Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2019/2986 E. , 2021/1119 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2986
Karar No : 2021/1119
DAVACILAR : 1- … Turizm Ulaşım İnşaat ve Tic. Ltd. Şti.
2- … Tur. İnş. Pls. Ürün. ve Tem. San. ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. … - Av. …
DAVALILAR : 1- … Genel Müdürlüğü -…
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
2- … Bakanlığı - …
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
20/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY 22)'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) no'lu alt bendinin değiştirilmesine ilişkin 19/06/2017 gün ve 30099 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik yapılmasına Dair yönetmelik'in 1. maddesi; 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinin değiştirilmesine ilişkin değişiklik yönetmeliğinin 2. maddesi ile 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin değiştirilmesine ilişkin Değişiklik Yönetmeliğinin 3. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davalı idarenin şehir içi yolcu taşımacılığı konusunda belediyeye ait olan bir yetkiyi kullanarak yetki gaspı yaptığı, Yönetmelikte yer hizmeti olarak sayılan "ulaşım" hizmetinin havalimanı kompleksi ile sınırlı olup, şehirde taşımacılık yapma hakkı tanımadığı, yetki unsurundaki sakatlık sebebiyle Yönetmeliğin tümünün iptali gerektiği, yerli hava taşıyıcıları kendi yolcularını şehir merkezine götürülebiliyorken dava konusu düzenleme ile havayolu firmalarının bu hakkının elinden alındığı ve bu durumun tekelleşmeye, haksız rekabete yol açacağı; havaalanı- şehir merkezi arası taşımacılığı düzenleme yetkisinin ise havaalanı işletmecisine devrinin yasal dayanağı olmadığı gibi amacın işletmecinin kendine ait olan taşıma şirketi ile bu işi yapmasının önünü açarak tekelleşmeyi sağlamak olduğu, bu firmanın ise yıllardır ihalesiz ve bedelsiz olarak kamu zararına olacak şekilde taşımacılık yaptığı öne sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Dava konusu düzenleme ile belediyelerin yetkilerine dokunulmadığı; dava konusu 2017 yılı Yönetmelik değişikliklerinin sadece hava yolu işletmecileri ile kendileri tarafından yetkilendirilen yolcu taşımacılarını ilgilendirip, davacıların hukuki durumunu etkilemediği; bazı hava yolu firmalarına ait (B) grubu ruhsatlı yolcu taşımacılarının kendi yolcuları dışındaki yolcuları da şehir merkezine taşıdığı ve bu sebeple diğer yolcu taşıyan firmalarla çekişmeler ve adli
vakaların olduğu, bunu önlemek için tek elden havalimanı işletmecisinin kontrolüne bırakıldığı; bu yolla hizmetin denetim ve kontrolünün kolaylaşacağı; öte yandan diğer düzenlemeler ile de (B) grubu ruhsat sahibi firmaların yolcu taşımacılığı işine son verilerek nizaların engellendiği; söz konusu düzenlemeleri yapmak üzere yasa hükümlerinin kendilerine yetki tanıdığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :Dava konusu Yönetmeliğin 11/c maddesinde havalimanı çevresindeki il ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasındaki gidiş-geliş taşıma işletmeciliği, bu yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir kuralı yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesi ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 7. ve 9. maddeleri uyarınca, şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma konusunda tek yetkili mercii belediyelerdir. Bu itibarla; düzenlemede yer alan, belediye sınırlarındaki havaalanı-terminal arasında yolcu taşımacılığının bakanlığın yada bakanlıkça yetki atfedilen işletmecinin yetkisine bırakılmasına ilişkin kısımda hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2920 saylı Kanunun 44. maddesinde yer alan; havaalanlarında yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetin yürütülmesi amacıyla bakanlığın gereken önlemleri almaya yetkili olduğuna ilişkin düzenlemenin, şehiriçi yolcu taşımaclığını işaret etmediği gibi, 5393 sayılı Belediye Kanununun 84. maddesinde yer alan; belediyenin sorumlu ve yetkili kılındığı görev ve hizmetle sınırlı olarak Karayolu Trafik ve Karayolu Taşıma Konununda, Belediye Kanununa aykırılık olması halinde, Belediye Kanununun uygulanacağına dair hüküm karşısında; Karayolu Taşıma Kanunu ile bakanlığa verilen yolcu taşıma işine ilişkin yetkinin belediye sınırları dışında karayollarında yapılan taşımacılığa ilişkin olduğu anlaşıldığından; Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin dava edilen kuralının belirtilen kısmında bu yetkileri aşar nitelikte üst hukuk normlarına aykırı olarak düzenleme yapıldığı görülmekle bu kısmın bu gerekçe ile iptali; çevre il ve ilçelere yapılacak taşımacılığa ilişkin kısım hakkında ise bu hususa ilişkin yetkinin Bakanlığa ait olup, devredilemeyeceği gerekçesiyle iptali gerektiği düşünülmektedir. Öte yandan iptali istenen diğer maddeler ile davacı arasında menfaat ilişkisi bulunmadığından bu kısımlara ilişkin davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ: Dava; havalimanından yolcu taşıyan şirketler tarafından, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği(SHY-22)'nin 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle … Bakanlığı ile … Genel Müdürlüğüne karşı açılmıştır.
Dava dilekçesinde yer alan iddialara göre, davacıların 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı R.G.'de yayımlanan, Yönetmeliğin tamamına yönelik iptal istemi anılan Yönetmeliğin 3. maddesiyle değiştirilen Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi ile sınırlı olarak incelenmiştir.
23.08.2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin dava konusu edilen (c) bendi, "c) (Değişik:RG-3/11/2018-30584) Havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir." şeklinde değiştirilmiş ise de; bu değişiklik Danıştay 15. Dairesinin 19.12.2017 tarihli Yürütmenin Durdurulması kararından sonra yapılmış olduğundan esas hakkında karar vermek gerekmektedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, "4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmüne; "Ulaşım Hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir. .
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin
büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
23.08.2016 tarih ve 29810 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; havalimanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir." hükmüne, "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; "Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir. "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (j) bendinde ise; havalimanı işletmecisinin, DHMİ Genel Müdürlüğü ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşları ifade edeceği belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 11. maddesinin (c) bendi; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, ... hükmünü içermekte iken; dava konusu edilen 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir... Ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır. Ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır.
1) Havalimanına sefer yapan kuruluşlar, yolcu mağduriyetine ve hizmet aksamasına yol açmamak için uçuş saatlerine göre seferlerini düzenler.
2) Ulaşım hizmeti veren kuruluş durakları ve hareket saatlerine ilişkin bilgiler, hizmet verilen havalimanının resmi internet sitesinde ve havalimanı içerisinde yayınlanır.
3) Aynı güzergâhta en fazla 1 firma hizmet verir.
4) Mülkiyeti DHMİ’de olan ve Kamu Özel İşbirliği Projeleri (KÖİ) ile işletilen havalimanlarındaki düzenlemeler, DHMİ tarafından işletilen havalimanlarındaki gibi yapılır.
5) Araçları kullanacak personel, Genel Müdürlük tarafından yayımlanan Talimatta belirtilen eğitimleri almak zorundadır.
6) Havalimanı işleticisi, hizmetin bu Yönetmelik esaslarına göre verilmesinden, yolcu şikâyetlerini yönetmekten, gerekli alt düzenlemeleri ve kontrolleri yapmaktan Genel Müdürlüğe karşı sorumludur.” şeklinde düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, havalimanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisi Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığından, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredilmiş ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğünün Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 24.07.2009 tarihli Genelgesinin (2009/KUGM-23/YOLCU) 'Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün a bendinde, “Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları; büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır” hükmü yer almaktadır. Anılan Genelgenin Ortak ve Diğer Hükümler başlıklı 4. bölümünün g bendi ile 1. maddenin b), c), ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı, (dolayısıyla 1. bölümün a bendi uyarınca yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı) düzenlenmiştir. Diğer taraftan yine 4. bölümün (ı) bendinde ise "(1) inci maddenin a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5 inci maddesinde yer alan hizmetlerden "ulaştırma" hizmeti konusunda 'A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir." hükmüne yer verilmiş (bu düzenlemede Danıştay 8. Dairesinin E:2019/2976 sayılı dosyasında dava konusu edilmiştir) iken bu hükümdeki 2 yıl süresi 21.12.2016 tarih ve 2016/KDGM-21 sayılı Genelge ile 5 yıla çıkartılarak, bu süre sonunda şartları taşımaları halinde, bu sürenin aynı süre kadar uzatılacağı ve bu hususun sonraki yıllar içinde geçerli olacağı düzenlenmiştir. Anılan düzenlemenin iptali istemiyle açılan dava Danıştay 8. Dairesinin E:2019/2981 esasında derdest durumdadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde yer alan ulaşım hizmetinin tali bir niteliği sahip olduğu, nitekim Bakanlıkça ihtiyaç görülmemesi veya izin verilmemesi halinde bazı yer hizmeti kuruluşlarının ulaşım hizmeti sunmadan da faaliyet göstermesinin söz konusu olabildiği, havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yer hizmeti kuruluşu tarafından ulaşım hizmeti sağlanmasının gündeme gelebileceği, böyle bir ihtiyacın bulunması halinde bu hizmeti sunmak isteyen yer hizmeti kuruluşunun zaman ve ücret tarifeleri yönünden keyfi uygulamalara gitmesinin engellenmesi amacıyla muhatabı Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü'nden izin alması şartının getirildiği sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan yine yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden,büyükşehir sınırları içerisindeki her türlü toplu taşıma hizmetlerini düzenleme ve koordine etme yetkisinin büyüşehir belediyelerine verildiği görülmekte olup bu kapsamda, büyükşehir belediyesi sınırları içindeki havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesine ilişkin yetkinin de büyükşehir belediyesine ait olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Öte yandan, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun 7. maddesinin son fıkrası ile havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamı dışında bırakılmış ise de; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek toplu taşıma hizmetinin 'havaalanı bünyesinde yer alan bir "tesis" olarak kabulüne ise imkan bulunmamaktadır.
Bu durumda; havalimanından şehir merkezine gerçekleştirilecek ulaşım hizmetinin; havaalanı yer hizmeti türleri içerisinde tali bir niteliğe sahip olması ve havalimanlarından şehir içine yada tersi yönde yapılacak toplu ulaşımın düzenlenmesi görev ve yetkisinin (bütün hak ve yükümlülükleri ile birlikte) büyükşehir belediyelerine ait olması karşısında; havaalanının konumu gereği belediyelerce yeterli ulaşım hizmeti sağlanamaması durumunda yolcu taşımacılığı yapma hususunda Bakanlığa verilen düzenleme yetkisinin özel işletmeye devrini sağlayan dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 24.02.2021 gününde davacı vekili Av. … ve davalı … Bakanlığı vekili Av. …, davalı … Genel Müdürlüğü vekili Av. …'in geldiği görüldükten sonra; tarafların sav ve savunmaları ile Danıştay Savcısı …'nun düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket ortaklığı, belediyece yapılan ihale sonrasında İstanbul Havaalanı ve şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere 10 yıllığına 23.02/2011 gününde yetkilendirilmiştir.
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1 no'lu alt bendinde; "Yerli hava taşıyıcısının 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendi adına yapmaya yetkili olduğu" düzenlenmişken 17/06/2017 günlü dava konusu yönetmelik ile " Yerli hava taşıyıcısı ulaşım hizmetleri hariç olmak üzere bu Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B gurubu çalışma ruhsatı alarak kendi için yapmaya yetkilidir, şeklinde değiştirilmiş; Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. Cümlesinde; "yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmetleri türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler" şeklinde düzenlenmişken dava konusu yönetmelik ile Yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmeti türlerinden ulaşım hizmeti hariç diğer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler" şeklinde değiştirilmiş; 23.08.2016 günlü Yönetmeliğin 11. maddesinin 1.
fıkrasının (c) bendi; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, ancak belediyelerce havaalanı-şehir merkezi arasında sunulan taşıma hizmetinin kapsam dışı olduğu... belirtilmekte iken; dava konusu edilen 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. Ancak 10/07/20104 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 9. maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı şehir merkezi havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır. ... ulaşım hizmetinde aşağıdaki hususlar dikkate alınır.
1) Havalimanına sefer yapan kuruluşlar, yolcu mağduriyetine ve hizmet aksamasına yol açmamak için uçuş saatlerine göre seferlerini düzenler.
2) Ulaşım hizmeti veren kuruluş durakları ve hareket saatlerine ilişkin bilgiler, hizmet verilen havalimanının resmi internet sitesinde ve havalimanı içerisinde yayınlanır.
3- Aynı güzergâhta en fazla 1 firma hizmet verir.
4- Mülkiyeti DHMİ’de olan ve Kamu Özel İşbirliği Projeleri (KÖİ) ile işletilen havalimanlarındaki düzenlemeler, DHMİ tarafından işletilen havalimanlarındaki gibi yapılır.
5- Araçları kullanacak personel, Genel Müdürlük tarafından yayımlanan Talimatta belirtilen eğitimleri almak zorundadır.
6- Havalimanı işleticisi, hizmetin bu Yönetmelik esaslarına göre verilmesinden, yolcu şikâyetlerini yönetmekten, gerekli alt düzenlemeleri ve kontrolleri yapmaktan Genel Müdürlüğe karşı sorumludur.” şeklinde düzenlenmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının
“Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp, yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması iin gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari,
ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477'nci maddesinde ise, a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, e) Karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin usul ve esasları belirlemek, (17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan değişiklik ile Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir.) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, davaya konu işlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralına aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralına yer verilmiş; 7. maddesinde ise; yer hizmetleri kuruluşlarının yetki ve sorumlulukları belirlenmiş, (A) grubu çalışma ruhsatı sahibi olan kuruluşların 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını, (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi kuruluşların ise ulaşım hizmeti hariç 5. maddede sayılan hizmetlerin tamamını yapmaya yetkili oldukları, kuralı getirilmiştir.
Öte yandan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde; iptal davalarının idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçesinin, davacının dava açma ehliyeti olup olmadığı yönünden inceleneceği; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, davacının, iptali istenen işlem yönünden dava açma ehliyetinin bulunmadığı anlaşıldığında davanın reddine karar verileceği hükümlerine yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile değişik, Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile dava konusu yönetmeliğin 2. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi yönünden:
Dava konusu değişiklik ile (B) grubu çalışma ruhsatı alan yerli hava taşıyıcılarının yönetmelikte yer hizmetlerinden biri olarak sayılan "ulaşım" hizmetini yapmasını yasaklayan kural getirilmiş, böylece hava taşıyıcılarının kendi yolcularını şehir merkezi ya da terminale taşımak üzere yolcu taşımacılığı yapmasına cevaz veren düzenleme yürürlükten kaldırılmıştır.
İptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucu, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin; ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi hâlde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek,
dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Davacı tarafından, söz konusu değişiklikler ile tekelleşmenin söz konusu olacağı ve rekabetin engelleneceği öne sürülerek düzenlemelerin iptali istenilmiş ise de; düzenlemelerin havayolu taşıyıcılarını; yönetmelikte hava taşıyıcılarına verilecek çalışma ruhsatı türü olan (B) grubu ruhsatı sahiplerini ilgilendirmekle, B grubu ruhsat sahibi havayolu taşıyıcısı olmadığı açık olan davacının hukuki durumunda düzenleme ya da değişiklik yapmadığı; başka bir ifade ile; davacının söz konusu düzenlemelerin iptalini istemede menfaatinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; söz konusu maddelere ilişkin iptal isteminin ehliyet yönünden reddi gerekmektedir.
Dava konusu yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin 11. maddesi 1. fıkrasının (c) bendi yönünden;
Davacı tarafından öne sürülen iddialarda, Bakanlığa ait olan yetkinin özel hukuk kişisi olan havalimanı işletmesine bırakılması suretiyle kendilerini yetkilendiren belediyelerin yetkilerine tecavüz edildiği ve Bakanlığın yetkisini devredemeyeceğinin belirtilmiş olması nedeniyle, davanın; düzenlemede yer verilen '' havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin iptali için açıldığı değerlendirilmekle, bu ibareye hasren inceleme yapılmıştır.
Öte yandan davalı idarece düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle davanın konusuz kaldığı belirtilmiş ise de; değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla tescil edilmiş olması karşısında bu iddiaya, itibar edilmeyerek, işin esası incelenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisi Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredilmiş ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı anlaşılmaktadır.
Bu hale göre özel Yasa ve bu Yasaya dayalı olarak çıkartılan Yönetmelikte havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerendirilen ve sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu açık ise de şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile Bakanlığın yanında Belediyelerinde bu hususta yetkili olduğu, mevzuatlar ile yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunundan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla şehiriçi-havalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varılmaktadır. Öte yandan, Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası) halinde belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu da tartışmasızdır.
Olayda ise; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na verilen havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu Yönetmelik maddesinde yer verilen itiraza konu ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 11/c maddesinde yer alan '' havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin İPTALİNE,
2- Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinin iptali istemine ilişkin davanın EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
3- Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin yarısı olan … TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına diğer yarısı olan …TL'nin davalılardan alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4- Dava kısmen iptal- kısmen retle sonuçlandığından Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalılara verilmesine, … TL vekalet ücretinin de davalılardan alınarak davacıya verilmesine,
24/02/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.