Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2019/2572 E. , 2020/3816 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2572
Karar No : 2020/3816
DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hazine Avukatı …
İSTEMİN KONUSU :
1. Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından; "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin;
2. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali,
3. Vergi müfettişliği kadrosuna atanmaya hak kazandığını ileri sürdüğü tarihten itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesine, geçmişe dönük maaş farklarının hesabında ve bundan sonraki maaş ödemelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değişiklik öncesi hükümlerinin ve Geçici 12. maddesinin göz önünde bulundurulmasına hükmedilmesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Vergi müfettişliği yeterlik sınavında başarılı olduğu halde dava tarihi itibarıyla henüz müfettişlik kadrosuna atamasının yapılmamasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu;
Yeterlik sınavından başarılı olan müfettiş yardımcılarının müfettişliğe atanmalarında, idarenin takdir yetkisinin bulunmadığı;
Bu tür atamaların geçmiş yıllarda makul süre içerisinde gerçekleştirilmesine rağmen, atamasının uzun zamandır yapılmamasının idari istikrar ve öngörülebilirlik ilkelerini ihlal ettiği;
Müfettişliğe atanması noktasında haklı ve makul bir beklenti içerisinde olduğu, dava konusu işlemin haklı beklenti ve idareye güven ilkesini zedelediği;
İdarenin makul sürede atamaları gerçekleştirmekle yükümlü olmasına karşın, bu yükümlülüğü haklı bir gerekçesi bulunmaksızın yerine getirmediği;
Yönetmeliğin dava konusu 34. maddesinde, idarenin atamayı ne kadar süre içerisinde yapacağına ilişkin bir belirlemenin yapılmamasının, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Vergi Denetim Kurulu Başkanlığınca yeterlik yazılı ve sözlü sınavında başarılı olan müfettiş yardımcılarının vergi müfettişi kadrolarına terfien tayinlerinin karara bağlanmasının istenildiği; anılan listede davacının adına da yer verildiği;
15 Temmuz Darbe Girişimi sonrasında, başta FETÖ/PDY olmak üzere terör örgütleri ile irtibatı, iltisakı olan kamu görevlileri ile ilgili meslekten çıkarma işlemlerinin tesis edildiği; bu nedenle de darbe girişimi sonrası yapılacak olan atamalarda yeniden değerlendirme sürecinde yürütülen hazırlık çalışmaları nedeniyle, davacı ve aynı durumda olanların atama sürecinin, idarenin elinde olmayan nedenlerle sekteye uğradığı;
Davacının atamasına ilişkin sürecin devam ettiği ve atamasının yapılmaması gibi bir durumun bu aşamada söz konusu olmadığı;
Davacının henüz vergi müfettişliğine atamasının yapılmamış olması nedeniyle, mali haklarıyla ilgili herhangi bir işlemin yapılamadığı;
Vergi müfettişliği atamalarının Cumhurbaşkanı onayı ile yapılması nedeniyle, davalı idarece, atamalarda süre kısıtlaması koymanın mümkün olmadığı;
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile davacı hakkında tesis edilen işlemlerin hukuka uygun olduğu ve iptallerini gerektirecek hiçbir isabetsizlik taşımadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden davanın reddine; davacının vergi müfettişi kadrosuna atanmak istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptaline; davacının yoksun kaldığı parasal haklarının davalı idareye başvuru tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine; başvuru tarihinden öncesine ilişkin parasal hak talebi ile yapılacak maaş ödemelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değişiklik öncesi hükümlerinin ve Geçici 12. maddesinin göz önünde bulundurulmasına hükmedilmesi istemlerinin ise reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlem ile 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali ve yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Geçici 27. maddenin 2. fıkrasında yer alan, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır." hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
Diğer taraftan; 2/7/2018 tarihli 703 sayılı KHK'nin 178. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 32. maddede de (Değişik:5/12/2019-7194/51 md.); yürürlükten kaldırılan 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesindeki düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) ve (d) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görev yapmakta iken Vergi Müfettişi olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde beşi, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü yer almaktadır.
178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılan ve 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin; 10. maddesinde,"Vergi Müfettişliği mesleğine özel yarışma sınavıyla Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak girilir."; 11. maddesinde, "Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanmak için, vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavını kazanmak şarttır. (.....) Giriş sınavı yazılı ve sözlü olmak üzere iki aşamalı bir sınavdır. Yazılı sınavda başarılı olamayanlar sözlü sınava alınmazlar.(.....)" ; 30. maddesinde; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. (.....)
Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur."; "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında, "Yeterlik sınavında başarı gösterenler Vergi Müfettişi olarak atanırlar." hükmü yer almıştır.
Hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı şüphesizdir. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Dava konusu edilen düzenlemenin; dayanağı olan 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "...Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. ..." hükmü ile aynı nitelikte olması karşısında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmediği açık olup; hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işleme gelince;
Davalı idare tarafından gönderilip, 28.11.2019 tarihinde Danıştay kaydına giren belgeye göre davacının, 06.11.2019 tarihli, 30940 sayılı R.G.'de yayımlanan 05.11.2019 tarih ve 2019/374 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararı ile "vergi müfettişliği" kadrosuna atandığı anlaşılmakta ise de; iptal davasında idari işlemin hukuka uygunluk denetiminin işlem tarihi itibariyle yapılacağı yargısal içtihatlarla belirlenmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2 nci maddesinin 1 inci fıkrasının 4577 sayılı Kanun'un 5 inci maddesiyle yeniden düzenlenen (a) bendinde, iptal davaları; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.
İptal davasının konularından birini oluşturan bireysel idari işlemler, belli kişiler üzerinde yeni bir hukuki durum yaratma veya değiştirme gibi sonuçlar doğurmakta olup, görevli ve yetkili yargı merciince iptal edilinceye veya işlemi tesis eden idarece geri alınıncaya, kaldırılıncaya, değiştirilinceye veya düzeltilinceye kadar hukuki geçerliliğini korumaktadır. Dolayısıyla bireysel işleme karşı açılmış bir iptal davası söz konusu ise; bu dava sonuçlanıncaya kadar, hakkında işlem tesis edilen kişi ile işlem arasındaki ilişki işlemin ilk tesis edildiği hukuki sebeplerle birlikte devam eden nitelik arzetmektedir.
Bu durumda; davacının 05.11.2019 tarihli karar ile Müfettişlik kadrosuna atanmasının dava konusu işlemi ortadan kaldırıcı nitelik taşımaması nedeniyle, davanın konusuz kalmadığı anlaşılmakta olup; uyuşmazlık konusu işlemin tesis edildiği tarihte taşıdığı hukuki unsurlar yönünden incelenerek işin esası yönünden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İşin esasına gelince;
Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavında başarılı olarak anılan kadroya ataması yapılan vergi müfettiş yardımcılarının, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları kaydıyla, yeterlik sınavına katılmaya hak kazanacakları anlaşılmaktadır.
Yazılı ve sözlüden oluşan yeterlik sınavında başarı gösterenlerin de müfettişlik kadrolarına atamalarının öngörülmüş olduğu dikkate alındığında; yeterlik sınavında başarılı olan davacının, vergi müfettişliğine atanma hususunda haklı beklenti içerisine girdiği; ancak, aradan geçen zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atanamadığı görülmektedir.
Bu durumda; hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde Devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; davalı idarenin gerekli araştırma, inceleme ve diğer çalışmaları yapmayarak, aradan uzun bir süre geçmesine karşın davacıyı vergi müfettişi olarak atamadığı açık olup; dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan; Anayasa'nın 125. maddesi uyarınca, hukuka aykırılığı tespit edilen dava konusu işlem nedeniyle davacının uğradığı zararın da tazmini gerektiği şüphesizdir.
Açıklanan nedenlerle, davacı hakkındaki bireysel işlemin iptali ile işlem nedeniyle uğranılan zararın tazmini; 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı R.G.'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 34. maddesinin 1. fıkrası yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
11/04/2014 tarihinde davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı emrinde Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak göreve başlayan davacıya, 24-27/07/2017 tarihleri arasında yazılı bölümü, 13/11/2017-29/01/2018 tarihleri arasında sözlü bölümü yapılan yeterlik sınavında başarılı olduğu hususu, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının ... günlü, ... sayılı yazısı ile tarafına bildirilmiştir.
Davacı tarafından; davalı idare nezdinde yapılan başvuruda; aradan geçen süre zarfında atama işleminin yapılmadığı belirtilerek, ilgili mevzuat gereği vergi müfettişliği kadrosuna atamasının yapılması, atamaya hak kazandığı tarihten atamasının yapılacağı tarihe kadar oluşacak maddi kayıplarının ödenmesi istenilmiştir.
Davalı idarece, anılan başvuruya dava konusu işlemle verilen yanıtta, atama işlemlerinin devam ettiğinin bildirilmesi üzerine; söz konusu başvurunun kesin cevap verilmemek suretiyle reddine ilişkin işlemin, bu işlemin dayanağı olarak ileri sürülen ve 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali ile vergi müfettişi olarak atanmaya hak kazandığı Şubat/2018'den itibaren mahrum kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte tarafına ödenmesine, geçmişe dönük maaş farklarının hesabında ve bundan sonraki maaş ödemelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değişiklik öncesi hükümlerinin ve Geçici 12. maddesinin göz önünde bulundurulmasına karar verilmesi istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. ..."" hükmü yer almakta iken, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin tamamı, 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ve aynı gün, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 178. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinde yer alan kurallarla aynı nitelik ve içerikte kurallar getiren, "Vergi Müfettişi İstihdamı" başlıklı Ek 32. madde eklenmiştir.
10/07/2018 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 1. maddesinde yer alan; "2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile teşkilatlarına ilişkin kanun veya kanun hükmünde kararnameleri yürürlükten kaldırılan kamu kurum ve kuruluşlarından münhasıran devir ve geçiş hükümleri düzenlenenler dışında kalanlar hakkında ilgili Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlerin uygulanmasına devam olunur." hükmü dikkate alındığında, "vergi müfettişi istihdamına" ilişkin kuralları düzenleyen 178 sayılı KHK'nin ilga edilmesinin ardından, aynı konuyu düzenleyen 375 sayılı KHK'nin yürürlüğe girmesiyle, artık eski kuralların uygulanmasına devam olunamayacağı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.
Bu itibarla, vergi müfettişi istihdamına yönelik kuralları içeren ve yürürlükteki yegane yasal düzenleme olan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin somut uyuşmazlıkta "dayanak norm" olarak değerlendirilmesi gerektiği açıktır. Başka bir ifadeyle, her ne kadar, dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak çıkarılmış ise de, anılan Yönetmeliğin ve buna dayalı işlemlerin hukuki denetiminin; yürürlükten kaldırılmış olan 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname değil, pozitif hukukta yer alan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esas alınmak suretiyle yapılması gerekmektedir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- Ek 32. maddesinin üçüncü fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar... Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. .." hükmüne yer verilmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına giriş" başlıklı 10. maddesinde;
"Vergi Müfettişliği mesleğine özel yarışma sınavıyla Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak girilir.",
"Vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavı" başlıklı 11. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanmak için, vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavını kazanmak şarttır.
(.....)
Giriş sınavı yazılı ve sözlü olmak üzere iki aşamalı bir sınavdır. Yazılı sınavda başarılı olamayanlar sözlü sınava alınmazlar. (.....)",
"Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izinler ile raporlu gün sayıları fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz.
Yeterlik sınavı ile Vergi Müfettiş Yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıkları ölçülür.
Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur.",
"Atanma" başlıklı 34. maddesinde;
"Yeterlik sınavında başarı gösterenler Vergi Müfettişi olarak atanırlar.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan;
a) 32 nci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlar,
b) 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5’i, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Bakan tarafından görevlendirilir.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan, 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5 dışında kalanlar ile 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan ikinci yeterlik sınavında veya mazeret sınavında başarılı olanların tamamı (A) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Başkanlık tarafından görevlendirilir. " düzenlemeleri yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I- 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptal istemi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in hukuki denetiminde esas alınacak dayanak norm olarak kabul edilen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin -dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle- Ek 32. maddesinin üçüncü fıkrasında; " ... Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. .." hükmü yer almaktadır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen düzenlemesinin, dayanağı olan Kanun Hükmünde Kararname'de yer verilen hükümlerle aynı nitelikte olduğu; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmediği; idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
II - Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yoksun kalınan parasal haklarının ödenmesi istemi bakımından;
Yukarıda yer verilen mevzuatın ve olayın birlikte değerlendirilmesinden; vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavında başarılı olarak anılan kadroya ataması yapılan vergi müfettiş yardımcılarının, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları kaydıyla, yeterlik sınavına katılmaya hak kazanacakları anlaşılmaktadır.
Yazılı ve sözlü kısımlardan oluşan yeterlik sınavına tabi tutulan vergi müfettiş yardımcılarının, bu sınavda başarı göstermeleri durumunda, müfettişlik kadrolarına atamalarının öngörülmüş olduğu dikkate alındığında; yeterlik sınavında başarılı olan davacının, vergi müfettişliğine atanma hususunda haklı beklenti içerisine girdiği; ancak, aradan geçen zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atanamadığı görülmektedir.
Bu durumda, hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; aradan uzun bir süre geçmesine karşın davacının vergi müfettişi olarak atanmadığının anlaşılması karşısında, vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Anayasa'nın 125. maddesinin son fıkrasında öngörülen "İdare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür." kuralı uyarınca; dava konusu bireysel işlemin iptaline karar verildiğinden, işlem nedeniyle yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi gerekmekte olup; davacının vergi müfettişliğine atanması için davalı idareye başvurduğu ve böylece dava konusu işlemin tesisine yol açtığı tarihin, vergi müfettişi kadrosuna ilişkin parasal hak kayıplarının ve buna ilişkin faizin hesaplanmasına da başlangıç teşkil edeceği açıktır.
Davacının, dava konusu işlem nedeniyle oluşan parasal kayıplarının idareye başvuru tarihi olan 15/01/2019 tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi; buna karşılık, başvuru tarihinden öncesine yönelik parasal hak talebinin reddi gerekmektedir.
III - Davacının, geçmişe dönük maaş farklarının hesabında ve bundan sonraki maaş ödemelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin, 1. fıkrasının (c) bendinin değişiklik öncesi hükümlerinin ve Geçici 12. maddesinin göz önünde bulundurulmasına karar verme istemi yönünden;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 128/2. maddesinde; "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenek ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir." hükmü bulunmaktadır.
02/11/2011 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 10. ve Geçici 12. maddelerde; madde metninde sayılan unvanlara yapılacak ücret ve tazminat ödemelerinin esasları belirlenmiş ve anılan hükümler 15/01/2012 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Davacıya yapılacak ücret ve tazminat ödemelerinin, maddelerin yürürlük tarihinden sonra anılan hükümlere göre yapılacağı; öte yandan davacının anılan maddenin yürürlüğe girmesinden sonra, 11/04/2014 tarihinde vergi müfettiş yardımcısı olarak göreve başladığı göz önüne alındığında; mali hakları yeni sisteme, yani 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesine göre belirlenen davacının, 15/01/2012 tarihinden önceki mevzuat hükümlerinden, yani eski maaş sisteminden ve geçmişe dönük hakları koruma altına alan geçiş hükümleri içeren Geçici 12. maddeden yararlandırılması mümkün olmadığından, davacının bu yöndeki istemi yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE;
2. Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin İPTALİNE;
3. Dava konusu işlem nedeniyle davacının yoksun kaldığı parasal haklarının davalı idareye başvuru tarihi olan 15/01/2019 tarihinden itibaren ve yine bu tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ÖDENMESİNE, istemin başvuru tarihinden öncesine yönelik kısmının ise REDDİNE,
4. Davacının, geçmişe dönük maaş farklarının hesabında ve bundan sonraki maaş ödemelerinde 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 10. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değişiklik öncesi hükümlerinin ve Geçici 12. maddesinin göz önünde bulundurulmasına karar verilmesi isteminin REDDİNE;
5. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin, davadaki haklılık oranına göre …-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, geriye kalan …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine;
6. Yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulü kararına itiraz aşamasında davalı idare tarafından yapılan …-TL posta giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin karar kesinleştikten sonra aidiyetine göre taraflara iadesine;
7. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine;
8. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.