Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2019/2997 E. , 2022/3143 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2997
Karar No : 2022/3143
DAVACI : ... Havacılık A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Müdürlüğü
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ... Av. ...
DAVANIN KONUSU :
17/06/2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 2. ve 3. maddeleri ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin;
7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinin,
8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinin,
11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin,
4. maddesiyle yürürlükten kaldırılan 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin ve
Yönetmeliğin 5. maddesiyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'ne eklenen "B grubu ulaşım hizmeti geçiş süreci" başlıklı Geçici 3. maddenin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı şirketin, 2001 yılından itibaren iç ve dış hatlarda tarifesiz seferlerle yolcu ve yük taşımacılığı faaliyetinde bulunmak üzere ruhsatlandırılmış, havayolu yolcu ve yük taşımacılığı işleriyle uğraşan havayolu şirketlerinden birisi olduğu ve havayolu ile yolcu taşımacılığının yanı sıra Fly & Bus isimli hizmetiyle aynı zamanda havalimanlarından şehir içi terminallerine ve şehir içi terminallerinden havalimanlarına ücretsiz yolcu servisi hizmeti verdiği, söz konusu ücretsiz servis ile yolcuların herhangi bir ekstra ücret ödemeksizin rahat bir şekilde havalimanlarına ve şehir içi terminallerine ulaşımının sağlandığı, dava konusu düzenlemeler ile havayolu taşıyıcılarının yolcularına ücretsiz yolcu servisi hizmeti verme yetkisinin herhangi bir yasal gerekçe bulunmaksızın 31.12.2017 tarihinden geçerli olmak üzere iptal edildiği, dava konusu düzenlemelerin getirilme amacının, söz konusu hizmetin yolculara belirli bir bedel karşılığında verilmesi olduğu, son derece konforlu ve modern araçlarla yolculara bedelsiz olarak sunulan yolcu taşımacılığı faaliyetinin sebepsiz yere iptal edilmesine yol açan ve kamu yararından ziyade özel amaç taşıyan Yönetmelik değişikliğinin sebep ve amaç unsurları yönünden hukuka aykırı olduğu belirtilerek, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
DAVALI ... BAKANLIĞI'NIN SAVUNMASI :
Usul yönünden, dava konusu Yönetmeliğin hazırlanması ve yürütülmesinden Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü yetkili ve sorumlu olduğundan ve anılan Genel Müdürlüğün ayrı bir tüzel kişiliği ve taraf ehliyeti bulunduğundan, davanın husumet yokluğu nedeniyle usulden reddine karar verilmesi gerektiği; esas yönünden ise, dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesi yönünden, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ve yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davacı üzerinde bırakılmasına karar verilmesi gerektiği; Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi, yürürlükten kaldırılan 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi ve Yönetmeliğe eklenen Geçici 3. madde yönünden; dava konusu düzenlemelerin amacının, yolcu mağduriyetini önleyerek ilgili havayolu kuruluşlarına ve yolcularına kolaylık sağlamak olduğu, Yönetmelik değişikliğinden önce havayolu kuruluşlarına, bu hizmeti sadece kendi yolcularına vermek üzere çalışma ruhsatı verilmekte iken bazı havayolu şirketlerinin bu durumu kötüye kullanarak başka havayolu kuruluşlarının yolcularını da taşımaya başladığı, tespit edilen bu durumu engellemeyi teminen dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yapıldığı, (B) grubu çalışma ruhsatına sahip hava taşıyıcılarının havalimanlarında kendi yolcuları için ulaşım hizmetini kiralama yöntemi ile üçüncü şahıslara yaptırdıkları, ancak, sadece sözleşme yaptığı havayoluna ait yolcuları taşıması için yetkilendirilen bu şirketlerin, diğer hava taşıyıcılarının yolcularının taşınması gibi usulsüz işlemler yaptıkları, bu nedenle işletmeler arasında yaralamalı kavgalar yaşandığı ve taşınan yolcular bakımından mağduriyetlere yol açıldığı, her havayolunun kendi yolcusunu ayrı bir taşerona taşıttırması yerine merkezi bir düzenleme ile bu sıkıntıların kökten çözümünün esas alındığı, birincil görevi hava taşımacılığı olan havayolu işletmelerinin ulaşım hizmetini kendi personeli ve araçlarıyla vermeyerek hizmet satın alma yolu ile taşere ettikleri ve bunun da hizmet kalitesinin kontrolünü zayıflattığı, bu çerçevede, havalimanlarında yaşanan karışıklıkları ve olayları engellemek amacıyla Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü ve Havaalanı İşletme ve Havacılık Endüstrileri A.Ş. (HEAŞ)'nin görüşleri alınmak suretiyle, hiçbir firmaya imtiyaz tanınmadan ve havalimanlarında yolcu taşımacılığının güvenli ve kaliteli bir ortamda yapılması için azami özen gösterilerek tesis edilen dava konusu düzenlemelerde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DAVALI ... GENEL MÜDÜRLÜĞÜ'NÜN SAVUNMASI :
Dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesi yönünden, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ve yargılama giderleri ile vekalet ücretinin davacı üzerinde bırakılmasına karar verilmesi gerektiği; Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi, yürürlükten kaldırılan 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi ve Yönetmeliğe eklenen Geçici 3. madde yönünden; dava konusu düzenlemelerin amacının, yolcu mağduriyetini önleyerek ilgili havayolu kuruluşlarına ve yolcularına kolaylık sağlamak olduğu, Yönetmelik değişikliğinden önce havayolu kuruluşlarına, bu hizmeti sadece kendi yolcularına vermek üzere çalışma ruhsatı verilmekte iken bazı havayolu şirketlerinin bu durumu kötüye kullanarak başka havayolu kuruluşlarının yolcularını da taşımaya başladığı, tespit edilen bu durumu engellemeyi teminen dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yapıldığı, (B) grubu çalışma ruhsatına sahip hava taşıyıcılarının havalimanlarında kendi yolcuları için ulaşım hizmetini kiralama yöntemi ile üçüncü şahıslara yaptırdıkları, ancak, sadece sözleşme yaptığı havayoluna ait yolcuları taşıması için yetkilendirilen bu şirketlerin, diğer hava taşıyıcılarının yolcularının taşınması gibi usulsüz işlemler yaptıkları, bu nedenle işletmeler arasında yaralamalı kavgalar yaşandığı ve taşınan yolcular bakımından mağduriyetlere yol açıldığı, her havayolunun kendi yolcusunu ayrı bir taşerona taşıttırması yerine merkezi bir düzenleme ile bu sıkıntıların kökten çözümünün esas alındığı, birincil görevi hava taşımacılığı olan havayolu işletmelerinin ulaşım hizmetini kendi personeli ve araçlarıyla vermeyerek hizmet satın alma yolu ile taşere ettikleri ve bunun da hizmet kalitesinin kontrolünü zayıflattığı, bu çerçevede, havalimanlarında yaşanan karışıklıkları ve olayları engellemek amacıyla Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü ve Havaalanı İşletme ve Havacılık Endüstrileri A.Ş. (HEAŞ)'nin görüşleri alınmak suretiyle, hiçbir firmaya imtiyaz tanınmadan ve havalimanlarında yolcu taşımacılığının güvenli ve kaliteli bir ortamda yapılması için azami özen gösterilerek tesis edilen dava konusu düzenlemelerde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesi yönünden, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına; davanın diğer kısımları yönünden, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 2., 3., ve 4. maddeleri ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, (1) numaralı alt bendinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinin, 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin, 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin ve Yönetmeliğin 5. maddesiyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'ne eklenen "B grubu ulaşım hizmeti geçiş süreci" başlıklı Geçici 3. maddenin iptali istemiyle açılmıştır.
Davanın, 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemine ilişkin kısmı yönünden,
Aynı yönetmelik maddesinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay 8. Dairesinin 24/12/2021 tarih ve E:2019/2986 , K:2021/1119 sayılı kararıyla davanın bu kısmı hakkında iptal kararı verildiği görüldüğünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmaktadır.
Davanın diğer maddeleri yönünden;
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması iin gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1 no'lu alt bendinde; "Yerli hava taşıyıcısının 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendi adına yapmaya yetkili olduğu" düzenlenmişken 17/06/2017 günlü dava konusu yönetmelik ile " Yerli hava taşıyıcısı ulaşım hizmetleri hariç olmak üzere bu Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B gurubu çalışma ruhsatı alarak kendi için yapmaya yetkilidir, şeklinde değiştirilmiş; Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinde; "yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmetleri türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler" şeklinde düzenlenmişken dava konusu yönetmelik ile Yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmeti türlerinden ulaşım hizmeti hariç diğer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler" şeklinde değiştirilmiş; 14. Maddenin 2. Fıkrasının ğ) bendi ''B grubu ulaşım hizmeti çalışma ruhsatı talebinde bulunan yerli hava taşıyıcıları, en az iki yıl süreli olmak koşuluyla bu hizmette kullanacakları araçları ve/veya süre kısıtlaması olmaksızın bu araçları kullanacak personeli kiralama yöntemiyle temin edebilirler'' şeklinde iken yapılan değişiklikle yürürlükten kaldırıldığı, Yönetmeliğin 5. maddesiyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'ne eklenen "B grubu ulaşım hizmeti geçiş süreci" başlıklı Geçici 3. maddesinde ise ''mevcut B grubu çalışma ruhsatına sahip kuruluşlar, hizmetlerini bu maddenin yayımından itibaren 31/12/2017 tarihine kadar devam ettirebilirler. Bu tarihten sonra yetkileri geçersiz sayılır ve bir daha bu hizmette yetkilendirilmezler. Hava taşıyıcısının, ulaşım hizmeti ile ilgili sözleşme imzaladığı firma ile sözleşmesinin bitiminde mevcut ulaşım hizmeti çalışma ruhsatı iptal olunur.'' şeklinde geçiş hükmünün eklendiği anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirketin iç ve dış hatlarda yolcu ve yük taşımacılığı konusunda ruhsatı bulunduğu aynı zamanda B grubu çalışma izni ile yolcu taşımacılığı yaptığı, dava konusu yönetmelik değişikliği ile B grubu çalışma ruhsatlarının ulaşım hizmeti konusunda yetkisinin kaldırıldığı anlaşılmaktadır.
Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Bakanlığa yetki verildiği anlaşılmaktadır.
Bu hale göre özel Yasa ve bu Yasaya dayalı olarak çıkartılan Yönetmelikte havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerendirilen ve sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisi Bakanlığa ait olup bakanlığın hizmetin iyi işlemesini sağlamak amacıyla yaptığı düzenlemede kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 17.06.2017 tarih ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi, Yönetmeliğin 1., 2., ve 4. maddeleri ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, (1) numaralı alt bendinin, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesinin, 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendinin ve Yönetmeliğin 5. maddesiyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'ne eklenen "B grubu ulaşım hizmeti geçiş süreci" başlıklı Geçici 3. maddesinin iptali istemi yönünden davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 27/04/2022 tarihinde, davacı vekili Av. ...'ın, davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı vekili Av. ...'ın ve davalı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü vekili Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelenerek işin gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği, ancak belediyelerce havaalanı-şehir merkezi arasında sunulan taşıma hizmetinin kapsam dışı olduğu yer almakta iken; dava konusu edilen 17/06/2017 gün ve 30099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değiştirilmiş ve "Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir.'' şeklinde düzenlenmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin 1 no'lu alt bendinde, "Yerli hava taşıyıcısının 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendi adına yapmaya yetkili olduğu" düzenlenmişken, 17/06/2017 günlü dava konusu Yönetmelik ile "Yerli hava taşıyıcısı ulaşım hizmetleri hariç olmak üzere bu Yönetmeliğin 5. maddesinde belirtilen yer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B gurubu çalışma ruhsatı alarak kendi için yapmaya yetkilidir.'' şeklinde değiştirilmiş; Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasının 1. cümlesinde, "Yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmetleri türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler." şeklinde düzenlenmişken, dava konusu Yönetmelik ile ''Yerli hava taşıyıcıları 5. maddede belirtilen havalimanı yer hizmeti türlerinden ulaşım hizmeti hariç diğer hizmet türlerinin tamamını veya bir kısmını B grubu çalışma ruhsatı alarak kendileri için yapmaya yetkilidirler." şeklinde değiştirilmiş; 14. maddenin 2. fıkrasının (ğ) bendi, ''B grubu ulaşım hizmeti çalışma ruhsatı talebinde bulunan yerli hava taşıyıcıları, en az iki yıl süreli olmak koşuluyla bu hizmette kullanacakları araçları ve/veya süre kısıtlaması olmaksızın bu araçları kullanacak personeli kiralama yöntemiyle temin edebilirler.'' şeklinde iken, yapılan değişiklikle yürürlükten kaldırıldığı, Yönetmeliğin 5. maddesiyle Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'ne eklenen "B grubu ulaşım hizmeti geçiş süreci" başlıklı Geçici 3. maddesinde ise, ''Mevcut B grubu çalışma ruhsatına sahip kuruluşlar, hizmetlerini bu maddenin yayımından itibaren 31/12/2017 tarihine kadar devam ettirebilirler. Bu tarihten sonra yetkileri geçersiz sayılır ve bir daha bu hizmette yetkilendirilmezler. Hava taşıyıcısının, ulaşım hizmeti ile ilgili sözleşme imzaladığı firma ile sözleşmesinin bitiminde mevcut ulaşım hizmeti çalışma ruhsatı iptal olur.'' şeklinde geçiş hükmünün eklendiği anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN :
Davalı idarenin usul yönünden iddiaları kabul edilmeyerek işin esası incelendi.
ESAS YÖNÜNDEN :
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun ''Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları'' başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde, “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp, yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş; "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde, Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup; 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde ise, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477'nci maddesinde ise, a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, e) Karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin usul ve esasları belirlemek, (17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan değişiklik ile Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir.) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir.” kuralına, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu hizmetleri, c) Yük kontrolü ve haberleşme, ç) Ramp, d) Kargo ve posta, e) Uçak hat bakım, f) Uçuş operasyon, g) Ulaşım, ğ) İkram servis, h) Gözetim ve yönetim, ı) Uçak özel güvenlik hizmet ve denetimi, şeklinde gruplandırılmış, havalimanları yer hizmet türlerinin detaylarının Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından çıkarılacak havacılık talimatlarıyla belirleneceği kuralına; 7. maddesinde ise; yer hizmetleri kuruluşlarının yetki ve sorumlulukları belirlenmiş, (A) grubu çalışma ruhsatı sahibi olan kuruluşların 5. maddede belirtilen yer hizmetlerinin tamamını, (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi kuruluşların ise ulaşım hizmeti hariç 5. maddede sayılan hizmetlerin tamamını yapmaya yetkili oldukları kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesi yönünden;
Davacı tarafından öne sürülen iddialardan, davanın; düzenlemede yer verilen ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin iptali istemiyle açıldığı değerlendirilmekle, bu ibareye hasren inceleme yapılmıştır.
Öte yandan davalı idarelerce, dava konusu düzenlemede yargı kararları sonrasında yeniden değişiklik yapılması sebebiyle davanın konusuz kaldığı belirtilmiş ise de; değişikliklerin yargı kararının uygulanması amacıyla tescil edilmiş olması karşısında bu iddiaya itibar edilmeyerek, işin esası incelenmiştir.
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile, havalimanı ile şehir terminali ve çevre il ve ilçeler arasındaki taşımacılığı düzenleme yetkisi Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan, havalimanı işletmecilerine (DHMİ ve özel havalimanı işletmeciliği yapan kuruluşlar) devredilmiş ve maddenin devamında da havalimanı işletmecilerinin söz konusu taşımacılığı hangi esaslar dahilinde yapacağına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde; Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili Bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı anlaşılmaktadır.
Bu hale göre, özel Yasa ve bu Yasaya dayalı olarak çıkartılan Yönetmelikte havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerendirilen ve sınırı "havaalanı - terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu açık ise de, şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile Bakanlığın yanında Belediyelerinde bu hususta yetkili olduğu, mevzuatlar ile yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunundan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla şehiriçi - havaalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varılmaktadır. Öte yandan, Bakanlığın düzenleme yapması (havaalanı - terminal arası) halinde belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu da tartışmasızdır.
Olayda ise; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na verilen havalimanı ile şehir terminali arasındaki taşımacılık faaliyetinin düzenlenmesine ilişkin yetkinin istisnai nitelikte olduğu, kamu menfaatleri çerçevesinde yürütülmesi gereken iktisadi bir faaliyet olan ulaşım hizmetinin düzenlenmesi konusundaki yetkinin havalimanı işletmecilerine devrini mümkün kılacak yasal düzenleme bulunmadığı görüldüğünden, üst hukuk normlarına uygun olarak düzenlenmediği anlaşılan dava konusu Yönetmelik maddesinde yer verilen itiraza konu ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi, yürürlükten kaldırılan 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi ve Yönetmeliğe eklenen Geçici 3. madde yönünden;
İç ve dış hatlarda yolcu ve yük taşımacılığı konusunda ruhsatı bulunan ve B grubu çalışma izni ile havalimanı ile terminal arasında yolcu taşımacılığı yapan davacı şirketin, B grubu çalışma ruhsatında yer alan ulaşım hizmeti konusundaki yetkisinin dava konusu düzenlemeler ile kaldırılması üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, ulaşım türleri arasında koordinasyon sağlama ve havaalanı ile gerekli görülen diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma, ayrıca havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme gibi hususlarda Bakanlığa yetki verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; davalı idarelere mevzuat hükümleriyle tanınan izin ve ruhsat verme ile denetleme görev ve yetkisine istinaden, ulaşım hizmetinin daha düzenli ve güvenli bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıyla, havalimanı ile terminal arasında yolcu taşımacılığı yapma hususunda havayolu şirketlerine (hava taşıyıcılarına) verilen yetkinin kaldırılmasına yönelik olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu düzenlemelerde hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesinde yer alan ''havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir'' ibaresinin İPTALİNE,
2. Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendi, 8. maddesinin 1. fıkrasının birinci cümlesi, yürürlükten kaldırılan 14. maddesinin 2. fıkrasının (ğ) bendi ve Yönetmeliğe eklenen Geçici 3. madde yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından; ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL tutarın davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
6. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde taraflara iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere,
27/04/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.