlanabilir.
Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarla ilgili bu Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezaları iptal edilir.
Yapı ruhsatı alıp da yapı kullanma izin belgesi almamış veya yapı ruhsatı bulunmayan yapılarda, Yapı Kayıt Belgesi ile maliklerin tamamının muvafakatinin bulunması ve imar planlarında umumi hizmet alanlarına denk gelen alanların terk edilmesi halinde yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın cins değişikliği ve kat mülkiyeti tesis edilebilir. Bu durumda, ikinci fıkrada belirtilen bedelin iki katı ödenir.
Beşinci fıkra uyarınca kat mülkiyetine geçilmiş olması 6306 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesinin uygulanmasına engel teşkil etmez.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların, Hazineye ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, bu taşınmazlar Bakanlığa tahsis edilir. Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine taşınmazlar Bakanlıkça rayiç bedel üzerinden doğrudan satılır. Bu durumda elde edilen gelirler bu maddenin ikinci fıkrasına göre genel bütçeye gelir kaydedilir. Ayrıca bu gelirler hakkında 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 5 inci maddesinin beşinci fıkrası hükmü uygulanmaz.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların belediyelere ait taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce doğrudan satılır.
Üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda bulunan yapılar ile Hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapılar bu madde hükümlerinden yararlandırılmaz.
Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir. Yapı Kayıt Belgesi düzenlenen yapıların yenilenmesi durumunda yürürlükte olan imar mevzuatı hükümleri uygulanır. Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır.
Bu madde hükümleri, 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul tarihi yarımada içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlarda ve ayrıca 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş Tarihi Alanda uygulanmaz.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlık ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken belirlenir." hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Mevzuat Bilgi Sisteminde yapılan incelemede, dava konusu Tebliğin dayanağı Kanun maddesinin gerekçesi bulunmamakla birlikte, maddenin ilk kabul edildiği "Taslak Gerekçesi; "Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına aykırı yapıların kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla;
- 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapıların, yapı sahiplerinin müracaatları üzerine ve beyanına göre hazırlanacak Yapı Kayıt Sistemine işlenmesi,"Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına aykırı yapıların kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla;
- 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapıların, yapı sahiplerinin müracaatları üzerine ve beyanına göre hazırlanacak Yapı Kayıt Sistemine işlenmesi,
- Bu yapılara su, elektrik ve doğalgaz bağlanabilmesi, yargı ve belediyelerdeki iş yükünün azaltılabilmesi için alınmış yıkım kararlarından ve tahsil edilmeyen para cezalarından vazgeçilmesi,
- Maliklerin yarısının muvafakatinin bulunması halinde yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın cins değişikliği ve kat mülkiyeti tesis edilebilmesi,
- Yapı Kayıt Belgesinden elde edilecek gelir, genel bütçeye gelir kaydedilecektir. Bu gelirler, şehirlerin yeniden inşaa ve imarında kullandırılması" şeklindedir.
Daha sonra madde metninde iki kez değişikliğe gidilerek yukarıda yer verildiği üzere son şeklini almıştır. Bu değişikliklerin ilkinin gerekçesi: "3194 sayılı İmar Kanununa eklenmesi öngörülen geçici 16 ncı maddesinin ikinci fıkrasının, yapı sahiplerinden yüzde üç olarak alınacak kayıt bedelinin hangi bedeller dikkate alınmak suretiyle belirleneceğine ilişkin tereddütlerin giderilmesini teminen değiştirilmesi,
- Eşit hissedarların bulunduğu ihtilaflı taşınmazlarda yaşanabilecek olumsuzlukların önüne geçilebilmesi amacıyla 'maliklerin yarısının muvafakatinin aranması' yerine gerek Kat Mülkiyeti Kanununda gerekse imar mevzuatında yer alan 'maliklerin sayı ve arsa payı çoğunluğunun' dikkate alınmasını teminen beşinci fıkranın değiştirilmesi,
- Kentsel dönüşüm yapılması halinde Yapı Kayıt Belgesi aranacağını öngören hükmün, Yapı Kayıt Belgesi olmayan yapıların kentsel dönüşüme dâhil edilmeyeceği anlamına gelebileceğinden yaşanması muhtemel olumsuzlukların önüne geçilebilmesini teminen yedinci fıkrasının madde metninden çıkarılması,
- İstanbul Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi ile İstanbul Tarihi Yarımada'nın kültürel ve tarihi değerlerini ve doğal güzelliklerini kamu yararı gözetilerek korumak ve geliştirmek ve bu alandaki nüfus yoğunluğunu artıracak yapılanmayı sınırlandıran bir hükmün maddeye yeni dokuzuncu fıkra olarak eklenmesi," şeklinde TBMM'nin sitesinde yer almakla birlikte, maddenin 4. fıkrasına 27/12/2018 tarihli ve 7159 sayılı Kanunun 4. maddesi ile bu fıkrada yer alan "...bu Kanun..." ibaresinden sonra gelmek üzere "ve 2960 sayılı Kanun" ibaresi eklenerek metne işlenmesine ilişkin ikinci ve son değişikliğin gerekçesine rastlanılamamıştır.
Dava konusu Tebliğin tümüne etkili olacak şekilde yapılan değerlendirmede;
Dayanak maddenin taslak gerekçesi ve metninin birlikte incelenmesinden; aktif deprem kuşağında yer alan Ülkemizde mevzuata aykırı şekilde inşa edilen yapıların tespit edilmesinin, afet risklerine hazırlık kapsamında en etkili ve ilk atılması gereken adım olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Dava konusu Tebliğin dayanağı olan 3194 sayılı Kanunun Geçici 16. maddesinde, bu yapıların tespitinin hızlı şekilde yapılabilmesini teminen, ilgili kişilerin idarelere başvuruda bulunması yöntemi kabul edilerek, başvuru esnasında tahsil edilecek bedellerin 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında şehirlerin dönüşümünde ve inşasında kullanılacağı hükme bağlandığından düzenlemelerde kamu yararı bulunduğu değerlendirilmiştir.
Öte yandan; yapı kayıt belgesi ilgililere geçici süreliğine bazı haklar tanımakta olup, yapının yeniden yapılması veya kentsel dönüşüm uygulamasına karar verilmesi halinde, yapı kayıt belgesinin hükmü kalmayacağından, uyuşmazlığa konu düzenlemenin bir imar affı niteliğinde olmadığı ortadadır.
Ayrıca; doğal, tarihi ve arkeolojik sit alanları, kültür varlıkları, ormanlar, meralar ve kıyılar gibi korunması gereken alanlar, ilgili özel kanunlarındaki düzenlemeler ile korunduklarından, bu alanlarda yapı kayıt belgesi düzenlenmiş olması, özel hükümlerin uygulanmasına engel teşkil etmemektedir.
Kaldı ki; sadece 31.12.2017 tarihinden önce yapılan yapılar açısından geçerli olan düzenlemelerin, anılan tarihten sonra tespit edilen mevzuata aykırı yapılar açısından uygulanması da mümkün değildir.
Davacı tarafından; dava konusu Tebliğde, yapı kayıt belgesi alınamayacak yapıların tamamı sayma suretiyle belirtilmeyerek eksik düzenleme yapıldığı, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi gereğince yapılan imar uygulaması sonucu düzenleme ortaklık payı olarak terk edilen alanlar üzerinde inşa edilen yapılara ilişkin düzenleme yer almadığı, bu nedenle, düzenleme ortaklık payı olarak ayrılan yol ve otopark alanı üzerinde mevcut yapı sahiplerinin yapı kayıt belgesi ve işyeri açma ruhsatı alabileceği, bu durumun arsalarından düzenleme ortaklık payı ayrılan maliklerin ve kamunun zarara uğramasına neden olacağı ileri sürülerek Tebliğin iptali istenilmiş ise de, dava konusu Tebliğin dayanağı 3194 sayılı İmar Kanunun Geçici 16. maddesinde, Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesinde, İstanbul tarihi yarımada içinde, Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş Tarihi Alanda bulunan yapılar ile üçüncü kişilere ait taşınmalar üzerindeki yapılar, Hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde bulunan yapılar için yapı kayıt belgesi düzenlenmeyeceğin kurala bağlandığı, dava konusu Tebliğin 8. maddesinde de Kanunda yer verilen bu hükümlere paralel düzenlemeler getirilmiş ve kesinleşmiş planlar neticesinde sosyal donatı alanı olarak belirlenmiş ve Maliye Bakanlığınca aynı amaçla değerlendirilmek üzere ilgili kurumlara tahsis edilmiş Hazineye ait taşınmazlar üzerindeki yapılar için yapı kayıt belgesi düzenlenemeyeceği belirtilmiştir.
Sosyal donatı alanlarının, 3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesi uyarınca, düzenleme ortaklık paylarından oluşması öngörülen, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı öğretime yönelik eğitim tesis alanları, Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık tesis alanları, pazar yeri, semt spor alanı, toplu taşıma istasyonları ve durakları, otoyol hariç erişme kontrolünün uygulandığı yol, su yolu, resmî kurum alanı, mezarlık alanı, belediye hizmet alanı, sosyal ve kültürel tesis alanı, özel tesis yapılmasına konu olmayan ağaçlandırılacak alan, rekreasyon alanı olarak ayrılan parseller ve mesire alanları gibi umumi hizmet alanlarını kapsadığı açıktır.
3194 sayılı İmar Kanununun 18. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan, düzenleme ortaklık payı ile bölgenin ihtiyacına ayrılan alanlardan, belediye hizmetleri ile ilgili olanlar dışındaki alanların imar planındaki kullanım amacı doğrultusunda bu amacı gerçekleştirecek olan idareye tahsis edilmek üzere Hazine adına tescil edileceği hükmü uyarınca, düzenleme ortaklık payından oluşan alanlar üzerinde yer alan yapılar için Kanunun geçici 16. maddesi ile Tebliğin 8. maddesi uyarınca yapı kayıt belgesi düzenlenmesine olanak bulunmamaktadır.
Diğer yandan; yukarıda ifade edildiği üzere, özel kanunlarla korunan ve yapılaşma yasağı veya kısıtlaması getirilen alanlardaki yapılar için yapı kayıt belgesi düzenlenmesinin özel kanunların uygulanmasına engel teşkil etmediği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davacının Tebliğde eksik düzenleme yapıldığına yönelik iddiası yerinde görülmemiştir.
Bu itibarla; dava konusu Tebliğ ile 3194 sayılı Kanunun 16. maddesinde davalı Bakanlığa verilen yetki uyarınca yapı kayıt belgesi verilmesine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, bu usul ve esasların, yapı kayıt belgesi müracaatına, yapı kayıt belgesi bedelinin hesaplanması ve ödenmesine, yapı kayıt belgesi verilen Hazineye ait taşınmazların satışına, yapı kayıt belgesi düzenlenmeyecek yapılar ile bu belgenin düzenlenmesi safhasında yalan beyanda bulunanlar hakkında yapılacak işlemlere ilişkin hususları kapsadığı ve dayanağı Kanun maddesine uygun olduğu görüldüğünden, Tebliğde mevzuata ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …- TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Varsa posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.