Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/2977 E. , 2019/2700 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/2977
Karar No:2019/2700
TEMYİZ EDEN (DAVACI): ... Turizm İnşaat Enerji Akaryakıt Nakliye ve Taşımacılık Gıda Temizlik Otomotiv Oto Kiralama İthalat İhracat Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1. ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
2. ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem : Davacı şirket tarafından, Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı uyarınca yapılan hesaplama neticesinde toplam 4.030.717,08.-TL tutarındaki fazla ödemenin İdare'de bulunan alacaklarından mahsup edilmek suretiyle tahsil edileceğine ilişkin ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Mali Hizmetler Dairesi Başkanlığı'nın 26/04/2019 tarih ve E.11577 sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davalı idarece, Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda yapılan hesaplamalar sonucu davacıya fazla ödeme yapıldığından bahisle davacının hakedişinden kesinti yapılacağının bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı; davanın, taraflar arasındaki eşitliğe dayalı olan ve bu nedenle de özel hukuk hükümlerine tâbi bulunan ihale sözleşmesinin imzalanmasından sonra ve anılan sözleşmenin fiyat farkına ilişkin maddeleri uyarınca davacıya ödenen fiyat farkı tutarlarından Kurul'un dava konusu kararı üzerine fazla ödenen kısmının davacının hakedişinden kesileceğine ilişkin dava konusu işleme karşı açılan davanın görüm ve çözümünde adli yargı yerlerinin görevli olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın görev yönünden reddine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesinin 2(g) bendi uyarınca kararın tebliğini izleyen günden itibaren 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay'a temyiz yolu açık olmak üzere karar verilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dosyanın, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesi uyarınca görevli ve yetkili olan Konya Bölge İdare Mahkemesi'ne gönderilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü'nün duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde idari dava türleri belirlenmiş olup, (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları; (b) bendinde, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları; (c) bendinde ise, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idari dava türleri arasında sayılmıştır.
2577 sayılı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda söz konusu yargılama usulünün uygulanacağı, (g) bendinde ise; verilen nihaî kararlara karşı tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde temyiz yoluna başvurulabileceği kurala bağlanmıştır.
2577 sayılı Kanun'un 6545 sayılı Kanun'un 19. maddesiyle değiştirilen "İstinaf" başlıklı 45. maddesinin 1. fıkrasında; idare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi, mahkemenin bulunduğu yargı çevresindeki bölge idare mahkemesine, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde istinaf yoluna başvurulabileceği, 6. fıkrasında; bölge idare mahkemelerinin 46. maddeye göre temyize açık olmayan kararlarının kesin olduğu, 8. fıkrasında ise; ivedi yargılama usulüne tabi olan davalarda istinaf yoluna başvurulamayacağı kuralları yer almıştır.
Bakılan davada, İdare Mahkemesi'nce davanın görüm ve çözümünde adli yargı yerlerinin görevli olduğu sonucuna varılarak, davanın görev yönünden reddi ile 2577 sayılı Kanun'un "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 2(g) bendi uyarınca kararın tebliğini izleyen günden itibaren 15 (on beş) gün içerisinde Danıştay'a temyiz yolu açık olmak üzere karar verildiğinden, öncelikle açılan davanın hangi yargı düzeninin görevine girdiğinin belirlenmesi ve davanın idari yargının görev alanına girdiği sonucuna ulaşılması durumunda, ivedi yargılama usulüne tâbi bir uyuşmazlık olup olmadığının tespiti için dava konusu işlemin konusunun belirlenmesi gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü ile davacı şirket arasında "Araç ve İş Makinesi Kiralama Hizmet Alımı" işine ilişkin olarak 01/06/2018 tarihinde sözleşme imzalandığı; Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda yapılan hesaplamalar sonucu 4.030.717,08.-TL tutarındaki fazla ödemenin İdare'de bulunan alacaklarından mahsup edilmek suretiyle tahsil edileceğinin bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'na dayalı olarak yapılan ihalelerde, tümüyle idarenin kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği işlemlerin yargısal denetimi, idare hukuku kuralları çerçevesinde idari yargı yerlerinin görevindedir. Buna karşılık, ihale safhası tamamlanıp sözleşme imzalandıktan sonra tarafların iradeleri ile ortaya çıkan ve sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümü ise adli yargının görevine girmektedir. Bununla birlikte, sözleşme imzalandıktan sonra tesis edilse bile, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanmayan, sözleşmeden doğan bir hak veya alacağın takibi niteliği taşımayan, idarenin kamu gücüne dayanarak ve tek yanlı olarak tesis ettiği idari işlemlerin iptali istemiyle açılan davaların idari yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerekmektedir.
Dava konusu işlemin, davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü'nün kamu gücüne dayanan, re'sen ve tek yanlı olarak tesis ettiği bir işlem olduğu ve Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı uyarınca davacıya fazla ödeme yapıldığından bahisle hakedişten kesinti yapılmasından kaynaklanan uyuşmazlığın, tarafların sözleşmeden doğan alacak ve borç ilişkisinden, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan bir ihtilaf olarak nitelendirilemeyeceği anlaşıldığından, uyuşmazlığın görüm ve çözümünün idari yargının görev alanında bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Dava konusu uyuşmazlığın ivedi yargılama usulüne tâbi bir uyuşmazlık olup olmadığı incelendiğinde:
2577 sayılı Kanun'a 6545 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle eklenen "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı kurala bağlandığından, ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklardan ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile, ihale sürecinde sözleşme öncesi işlemlerin ihale işlemi, dolayısıyla idari işlem olmaları nedeniyle idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmiş ve bu yöndeki kararlar istikrar kazanmış bulunmaktadır.
Öte yandan, ihale işlemlerine ilişkin idari usulü düzenleyen temel kanunlardan olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 4. maddesinde, ihalenin, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla işin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve yetkili mercilerin onayı ile tamamlanan sözleşmeden önceki işlemleri", 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 4. maddesinde ise, "Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri" ifade ettiği belirtilmiş olup, bu kanunî tanımlamalar ve istikrar kazanan içtihatlar dikkate alınarak ihale ilanı ile başlayıp sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan süreçte idarece tesis edilen işlemlerin ivedi yargılama usulüne tâbi ihale işlemleri olduğunun kabulü gerekir.
6545 sayılı Kanun'un 18. maddesinin gerekçesinde; "İdari yargıda davaların tümü aynı usul takip edilmek suretiyle sonuçlandırılmaktadır. Ancak idari davaların bazıları, niteliği itibarıyla diğerlerinden farklıdır. Bu tür davaların geciktirilmeksizin karara bağlanması gerekmektedir. Bu bakımdan, gecikerek karar verilmesinde hem idare hem de davacılar bakımından katlanılması zor ya da imkânsız sonuçlar doğuracak sınırlı sayıdaki dava türünün, diğerlerine göre daha ivedi bir şekilde sonuçlandırılması gerekmektedir. Yargısal sürecin, süratle sonuçlandırılması özel önem taşıyan ihale, özelleştirme, acele kamulaştırma uyuşmazlıklarından kaynaklanan bazı davaların ivedilikle sonuçlandırılmaması hâlinde, hukuki belirsizlik doğmasına neden olunmaktadır. Madde ile Avrupa örneklerinde olduğu gibi idari yargılamaya ivedi yargılama usulü kurumu kazandırılmaktadır." açıklamalarına yer verilmiştir.
Kanun'un gerekçesinde de ifade edildiği üzere, sınırlı sayıdaki dava türü ivedi yargılama usulüne tâbidir. Nitekim gerekçede ihaleyle bağlantılı tüm işlemlerin değil, yargısal sürecin süratle sonuçlandırılması özel önem taşıyan ihale uyuşmazlıklarının bu yargılama usulüne tâbi kılındığı vurgulanmıştır.
Bu itibarla, öncelikle sonuçlandırılması özel önem taşıyan uyuşmazlık olarak nitelendirilmesine imkân bulunmayan Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda hakedişlerinden kesinti yapılacağına ilişkin davalı idare işleminin iptali isteminden kaynaklanan dava konusu uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü kapsamında yer almadığı sonucuna ulaşıldığından, İdare Mahkemesi'nce uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü kapsamında olduğu kabul edilerek davanın görev yönünden reddine ilişkin verilen kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ...TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 24/09/2019 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; 14. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, dava dilekçelerinin ilk inceleme aşamasında görev yönünden incelenmesi gerektiği belirtilmiş; 15. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, adlî yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun 4. maddesinin 3. fıkrasında ise, bu Kanun kapsamında yapılan kamu sözleşmelerinin taraflarının, sözleşme hükümlerinin uygulanmasında eşit hak ve yükümlülüklere sahip olduğu belirtilmiştir.
Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi'nin yerleşik içtihatlarına göre, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu gereğince yapılan ihalelerde, ihale kararının kesinleşip sözleşmenin imzalanması aşamasına kadar tesis edilen işlemler nedeniyle ortaya çıkan uyuşmazlıklar idari yargı yerlerinde çözümlenmekte; ihale sözleşmesinin imzalanmasından sonraki uyuşmazlıklar ise, taraflar arasında imzalanan ihale sözleşmelerinin 4735 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan hükmü gereğince tarafların eşitliği ilkesine dayalı sözleşmeler olması nedeniyle bu tür sözleşmeler özel hukuk sözleşmesi olarak kabul edildiğinden, bu sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar adlî yargı yerlerinde çözümlenmektedir.
Davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü ile davacı şirket arasında "Araç ve İş Makinesi Kiralama Hizmet Alımı" işine ilişkin olarak 01/06/2018 tarihinde sözleşme imzalanmış; anılan sözleşmenin 14.2. maddesinde, sözleşme kapsamında yapılan işler için fiyat farkı hesaplanacağı kurala bağlanmıştır.
Davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü'nce, Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda yapılan hesaplamalar sonucu 4.030.717,08.-TL tutarındaki fazla ödemenin İdare'de bulunan alacaklarından mahsup edilmek suretiyle tahsil edileceğinin davacıya bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, taraflar arasındaki eşitliğe dayalı olan ve bu nedenle de özel hukuk hükümlerine tâbi bulunan ihale sözleşmesinin imzalanmasından sonra ve anılan sözleşmenin fiyat farkına ilişkin maddeleri uyarınca davacıya ödenen fiyat farkı tutarlarından Kurul'un 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı üzerine fazla ödenen kısmın davacının İdare'de bulunan alacaklarından mahsup edileceğine ilişkin dava konusu işlemin iptali isteminin görüm ve çözümünde adli yargı yerleri görevli olduğundan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle karara katılmıyorum.
(XX) KARŞI OY :
Dosyanın incelenmesinden, davalı ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü ile davacı şirket arasında "Araç ve İş Makinesi Kiralama Hizmet Alımı" işine ilişkin olarak 01/06/2018 tarihinde sözleşme imzalandığı; Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda yapılan hesaplamalar sonucu 4.030.717,08-TL tutarındaki fazla ödemenin İdare'de bulunan alacaklarından mahsup edilmek suretiyle tahsil edileceğinin bildirilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı; İdare Mahkemesi'nce ivedi yargılama usulü uygulanması suretiyle davanın görev yönünden reddine karar verildiği; dosyanın temyiz incelemesi için Dairemize geldiği anlaşılmaktadır.
Öncelikle temyiz isteminin incelenip incelenemeyeceğine ilişkin olarak uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü kapsamında bir uyuşmazlık olup olmadığına bakılması ve bu konuda bir karar verilmesi gerekmektedir.
İvedi yargılama usulüne tâbi olan işlemlerden doğan uyuşmazlıklarla ilgili olarak ilk derece mahkemelerince verilen kararlara karşı hangi tarihte verildiğine bakılmaksızın temyiz kanun yoluna başvurulabileceği, bunlar dışında kalan uyuşmazlıklarla ilgili olarak 20/07/2016 tarihinden sonra verilen kararlara karşı kural olarak istinaf kanun yoluna başvurulabileceği, ancak 2577 sayılı Kanun'un 46. maddesinde tahdidî olarak sayılan uyuşmazlıklarla ilgili kararlara karşı istinaf kanun yolundan sonra temyiz kanun yoluna da başvurulabileceği açıktır.
Bu durumda, Danıştay tarafından bir kararın istinaf incelemesinden geçmeden doğrudan temyizen incelenerek karar verilebilmesi için öncelikle uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü kapsamında bir uyuşmazlık olması gerekmektedir.
İvedi yargılama usulü kapsamında yer almayan bir uyuşmazlığın Mahkemece ivedi yargılama usulü kapsamında bir uyuşmazlık olarak değerlendirilerek karara bağlanması ve istinaf aşaması atlanmak suretiyle doğrudan temyiz incelemesinin yapılması, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda düzenlenen üç aşamalı yargılama sistemine aykırılık oluşturacaktır.
Danıştay tarafından, Mahkemece doğrudan temyiz incelemesine tabi kılınan bir uyuşmazlığın ivedi yargılama usulü kapsamında yer almadığına karar verilmesi hâlinde, Mahkemece yapılan değerlendirmeyle bağlı olunmaksızın olması gerekenden hareketle istinaf incelemesi yapılmak üzere dosyanın Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesine karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, öncelikle sonuçlandırılması özel önem taşımayan, ihale sürecinde sözleşme öncesi bir ihale işlemi olarak nitelendirilmesine imkân bulunmayan Kamu İhale Kurulu'nun 20/02/2019 tarih ve 2019/DK.D-48 sayılı kararı doğrultusunda hakedişlerinden kesinti yapılacağına ilişkin davalı idare işleminin iptali isteminden kaynaklanan dava konusu uyuşmazlık ivedi yargılama usulü kapsamında yer almadığından, istemin Konya Bölge İdare Mahkemesi'nce karara bağlanması için temyiz isteminin görev yönünden reddine karar verilerek dosyanın istinaf incelemesinde görevli (ve yetkili) Konya Bölge İdare Mahkemesi'ne gönderilmek üzere ... İdare Mahkemesi'ne iadesine karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.