Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/269 E. , 2021/6242 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/269
Karar No : 2021/6242
DAVACI : ...Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ......
DAVALI : .../ ...
(Mülga ...)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN_KONUSU : Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Anayasa'nın, hiç kimseye kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanma olanağı tanımadığı, dava konusu genelge ile ortaya çıkacak uygulamaların Anayasa'yı ve Anayasa'nın 90. maddesi uyarınca iç hukuk normu olarak kabul edilen uluslararası sözleşmeleri açıkça ve ağır şekilde ihlal etmekte olduğu, bir yandan terörle mücadele ederken diğer yandan çağdaş demokratik toplum düzenine ulaşmak için şiddeti vasıta kılmayan düşüncelerin açıklanmasının önüne engeller koymanın, demokrasi adına büyük kayıplar getireceği, dava konusu işleme dayanak olarak herhangi bir sıkıyönetim ya da olağanüstü hal ilanı söz konusu olmamasına rağmen, sadece fiilen artan terör olayları gerekçe gösterilerek kişisel veriler, sivil toplum örgütleri, sosyal medya ve basın takip edilerek, kişiler hakkında bilgi ve veri toplanmasının önünün açıldığı, temel hak ve özgürlüklere getirilecek sınırlamaların ancak kanun ile konulabileceği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : İdarenin dava konusu işlemde olduğu gibi Anayasa ve kanunla verilen görev ve yetkilerini genel düzenleyici işlemlerle yerine getirdiği, dava konusu yazının hiçbir temel hak ve özgürlüğü kısıtlayan bir yanının olmadığı, kişisel verilerin korunmasına ilişkin ulusal ve uluslararası mevzuata uygun olduğu, dava konusu işlem ile terör örgütleri ve bu örgütlerin faaliyetlerinin takip edildiği, dava konusu işlemin kamu düzeni ve güvenliğinin sağlanması için tesis edildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin 6. Paragrafında yer verilen "cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin iptali, diğer kısımları yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı Baro Başkanlığı tarafından, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...gün ve ...sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onuncu Dairesi 26.5.2016 günlü, E:2016/461, K:2016/2916 sayılı kararıyla; dava konusu Genelgenin, davacı Baro Başkanlığının menfaatini ihlal eder nitelikte bulunmadığı gerekçesiyle ehliyet yönünden reddine karar vermiştir. Söz konusu kararın temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen 6.2.2017 gün ve E:2016/4670, K:2017/385 sayılı kararla, davacı Baro Başkanlığının dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte menfaatinin bulunduğu gerekçesiyle bozulmuş olduğundan ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun hükümleri uyarınca Danıştay dava dairelerinin ilk derece mahkemesi olarak verdiği kararların bozulması halinde ısrar olanağı bulunmadığından, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun "Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü" başlıklı 9'uncu maddesinde anılan müdürlüğün görevleri sayılmış, (a) bendinde; "Devlet Teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlayıcı prensipleri tespit etmek, direktifler vermek, önlemler almak ve koordinasyonu sağlamak" hükmüne yer verilmiştir. Aynı Kanunun "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 33'üncü maddesinde ise; "Başbakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmü yer almıştır.
Söz konusu hükümlere dayanılarak ve 2015 yılı ile sonrasında, terör olaylarında yaşanan artış göz önüne alınarak, terör olayları ile ilgili alınacak tedbirleri, uygulamaları ve bu kapsamdaki ilgili diğer konuları değerlendirerek yapılacak müdahalelerin etkinliğini artırmak, kurumlar arası iş birliği ve eş güdümü sağlamak amacıyla Başbakanlık Koordinasyon Merkezi ve Başbakanlık Takip Merkezi ile il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezleri oluşturulmasına ilişkin düzenlemede hukuka, kamu yararına ve idarenin takdir yetkisine aykırılık görülmemiştir.
Ancak; 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununun 5'inci maddesinde; "...Adalet Bakanı, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin görevler hariç olmak üzere hakim ve savcılar üzerinde gözetim hakkını haizdir. Hakim ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar..." hükmü yer almış; 48'inci maddesinin 1'inci fıkrasında da; "Hâkim ve savcılar, bilimsel araştırma ve yayınlarda bulunabilirler. Davet edildikleri veya yetkili makamlarınca görevlendirildikleri, ulusal ve uluslararası kurul, kongre, konferans ve benzeri bilimsel toplantılarla meslekleri ile ilgili diğer toplantılara, görevlerini aksatmamak koşulu ile katılabilirler. Mesai gün ve saatlerinde bu tür toplantılara katılmak izne tâbidir.
" hükmüne yer verilmiş olup; 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanunun üçüncü bölümünde yer alan 16. vd. maddelerinde de Cumhuriyet başsavcılığının, Cumhuriyet başsavcısının, Cumhuriyet başsavcıvekilinin ve Cumhuriyet savcısının görevleri sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; hâkim ve savcıların görevlerinin kanun ile belirleneceği, hâkim ve savcılara, kanunla düzenlenmeyen hiçbir resmi ve özel görevin verilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Hâkim ve savcıların idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlı olduğu açık olmakla birlikte, söz konusu bu idari görevlerin de kanunla düzenlenmiş olması gerekmektedir. Nitekim; davalı idare tarafından verilen savunma da belirtildiği üzere, 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1512 sayılı Noterlik Kanununda Cumhuriyet savcılarına verilen idari görevler bulunmakla birlikte, tüm bu görevlerin ortak noktası, kanunla düzenlenmiş olmalarıdır.
Sonuç itibarıyla, terörle mücadele amacıyla oluşturulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde Cumhuriyet başsavcılarına kanun ile verilmiş bir görev bulunmaması; bu şekilde Cumhuriyet başsavcılarına verilen görevin, 2802 sayılı Kanunun 48'inci maddesinde yer alan başka iş ve görevler arasında sayılmaması karşısında, dava konusu edilen düzenlemenin "cumhuriyet başsavcısı" kısmında hukuka uyarlık; diğer kısımlarında ise hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...gün ve ...sayılı işleminin 6'ncı paragrafında yer verilen "cumhuriyet başsavcısı" ibaresinin iptali; davanın diğer kısımlarının ise, reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 06/02/2017 tarih ve E:2016/4670, K:2017/385 sayılı kararı ile bozulması, davalı idarenin karar düzeltme isteminin de reddedilmesi üzerine Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dosyanın incelenmesinden; Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işlemi ile terör olayları ile ilgili alınacak tedbirleri, uygulamaları ve bu kapsamdaki ilgili diğer konuları değerlendirerek yapılacak müdahalelerin etkinliğini artırmak, kurumlar arası iş birliği ve eş güdümü sağlamak üzere Başbakanlık Müsteşarlığının başkanlığında ilgili kurumların temsilcilerinin katılımı ile Başbakanlık Koordinasyon Merkezi kurulduğu, bu çerçevede il ve ilçe uygulamalarını izlemek ve değerlendirmek üzere başkan ve üyeleri Başbakanlık Müsteşarınca belirlenecek Başbakanlık Takip Merkezi oluşturulduğu, Başbakanlık Koordinasyon Merkezi ile Başbakanlık Takip Merkezinin sekreterya hizmetlerinin Başbakanlık Güvenlik İşleri Genel Müdürlüğünce yürütüleceği, aynı kapsamda illerde valilerin başkanlığında garnizon komutanı, Cumhuriyet başsavcısı, jandarma komutanı, il emniyet müdürü, MİT temsilcisi ve valinin gerek göreceği diğer ilgililerden oluşan il güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezi; ilçelerde ise kaymakamın başkanlığında garnizon komutanı, Cumhuriyet başsavcısı, ilçe jandarma komutanı, ilçe emniyet müdürü ve kaymakamın gerek göreceği diğer ilgililerden oluşan ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezi kurulacağı; bu merkezlerin her hafta düzenli bir biçimde toplanacağı, il bazında yapılan değerlendirme, planlama ve uygulamaların valilikler tarafından haftalık olarak Başbakanlık Takip Merkezine ulaştırılacağı hususlarının düzenlendiği; bunun üzerine davacı tarafından Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin iptali istemi ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "C. Hâkimlik ve savcılık mesleği" başlıklı 140. maddesinin 5. fıkrasında, "Hakimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, Resmî ve özel hiçbir görev alamazlar."; 6. fıkrasında, "Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar." ve 7. fıkrasında, "Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerde çalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar, hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar." hükümleri yer almıştır.
2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun "Gözetim ve denetim hakkı" başlıklı 5. maddesinde, "...Adalet Bakanı, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin görevler hariç olmak üzere hakim ve savcılar üzerinde gözetim hakkını haizdir. Hakim ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar." hükümlerine; "Başka iş ve görevler" başlıklı 48. maddesinde, "Hâkim ve savcılar, bilimsel araştırma ve yayınlarda bulunabilirler. Davet edildikleri veya yetkili makamlarınca görevlendirildikleri, ulusal ve uluslararası kurul, kongre, konferans ve benzeri bilimsel toplantılarla meslekleri ile ilgili diğer toplantılara, görevlerini aksatmamak koşulu ile katılabilirler. Mesai gün ve saatlerinde bu tür toplantılara katılmak izne tâbidir.
Bu konuda Devlet memurları hakkındaki hükümler uygulanır.
Hakim ve savcılar, Adalet Bakanının izin vermesi koşuluyla adalet yüksekokulları ile hizmet öncesi, hizmet içi ve bir üst göreve hazırlama kurslarında meslek ile ilgili konularda ders ve konferans verebilirler.
Hakim ve savcılar, kanunlarda belirlenenlerden başka, resmi ve özel hiçbir görev alamazlar, kazanç getirici faaliyetlerde bulunamazlar. Eşlerinin, reşit olmayan veya kısıtlanmış çocuklarının kazanç getiren sürekli faaliyetlerini Adalet Bakanlığına onbeş gün içinde bildirmekle yükümlüdürler." hükümlerine yer verilmiştir.
5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'un "Cumhuriyet Başsavcılığı" başlıklı üçüncü bölümünde yer alan 17, 18, 19 ve 20. maddelerinde de, Cumhuriyet başsavcılığının, Cumhuriyet başsavcısının, Cumhuriyet başsavcıvekilinin ve Cumhuriyet savcısının görevleri sayılmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un "Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü" başlıklı 9. maddesinde, anılan müdürlüğün görevleri sayılmış; (a) bendinde, "Devlet Teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlayıcı prensipleri tespit etmek, direktifler vermek, önlemler almak ve koordinasyonu sağlamak" hükmüne yer verilmiştir. Aynı Kanun'un "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 33. maddesinde, "Başbakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmü yer almıştır.
Dava Konusu Düzenlemenin 6. Paragrafında Yer Verilen "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin İncelenmesi:
Terörle mücadele konusunda tüm kamu görevlilerinin, yasal sınırları içerisinde görevlerini yerine getirmeleri ve dava konusu işlemde de belirtildiği gibi, terör olaylarında artış yaşanması nedeniyle terörle mücadelenin sürdürülebilmesi için tüm kamu kurum ve kuruluşlarının etkili bir iş birliği ve eş güdüm içinde hareket etmesi gerektiği kuşkusuzdur. Bununla birlikte, terörle mücadele kapsamında alınacak tedbirler doğrultusunda yapılacak düzenlemelerin yasal dayanaklarının bulunması gerektiği de izahtan varestedir. Kamu kurum ve kuruluşlarının kanunla ve ilgili mevzuatla kendilerine verilen görev ve yetki çerçevesinde düzenlemeler yaparken, düzenleme kapsamına aldıkları kamu görevlilerinin mevzuatını da göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Bakılan uyuşmazlığın çözümünde, davalı idare tarafından tesis edilen işlem ile kurulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinin oluşumunda yer alan Cumhuriyet başsavcılarının, bu merkezlerde görev almasının hukuka ve mevzuata uygun olup olmadığının tespiti gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan Anayasa ve Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; hâkim ve savcıların görevlerinin kanun ile belirleneceği, hâkim ve savcılara, kanunla düzenlenmeyen hiçbir resmi ve özel görevin verilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Hâkim ve savcıların idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlı olduğu açık olmakla birlikte, söz konusu bu idari görevlerin de kanunla düzenlenmiş olması gerekmektedir. Nitekim, davalı idarenin de savunma dilekçesinde belirttiği gibi, yukarıda anılan 5275 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nda Cumhuriyet savcılarına verilen idari görevler bulunmakla birlikte, tüm bu görevlerin ortak noktası, kanunla düzenlenmiş olmalarıdır.
Dava konusu işlem ile Cumhuriyet başsavcılarına verilen görev, 2802 sayılı Kanun'un 48. maddesinde yer alan başka iş ve görevler arasında sayılmadığı gibi, niteliği itibarıyla sayılması da mümkün değildir.
Öte yandan, savcıların, Cumhuriyet başsavcısı sıfatı ile toplantılara katılacak olması göz önüne alındığında, Cumhuriyet başsavcısının idari hiyerarşik yapılanma içinde kalacağı, bunun da savcıların, idari yapılanma karşısındaki Anayasal ve yasal konumuna aykırılık teşkil edeceği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, terörle mücadele amacıyla oluşturulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde Cumhuriyet başsavcılarına kanun ile verilmiş bir görev bulunmadığı dikkate alındığında, dava konusu Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü işlemi ile il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde, Cumhuriyet başsavcılarının görev alması yönünde yapılan düzenlemede Anayasaya ve mevzuata uygunluk bulunmamaktadır.
Düzenlemenin İptali İstenilen Diğer Kısımlarının İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Başbakanlık, Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin, ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
2015 yılı ve sonrasında, terör olaylarında artış yaşanması nedeniyle, terör olayları ile ilgili alınacak tedbirleri, uygulamaları ve bu kapsamdaki ilgili diğer konuları değerlendirerek yapılacak müdahalelerin etkinliğini artırmak, kurumlar arası iş birliği ve eş güdümü sağlamak amacıyla Başbakanlık Koordinasyon Merkezi ve Başbakanlık Takip Merkezi ile il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezleri kurulmasına yönelik olarak, davalı idareye 3056 sayılı Kanunla tanınan yetki kapsamında tesis edildiği görülen dava konusu düzenlemenin diğer kısımlarında kamu yararına ve üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Her ne kadar davacı tarafından, dava konusu işlemin, kişiler hakkında bilgi ve veri toplanmasına yol açacağı, temel hak ve özgürlüklere yalnızca kanunla sınırlama getirilebileceği belirtilerek hukuka aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de; dava konusu işlemle yalnızca Başbakanlık Koordinasyon ve Takip Merkezleri ile İl ve İlçe Güvenlik ve Asayiş Koordinasyon Merkezlerinin kuruluşu gerçekleştirilmiş olup, anılan birimlerin uygulama işlemlerine yönelik söz konusu iddialar, bu davanın konusunu oluşturmayacağından yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin 6. paragrafında yer alan "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin İPTALİNE,
2. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin iptali istenilen diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 1/2' si olan ... TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, ...TL'nin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...TL vekâlet ücretinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı idareye iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/12/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.