DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2019/2570 E. , 2020/2340 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/2570
Karar No : 2020/2340
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı - …
VEKİLİ: …
2- … Valiliği
VEKİLİ: Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay İkinci Dairesinin 18/06/2019 tarih ve E:2016/586, K:2019/3721 sayılı kararının esas ve yargılama gideri ile vekalet ücreti yönünden temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bolu ili, Mudurnu ilçesi, … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcısı olan davacı tarafından, isteğe bağlı yer değiştirme kapsamında aynı il, Merkez, … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığına atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu kadroya … 'in atanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin, 13/08/2009 tarih ve 27318 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirmelerine İlişkin Yönetmeliğin 25. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "... en az bir yıl görev yapmış olmak kaydıyla müdür yetkili öğretmen olarak geçirilen süreler üçüncü kademe yöneticiliğinde ... geçmiş sayılır." ibaresinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 18/06/2019 tarih ve E:2016/586, K:2019/3721 sayılı kararıyla;
13/08/2009 tarih ve 27318 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirmelerine İlişkin Yönetmeliğin 25. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "... en az bir yıl görev yapmış olmak kaydıyla müdür yetkili öğretmen olarak geçirilen süreler üçüncü kademe yöneticiliğinde ... geçmiş sayılır." ibaresinin iptali istemi yönünden;
28/02/2013 tarih ve 28573 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticileri Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin 19. maddesi ile, 13/08/2009 tarih ve 27318 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan -ve dava konusu olan- Millî Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirmelerine İlişkin Yönetmelik tüm değişiklikleriyle birlikte yürürlükten kaldırıldığından, karar tarihi itibarıyla mevcut olmayan Yönetmelik hükmünün iptali istemiyle açılan davanın bu yönden konusuz kaldığı,
Ancak, dava konusu bireysel işlemin, tesis edildiği tarihte yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre irdeleneceği, bireysel işlemin tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kaldırılmadığı sürece, anılan işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin sonradan yürürlükten kaldırılmasının, söz konusu bireysel işlemle ilgili olarak açılan davanın sonuçlanmasına engel oluşturmayacağı,
Bolu ili, Mudurnu ilçesi, … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcısı olan davacının, isteğe bağlı yer değiştirme kapsamında aynı il, Merkez, … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığına atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu kadroya … 'in atanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptal istemi yönünden;
Dava konusu bireysel işlemlerin tesis edildiği tarih itibarıyla; 13/08/2009 tarih ve 27318 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirmelerine İlişkin Yönetmeliğin;
"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikte geçen; ... ğ) Müdür Yetkili Öğretmen: Müdür normu bulunmayan ilköğretim okullarında sınıf öğretmenliği görevi yanında yönetim hizmetlerini de yürütmek üzere görevlendirilen öğretmeni, ... ifade eder." düzenlemesine;
"Yönetim kademeleri" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Eğitim kurumlarının yönetim kademeleri şunlardır; a) Birinci Kademe: Eğitim kurumu müdür yardımcılığı, b) İkinci Kademe: Eğitim kurumu müdür başyardımcılığı, c) Üçüncü Kademe: C tipi eğitim kurumu müdürlüğü, ç) Dördüncü Kademe: B tipi eğitim kurumu müdürlüğü, d) Beşinci Kademe: A tipi eğitim kurumu müdürlüğü." düzenlemesine;
(15/05/2010 tarihli Yönetmelikle değişik) "Yönetici olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 8. maddesinin 7. fıkrasında, "(7) (A) tipi eğitim kurumlarına müdür olarak atanacaklarda; eğitim kurumlarında en az üç yıl yöneticilik yapmış olmak şartı aranır." düzenlemesine;
"Yönetim kademelerinde geçmiş sayılan diğer görevler" başlıklı 25. maddesinin 2. fıkrasında ise, "(2) Bu Yönetmelikteki yönetim kademelerine atamayla sınırlı olmak üzere; ikili anlaşmalar çerçevesinde Bakanlıkça açılan ya da yönetici ve öğretmenleri Bakanlıkça görevlendirilen yurt dışındaki eğitim kurumlarında müdür olarak geçirilen süreler dördüncü kademe, müdür yardımcısı olarak geçirilen süreler birinci kademe yöneticiliğinde; görevli olduğu eğitim kurumunda eğitim kurumunu eğitim öğretime açmak kaydıyla kurucu müdür olarak geçirilen süreler üçüncü kademe yöneticiliğinde; en az bir yıl görev yapmış olmak kaydıyla müdür yetkili öğretmen olarak geçirilen süreler üçüncü kademe yöneticiliğinde, özel öğretim okullarında müdür olarak geçirilen süreler dördüncü kademe, müdür yardımcısı olarak geçirilen süreler ise birinci kademe yöneticiliğinde geçmiş sayılır. Bunlardan eğitim kurumu yöneticiliklerine atanmak isteyenler, yapılacak duyurulara başvurmaları halinde atanmak istedikleri eğitim kurumu için bu Yönetmelikte öngörülen hizmet süresi de dikkate alınarak atama usul ve esaslarına göre atanırlar." düzenlemesine yer verildiği,
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; bu Yönetmeliğin 25. maddesinin ikinci fıkrasında sayılanlar arasında yer alan müdür yetkili öğretmenlerin, en az bir yıl görev yapmış olmak kaydıyla müdür yetkili öğretmen olarak geçirilen sürelerinin üçüncü kademe yöneticiliğinde sayılacağı ve yine Yönetmelik'te belirlen şartlar dahilinde isteğe bağlı olarak eğitim kurumu yöneticiliklerine atamalarının yapılabileceğinin öngörüldüğü,
Bu durumda; Milli Eğitim Bakanlığı Eğitim Kurumları Yöneticilerinin Atama ve Yer Değiştirmelerine İlişkin Yönetmeliğin 21. maddesi kapsamında isteğe bağlı yer değiştirmeye, yeniden atamaya ve Yönetmeliğin 25. maddesinin 2. fıkrası kapsamında yapılacak atamalara ilişkin 24/05/2011 tarihli Valilik duyurusu üzerine, Bolu ili, Merkez … İlköğretim Okulu'nda Sınıf Öğretmeni olan … 'in 40,52 puanla, Bolu ili, Mudurnu ilçesi, … İlköğretim Okulu'nda Müdür Yardımcısı olarak görev yapan davacının ise 20,29 puanla başvurmaları ve (A) tipi eğitim kurumu olan … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığını tercih etmeleri neticesinde, (A) tipi eğitim kurumu için öngörülen eğitim kurumlarında en az üç yıl yöneticilik yapmış olmak şartını taşıyan ...'in, müdür yetkili öğretmen olarak geçirdiği sürelerine istinaden, tercih ve puan üstünlüğüne göre … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığına yerleşmiş olduğundan, ...'in … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığına atanmasına ilişkin işlemde ve davacının ise … İlköğretim Okulu Müdür Yardımcılığına atanamamasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,
dava konusu düzenleyici işlemin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, dava konusu bireysel işlemlerin iptali istemi yönünden davanın reddine, 359,80-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen 2.475,00-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı Milli Eğitim Bakanlığına verilmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, tercih ettiği … İlköğertim Okulu Müdür Yardımcılığına dava konusu Yönetmeliğin 25/2. maddesindeki düzenlemeye dayalı olarak, ...'in müdür yetkili öğretmen olarak geçirdiği sürelere istinaden okul müdür yardımcısı olarak atandığı, herhangi bir yöneticilik başarısının olmadığı, müdür yetkili öğretmen olarak geçirilen sürelerin yöneticilik sürelerinden sayılmaması gerektiği, sınıf öğretmenlerinin müdür yetkili öğretmen olabildiği ve bu nedenle sınıf öğretmelerine ayrıcalık tanındığı, müdür yetkili öğretmenlerin sınav koşulu aranmaksızın eğitim kurumlarına yönetici olarak atanmaları sebebiyle sınavda başarılı olan öğretmenlerin yönetici olarak atanamadıkları, bireysel işlemin hukuka aykırılığına ve iptaline karar verilebilmesi için öncelikle Yönetmeliğin hukuka uygunluğunun denetlenmesi gerektiği, Yönetmeliğin yürürlükten kaldırılması sebebiyle karar verilmesine yer olmadığına karar verilip dosya masraflarının üzerinde bırakılmasının adalete ve hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen kabulüyle Daire kararının bireysel işlemin iptaline yönelik kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa'nın "Duruşmaların açık ve kararların gerekçeli olması" başlıklı 141. maddesinde;
"Mahkemelerde duruşmalar herkese açıktır. Duruşmaların bir kısmının veya tamamının kapalı yapılmasına ancak genel ahlakın veya kamu güvenliğinin kesin olarak gerekli kıldığı hallerde karar verilebilir.
Küçüklerin yargılanması hakkında kanunla özel hükümler konulur.
Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır.
Davaların en az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir." hükmü yer almıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemlerin; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargısal denetime tabi tutulacağı vurgulanmış; 24. maddesinde ise, kararda bulunacak hususlar sıralanarak (e) bendinde kararın dayandığı hukuki sebepler ile gerekçesinin ve hükmün kararda belirtileceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Daire kararının düzenleyici işlem hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmına yönelik temyiz istemine ilişkin olarak;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay ikinci Dairesi kararının, düzenleyici işlem hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Davacının, bireysel işlem ile yargılama gideri ve vekalet ücreti yönünden temyiz istemine gelince;
Anayasa'nın 141. maddesinin 3. fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ve 24. maddesi dikkate alındığında idari yargı yerlerince idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetime tabi tutularak incelenmesi ve kararların gerekçeli olarak yazılarak dayandığı hukuki sebepler ile hükmün kararlarda belirtilmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 36. maddesinin birinci fıkrasında herkesin adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş ancak bu maddede gerekçeli karar hakkından açıkça söz edilmemiştir. Anayasa'nın 36. maddesine "adil yargılanma" ibaresinin eklenmesine ilişkin gerekçede, Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerle de güvence altına alınan adil yargılama hakkının madde metnine dâhil edildiği vurgulanmıştır. Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaki hakkaniyete uygun yargılanma hakkının kapsamına gerekçeli karar hakkının da dâhil olduğu Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM)'nin birçok kararında belirtilmiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının gerekçeli karar hakkı güvencesini de kapsadığının kabul edilmesi gerekir (Anayasa Mahkemesi, Abdullah Topçu, B. No:2014/8868, 19/4/2017, p. 75).
Bu bağlamda, AİHM içtihatlarına göre, genel olarak her bir karar açık, konuyla ilgili herkesin, mahkemenin neden belirli bir kararı verdiğini anlamasına imkan verecek şekilde olmalıdır (AİHM, Seryavin ve diğerleri/Ukrayna p.57-61).
Mahkeme kararlarının, hüküm fıkrası ve hükmün dayandığı gerekçe ile bir bütün olduğu, gerekçesiz karar verilmesinin mümkün olmadığı açık olduğuna göre, gerekçenin hem temyiz incelemesini yapacak merci açısından, hem de kararı uygulayacak olan idare açısından yeterli açıklıkta olması gerektiğinde kuşku yoktur.
Yargılama hukukunda, yargı (hüküm), uyuşmazlığı çözmekle görevli ve yetkili yargı yerinin yargılama sürecinin sonunda ulaştığı "sonuç"tur. Gerekçe, yargıcın çözümlemek durumunda olduğu uyuşmazlığa uygulanması gereken soyut hukuk kuralının saptanmasında, yorumlanmasında ve tüm ayrıntılarıyla ortaya konulup nitelendirilen maddi olaya uygulanmasında izlemiş olduğu yöntemi gösteren ve bu özelliği sebebiyle, yargılamanın nesnelliği ile varılan yargının doğruluğu konusunda davanın taraflarına güven, üst yargı yerine de denetleme olanağı veren açıklamadır.
Bu durumda, davaya konu idari işlemin hukuka uygunluk denetimini yapmakla görevli idari yargı merciince, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde sayılan unsurlar yönünden, işlemin hukuka aykırı olup olmadığına dair yargısal denetim yapılması ve bu denetim sonucunda varılan kararın gerekçeli olarak ortaya konulması gerekmekte iken, Daire kararında, bireysel işlem yönünden dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılmaksızın davanın reddine karar verildiğinden, kararının bu kısmında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, Daire kararının onanmasına karar verilen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmı nedeniyle davalı idarenin yargılama giderlerinden sorumluluğu doğduğunun kabulü gerekmekte olup ayrıca Daire tarafından, davanın reddine ilişkin kısım hakkında, yukarıda belirtilen bozma gerekçesi dikkate alınarak yeniden bir karar verileceğinden ve verilecek kararın sonucuna göre yargılama giderleri ve vekalet ücreti hakkında da yeniden bir değerlendirme yapılması gerekeceğinden, davacının yargılama giderleri ve vekalet ücreti yönünden temyiz talebinin de, bu nedenlerle kabulü gerekmektedir.
Diğer taraftan, uyuşmazlıkta, davacı tarafından ...'in atanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin de iptali istenildiğinden, bu davanın sonucunda ...'in menfaatinin etkileneceği tartışmasız olup, davanın ...'e ihbar edildikten sonra Dairesince bozma kararı üzerine yeniden bir karar verilmesi gerektiği de açıktır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen reddine, kısmen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin temyize konu Danıştay İkinci Dairesinin 18/06/2019 tarih ve E:2016/586, K:2019/3721 sayılı kararının, karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Anılan kararın davanın reddi ile yargılama giderleri ve vekalet ücretine ilişkin kısımlarının BOZULMASINA,
4. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 09/11/2020 tarihinde, oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a fıkrasında; iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
İptal davasının gerek anılan maddede, gerekse içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında; idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurabilenler tarafından iptal davasına konu edileceğinin kabulü zorunlu bulunmaktadır.
İptal davasının amacı, hukuka aykırı idari işlemin uygulamadan kaldırılması, geçersiz kılınması ve işlemin hukuksal geçerliliğine son verilmesidir. Burada sağlanmak istenen, hukuk düzeninde hukuka aykırı işlemlerin bulunmamasını sağlayarak, hukuk devletinin korunmasıdır. İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararları, iptali istenilen işlemi, tesis edildiği tarih itibarıyla ortadan kaldırarak, işlemin tesisinden önceki hukuki durumun geri gelmesini sağlar.
Bir idari işlemin hukuki irdelemesi yapıldığında, tespit edilen duruma göre dava konusu işlemin iptali ya da davanın reddi yolunda hüküm kurulması gerekmektedir. Hukuka uygunluk denetimi yapılan işlem yönünden "karar verilmesine yer olmadığına" hükmedilmesi, usulde yeri olmayan bir uygulama olup, işin esasının incelenmesinin sonucu olarak esas hakkında bir hüküm kurulması zorunlu bulunmaktadır.
Bir yönetmelik kuralına dava açıldıktan sonra, idarenin yeni yönetmelik çıkarma konusunda yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, bu durum, idari yargı yerinin yargısal incelemesinde bulunan yönetmelik kuralı hakkında, hukuka uygun olup olmadığı yönünden bir değerlendirme yapılıp sonuca varılmasına hukuken engel değildir. Aksi halde, idare bu şekilde yeni yönetmelik yürürlüğe koyarak, mevcut yönetmeliğin yargı denetimine tabi tutulmasından muaf kılınmasına neden olacaktır. Ayrıca, davacılar şeklen değiştirilen her düzenlemeye karşı dava açmak zorunda bırakılarak, hak arama özgürlüğünün kullanılması da zorlaştırılacaktır.
Bu durumda, davacı tarafından hukuka aykırı olduğu ileri sürülen düzenlemelerin hukuki irdelemesi yapılarak Dairece işin esası hakkında, "ret" ya da "iptal" hükmü kurulması gerekirken, karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesinde hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabul edilerek, Danıştay İkinci Dairesinin 18/06/2019 tarih ve E:2016/586, K:2019/3721 sayılı kararının düzenleyici işlem yönünden verilen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının da bozulması gerektiği oyuyla, karara bu kısım yönünden katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay İkinci Dairesince verilen 18/06/2019 tarih ve E:2016/586, K:2019/3721 sayılı karar usul ve hukuka uygun bulunduğundan, anılan kararın tümüyle onanması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararının bozmaya ilişkin kısmına katılmıyoruz.