Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2019/27 E. , 2022/631 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/27
Karar No : 2022/631
TEMYİZ EDENLER : I- (DAVALI) ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
II- (DAVALI YANINDA MÜDAHİL)
... Yatırım ve Dan. A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi, ... Mevkii, ... sayılı parsele yönelik Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı (KDGPA) sınırı belirlenmesine ilişkin işlemin, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişiklikleri ile ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınırı belirlenmesine ilişkin işlem yönünden; TMMOB Mimarlar Odası Ankara Şubesince bu yoldaki büyükşehir belediye meclisi kararının iptali istemiyle Mahkemenin E:... sayılı dosyasınada açılan davada alınan bilirkişi raporunda verilen görüş doğrultusunda ... tarih ve K:... sayılı kararla davanın reddine karar verildiğinden söz konusu belediye meclisi kararına karşı açılan bu davanın da reddi gerektiği; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişiklikleri yönünden; Çankaya Belediye Başkanlığınca bu yoldaki büyükşehir belediye meclisi kararının iptali istemiyle Mahkemenin E:... sayılı dosyasında açılan davada alınan bilirkişi raporunda verilen görüşlerin 1/25000 ölçekli nazım imar planına ilişkin kısımları yönünden hükme esas alınmadığı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğine ilişkin kısımları ise dosyadaki mevcut diğer bilgi ve belgeler ile birlikte bir bütün olarak değerlendirilmek suretiyle kısmen hükme esas alınmak suretiyle Mahkemenin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin "planla öngörülen (plan notu hariç) 3201 kişilik nüfus öngörüsü için hizmet etki alanında yeşil alan, dini tesis alanı, sağlık tesis alanına yer verilmekle birlikte, eğitim tesis alanına eksik yer verildiği, sosyal-kültürel tesis alanı ile teknik altyapı alanına hiç yer verilmediği, ayrıca 2 nolu plan notuyla gizli emsal verilerek artan nüfus sayısının 3.488 kişiye çıkarıldığı" gerekçesiyle iptaline karar verildiği, 1/25.000 ölçekli plan değişikliği yönünden açılan davanın ise dava konusu plan değişikliğine konu alanda nüfus artışı olacağının bir veri olarak alınması gerektiği, dolayısıyla 1/25000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinde imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle reddine karar verildiği, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden davanın konusuz kaldığı, 1/25.000 ölçekli plan değişikliğiyle seyrek yoğunluklu konut alanı, gelişme konut alanına ve ticaret + konut alanına dönüştürüldüğü, planlama alanında daha önceden kentsel dönüşüm gelişim proje alanı ilan edilip sınır belirlemesi çerçevesinde değerlendirildiğinde ise, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden imar mevzuatına, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği yönünden ise; TMMOB Mimarlar Odası Ankara Şubesince bu yoldaki meclis karının iptali istemiyle Mahkemenin E:... sayılı dosyasında açılan davada ... tarih ve K:... sayılı kararla; Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının "davaya konu planın dayanağı olan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin iptal edilmesi ve ayrıca dava konusu işlemin uygulamasını gösteren ayrıntıların da bu planlar dahilinde hukuksuz duruma geçtiği de dikkate alındığında dayanağı kalmayan dava konusu 1/1000 ölçekli imar planı değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı" gerekçesiyle iptaline karar verildiği, bu haliyle bakılmakta olan davanın bu yönden konusuz kaldığı gerekçeleriyle davanın; kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınır belirlenmesi ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişkliği yönlerinden reddine, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönlerinden ise esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönünden verilen konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kararının bu kısmına yapılan istinaf başvurusunun reddine dair kısmı temyiz edilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Temyize konu kararın usul ve hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ:
1/1000 ölçekli uygulama imar planı, değişikliği ya da revizyonunun, üst ölçekli nazım imar planlarına uygunluğu, alt ölçekli imar planının hukuka uygunluk ölçütlerinden sadece biridir. Başka bir ifadeyle, alt ölçekli imar planının üst ölçekli imar planına uygun olması, alt ölçekli imar planlarının diğer hukuka uygunluk yönünden incelenemeyeceği anlamına gelmemektedir. Dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı üst ölçekli imar planlarına karşı açılan davalarda davanın reddine karar verilmiş olması, hukuken genel hükümlerinden bir olan "ret hükmünün emsal teşkil etmeyeceği" ilkesi de göz önüne alındığında, dava konusu uygulama imar planı değişikliğinin diğer hukuka uygunluk yönünden incelenmesi gerekmektedir.
Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen ve yürürlükte bulunan 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı, "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları" başlıklı kısmında, "Türkiye Cumhuriyetinin Başkentinin planlı kentleşmesini yönlendirmeyi hedefleyen üst ölçekli plan olduğu, Ankara'da yapılacak tüm araştırma, planlama, projelendirme ve uygulama çalışmaları için üst ölçekli referans çerçevesi olduğu belirtilmiştir. Planın "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları, Temel İlkeler, 9.Plan Değişiklik Koşulları" başlıklı kısmında da, "Bu planda değişiklik yapılması Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna dayandırılarak hazırlanmış ve 'bütün-parça' ilişkisini bozmayacak nitelikteki değişiklik önerisini onaylaması ile mümkündür. Kent ve kamu yararına zorunlu olmadıkça değişiklik yapılmaması, "Plan Yapımına ait Esaslara Dair Yönetmelik (Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin)" hükümlerine uyulması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu imar planı değişikliğinin "Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin bilimsel nitelikte bir tespit değerlendirme raporuna" dayandırılmamıştır. Plan değişiliği parsel ölçeğinde, mülkiyet desenine bağlı olduğundan "bütün-parça ilişkisini" bozar niteliktedir. Açıklama raporunda kent ve kamu yararının zorunlu kıldığına dair bir tespit de bulunmamaktadır.
2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.1.3 Planlı-Yapılaşmamış Konut Alanları" kısmında, "Onaylı imar planları ile getirilen koşullar dışında Planlı-Yapılaşması Tamamlanmamış Konut Alanlarında tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunu artıracak, inşaat alanı ve kat adedi değişiklikleri yapılmayacaktır." ifadeleri yer almaktadır. Ancak imar planı değişikliği, planlı-yapılaşması tamamlanmamış konut alanında kalmasına karşın tek parselde veya birleştirilmiş parsellerde yapı ve nüfus yoğunluğunuile inşaat alanını artıracak, kat adedini yükseltecek bir içeriktedir.
Yine 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planının "Uygulamaya Yönelik Çevre Plan Koşulları B.2.1.Meskun Alanları B.2.2.2. "Öneri Gelişme Konut Alanı" kısmında da, planlı ancak yapılaşmasını tamamlamamış, gelişmesi kayıt altına alınması gereken en yükseği orta yoğunluklu olarak yerleşime açılan gelişme konu alanlarında, bölge bütününde parçacı ve diğer alanların uygulamaya geçmesini güçleştirecek uygulamalar yerine, nazım imar planlarında tarif edilecek etap sınırları bütününde uygulama yapılması esastır." düzenlemesi yer almaktadır. Bu kapsamda, uyuşmazlığa konu parselin/parsellerin bulunduğu alanda revizyon imar planı yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 8.maddesinin 1.fıkrasında, "Mekânsal planların, plan değişiklilerinin, revizyon ve ilavelerin hazırlanması sürecinde, kamu kurum ve kuruluşları veya plan müelliflerince planın türüne ve kademesine göre bu Yönetmelikte genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veri, görüş ve öneriler elde edilerek gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar yapılır." düzenlemesi yer almasına karşın "gerekli analiz, etüt, araştırma ve çalışmalar" yapılmamıştır. Aynı maddenin 9.fıkrasında da "Planlama alanı ve yakın çevresi ile alanın bölge veya kent bütünü içindeki konumunu belirlemek üzere; eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere dayalı, ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar ile sorunlar ve potansiyel analizi yapılır. Ayrıca yürürlükteki planla ilgili gerekli çalışma ve değerlendirmeler de yapılır. Gerektiğinde güçlü, zayıf yönler ile fırsatları ve tehditleri içeren analiz yöntemi kullanılır. Bu çalışmalar araştırma raporunda yer alır." düzenlemesine yer verilmiş olmasına karşın anılan hususlara ilişkin herhangi bir araştırma raporu dosya içeriğinde bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 9.maddesinin 4.fıkrasında, "Plan değişikliklerinde, değişiklik gerekçesi ve yapılan gereklilik analizlerini ayrıntılı açıklayan plan raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi bulunmaktadır. Dava dosyasında, bu düzenlemede yer alan plan raporu bulunmamaktadır.
Yine, Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında, "İmar planlarının yapımı ve değişikliklerinde planlanan alanın veya bölgenin şartları ile gelecekteki gereksinimleri göz önünde tutularak kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarında bu Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine uyulur." düzenlemesi yer almaktadır. Bu düzenlemede yer alan ve Yönetmeliğin EK-2 Tablosunda belirtilen asgari standartlara ve alan büyüklüklerine göre belirlenmesi gereken sosyal ve teknik donatı alanları tür ve büyüklük bakımından yetersizdir.
Yönetmeliğin 26.maddesinnin 1.fıkrasında ise, "İmar planı değişikliği; plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte, kamu yararı amaçlı, teknik ve nesnel gerekçelere dayanılarak yapılır. İmar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır. Yürürlükteki imar planlarında öngörülen sosyal ve teknik altyapı standartlarını düşüren plan değişikliği yapılamaz. Kat adedi veya bina yüksekliğini artıran imar planı değişiklikleri, yörenin yerleşim özellikleri, dokusu ve kimliği dikkate alınmak suretiyle, şehrin veya alanın yakın çevresinin silüeti, yapıların güneşe göre cephesi ve yönlenmesi özelliklerini olumsuz yönde etkilememesi esas alınarak yapılır. İmar planında verilmiş olan inşaat emsalinin, kat adedinin, ifraz şartlarının değiştirilmesi sonucu nüfus yoğunluğunun artırılmasına dair imar planı değişikliklerinde: artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal ve teknik altyapı alanları standartlara uygun olarak plan değişikliğine konu alana hizmet vermek üzere ayrılır. Yoğunluk artıran veya kentsel ulaşım sistemini etkileyen imar plan değişikliklerinde, kentsel teknik altyapıya yönelik etkilerin belirlenmesi ve gerekli önlemlerin alınması amacıyla ayrıca kentsel teknik altyapı etki değerlendirmesi raporu, analizi hazırlanır veya hazırlatılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Ancak dava konusu imar planı değişikliğinde, mevcut planlarda Emsal=0,30 ya da 0,50 yapılaşma hakları tanımlandığı ve çevrede bu emsalde yapılar bulunduğu halde, dava konusu plan değişikliğinde ayrıntılı araştırma, inceleme ve bilimsel tespitler yapılmadan, Emsalin 2,00'ye yükseltildiği, nüfus ve yapı yoğunluğunun artırıldığı, bilimsel, nesnel ve teknik gerekçelere dayanmadığı, değişikliğin kamu yararından kaynaklanan bir ihtiyaçtan yapılmadığı, bireysel bir isteme dayandığı, mevcut imar planının devamlılığı ve bütünlüğünü ve donatı dengesini bozduğu, plan değişikliğinin parsel bazında, mülkiyet desenine dayalı parçacıl bir yaklaşımla yapıldığı, bu anlamda plan esaslarına, eşitlik ilkesine ve mevzuata uygun olmadığı, bölgenin ihtiyaçları belirlenmeden ve yakın çevresi ağırlıkla düşük yoğunluklu konut olarak yapılaşması öngörülmüş iken belli parsel ya da parsellerin ele alınarak bu ölçekte değişikliğe gidilerek yüksek oranda yapı ile nüfus yoğunluğu artırıldığı, artırılan nüfus karşısında yetersiz miktarda ve türde sosyal ve teknik altyapı alanları ayrıldığı, önceki imar planı kararlarında belirtilen mevcut ulaşım kapasitesinin arttırılmadığı, Mahalle, semt ve bölge ölçeğinde ayrılan eğitim, sağlık, dini, kültürel vb. sosyal ve teknik altyapı alanlarının yeterliliği araştırılmadan ve yakın çevredeki yapılaşma haklarından oldukça yüksek ilave nüfus artışı yapıldığından imar planı değişikliğinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararının temyiz edilen kısmının yukarıda yer alan gerekçelerin eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ankara ili, Çankaya ilçesi, ... Mahallesi, ... Mevkii, ... sayılı parselin (171,650 m²) Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli nazım imar planında E: 0,40, Hmax: 6,50 (2 kat) yapılaşma koşulunda konut ve ticaret alanı, akaryakıt istasyonu, cami alanı, kreş - anaokul alanı, E: 0,40, Hmax: 2 kat yapılaşma koşullu sosyal- kültürel tesis alanı, ilkokul alanı, teknik alt yapı alanı, spor alanı, park alanı ve yol kullanımında kaldığı, Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen 1/25000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında ise çok seyrek yoğunluklu konut gelişme alanı, yeşil alan ve yol kullanımında kaldığı, taşınmazın Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ile Kentsel Dönüşüm Gelişim Proje Alanı olarak belirlendiği, ... tarih ve ... sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile 1/25000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin kabul edildiği, ... tarih ve ... sayılı Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile de 1/1000 ölçekli uygulama planın kabul edildiği anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanunu'nun 5.maddesinde nazım imar planı "varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan planı," uygulama imar planı da, "tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan" olarak tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin dayanağı 1/25.000 ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin kabulü yolundaki Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararlarıyla; 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişikliği yönünden davanın reddine, 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin ise iptaline karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararlarıyla reddedilmiş, bu karar da Danıştay Altıncı Dairesinin 25/01/2022 tarih ve E:2018/9181 K:2022/629 sayılı kararı ile 1/25000 ölçekli nazım imar plan değişikliği yönünden onanmasına, 1/5000 ölçekli nazım imar plan değişikliği yönünden davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
Yine, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin onaylanmasına dair Ankara Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararlarıyla iptaline karar verilmiş, bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunu da ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararlarıyla reddedilmiş, bu karar da Danıştay Altıncı Dairesinin 25/01/2022 tarih ve E:2018/9318 K:2022/632 sayılı kararı ile davanın reddi gerektiği gerekçesiyle bozulmuştur.
Bu durumda, ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince yukarıda belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle uyuşmazlığın temyiz edilen kısmı yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalı ve davalı yanında müdahilin temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Davanın, kentsel dönüşüm ve gelişim alanı sınır belirlenmesi ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı değişkliği yönlerinden reddine, 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişiklikleri yönlerinden ise esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurularının reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının, temyiz edilen davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 21/01/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.