Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2019/3812 E. , 2020/3296 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/3812
Karar No : 2020/3296
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararın, dilekçede yazılı nedenlerle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nda bankalar yeminli murakıp yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından, mali ve sosyal haklarının 15/01/2012 tarihinde önce göreve başlayan bankalar yeminli murakıp yardımcıları ile eşitlenmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile yoksun kalınan mali ve sosyal hak ve yardımların göreve başladığı 28/01/2013 tarihinden itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince; Danıştay Onbirinci Dairesinin 21/06/2017 tarih ve E: 2017/1081 K: 2017/5140 sayılı bozma kararına uyulmak suretiyle; davalı kurumda 15/01/2012 tarihinden sonra göreve başlayan davacının mali, sosyal hak ve yardımlarına sınırlama getiren 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 11. maddesinin (b) bendinde yer alan "murakıp" ibaresi Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edildiğinden ve 15/01/2012 tarihinden önce ve sonra göreve başlayan bankalar yeminli murakıp yardımcıları arasındaki mali, sosyal hak ve yardımlarına ilişkin farklılığa yol açan sınırlamanın yasal dayanağı kalmadığından, davacının mali, sosyal hak ve yardımlarının 15/01/2012 tarihinden önce göreve başlayan personelle eşitlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair işlemde hukuka uygunluk görülmediğinden, dava konusu işlemin iptaline, davacının işe başladığı 28/01/2013 tarihinden itibaren mali ve sosyal hak ve yardımların başvurma tarihinden (02/11/2015) itibaren işletilecek yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :Davalı idare tarafından, davacının mali ve sosyal haklarının, 15/01/2012 tarihinden sonra göreve başlaması nedeniyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 11. maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Kararındaki hükümlere ve belirlemelere göre tespit edildiği, yapılan işlemlerin, mevzuat hükümleri doğrultusunda gerçekleştirildiği ve hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : İstemin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY : 15/01/2012 tarihinden sonra bankalar yeminli murakıp yardımcısı olarak göreve başlayan davacının anılan tarihten önce bankalar yeminli murakıp yardımcısı kadrosuna atananlarla, kadro, görev, unvan ve sorumluluklarının aynı olmasına karşın mali ve sosyal haklarının çok düşük olarak belirlendiğinden bahisle, mali ve sosyal haklarla ilgili eşitliğin sağlanması talebiyle davalı idareye 02/11/2015 tarihinde yaptığı başvurunun reddi üzerine 06/11/2015 tarihinde bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT VE HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare ve vergi mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkün olup, temyize konu Mahkeme kararının dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmında 49. maddede belirtilen bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, kararın bu kısmına yönelik temyiz istemi yerinde görülmemiştir.
Kararın, dava konusu işlem nedeniyle davacının 28/01/2013-15/09/2015 tarihleri arasında yoksun kaldığı parasal haklarının başvuru tarihi olan 02/11/2015 tarihinden itibaren yasal faiziyle birlikte ödenmesine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; 12. maddesinde ise, ilgililerin haklarını ihlal eden bir idari işlem dolayısıyla Danıştay'a, idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası veya iptal ve tam yargı davalarını birlikte açabilecekleri gibi ilk önce iptal davası açarak bu davanın karara bağlanması üzerine, bu husustaki kararın veya kanun yollarına başvurulması halinde verilecek kararın tebliği veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren dava süresi içinde tam yargı davası açabilecekleri, bu halde de ilgililerin 11. madde uyarınca idareye başvurma haklarının saklı olduğu kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlık konusu olayda olduğu üzere, mali, sosyal hak ve yardımların 15/01/2012 tarihinden önce kurumda göreve başlayan uzman yardımcıları ile eşitlenmesi gerektiği iddiası gibi süreklilik arzeden parasal ödemeler ile ilgili olarak belli bir uygulama tarihi esas alınarak istekte bulunulan davalarda, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesine göre uygulama tarihinden itibaren 60 gün içinde, uygulama üzerine davacı tarafından idareye başvurulmuş ise, 12. maddenin yollamada bulunduğu 11. maddeye göre, idarenin bu başvuruya cevap vermemiş olduğu hallerde, uygulama tarihinden itibaren en geç 120 gün, idarenin cevap verdiği durumlarda ise, uygulama tarihine kadar geçen süre de hesaba katılmak koşuluyla cevabın davacıya tebliğ edildiği tarihten itibaren 60 gün içinde idari davanın açılmış olması gerekmektedir.
Başka bir anlatımla dava, davacının idareye başvurduğu tarihten itibaren 120 gün içinde açılmış ise, ilgiliye, davanın açıldığı tarihten geriye doğru 120 günü geçmemek üzere, başvuru tarihinden geriye doğru 60 günlük süre içindeki ilk uygulama esas alınarak parasal hakların verilmesi, idareye başvuru tarihinden itibaren 120 günlük ya da idarenin cevabının tebliğ tarihinden itibaren 60 günlük süreler geçtikten sonra açılmış olan davalarda ise, ancak dava tarihinden geriye doğru 60 günlük süre içinde kalan ilk uygulamadan doğan parasal hakların ödenmesi mümkündür.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarede 28/01/2013 tarihinde göreve başlayan davacı tarafından, mali, sosyal hak ve yardımların 15/01/2012 tarihinden önce kurumda göreve başlayan uzman yardımcıları ile eşitlenmesi talebiyle davalı idareye 02/11/2015 tarihinde yaptığı başvurunun reddi üzerine 06/11/2015 tarihinde temyizen incelenen davanın açıldığı, Mahkeme tarafından yoksun kalınan tutarın davacının işe başladığı 28/01/2013 tarihinden itibaren hesaplanarak idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verildiği anlaşılmıştır.
Bu itibarla, davacı tarafından 02/11/2015 tarihinde yapılan başvurunun reddi üzerine başvuru tarihinden itibaren 120 gün içinde bakılan davanın açıldığı anlaşıldığından, mahkemece, dava tarihinden geriye doğru 120 gün, başvuru tarihi olan 02/11/2015 tarihinden geriye doğru 60 günlük süre içindeki ilk uygulama tarihi belirlenerek, anılan tarihten itibaren mali, sosyal hak ve yardımların ödenmesine hükmedilmesi, bu tarihten önceki döneme ait talebe yönelik olarak ise davanın süre aşımı nedeniyle reddedilmesi gerekirken, yoksun kalınan tutarın davacının işe başladığı 28/01/2013 tarihinden itibaren hesaplanarak ödenmesine ilişkin olarak verilen İdare Mahkemesi kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kısmen reddi ile İdare Mahkemesi kararının, dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının ONANMASINA;
2. Kısmen kabulü ile dava konusu işlem nedeniyle davacının 28/01/2013 - 15/09/2015 tarihleri arasında yoksun kaldığı parasal haklarının başvuru tarihi olan 02/11/2015 tarihinden itibaren yasal faiziyle birlikte ödenmesine ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Dosyanın bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin birinci fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere 20/10/2020 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, davalı idarede 15/01/2012 tarihinden sonra yeminli murakıp yardımcısı olarak göreve başlayan davacı tarafından; her türlü mali, sosyal hak ve yardımlarının bu tarihten önce davalı idarede göreve başlayan murakıp yardımcıları ile eşitlenmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile mahrum kalınan parasal hakların yasal faiziyle ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
02/11/2011 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 666 sayılı KHK'nın 1. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 11. maddenin 1. fıkrasının (b) bendiyle, 15/01/2012 tarihinden sonra düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan murakıp ve uzman unvanlı meslek personelinin ücretlerinin bir aylık toplam net tutarının; Başbakanlık uzmanlarına ilgili mevzuatı uyarınca yapılan ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği kurala bağlanmış, böylece 15/01/2012 tarihinden sonra düzenleyici ve denetleyici kurumlarda göreve başlayan murakıp ve uzman unvanlı meslek personelinin ücret ile diğer mali haklarına 666 sayılı KHK'yla bir üst sınır getirilmiş.
Anılan maddenin (b) bendinde yer alan; ".murakıp ve." ibareleri, 07/11/2015 tarihli ve 29525 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/10/2015 tarih ve E:2015/1, K:2015/91 sayılı kararıyla, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında olmadığı gerekçesiyle iptal edilmiş ise de; Anayasa Mahkemesinin iptal kararından sonra, 26/04/2016 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6704 sayılı Kanun'un 30. maddesiyle, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 11. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yeniden düzenlenerek, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesiyle getirilen kuralla aynı mahiyetteki düzenleme tekrar anılan bende derç edilmiş, böylece Anayasa Mahkemesi tarafından usulî gerekçelerle iptal edilen kuralla aynı içerikte düzenleme yeniden yürürlüğe konularak 15/01/2012 tarihinden sonra ilk defa atananlar için, anılan Kanunun gerekçesinden de açıkça anlaşılacağı üzere, belirtilen tarihten geçerli olacak şekilde, daha önce getirilen ücret kısıtlaması korunmuştur.
Öte yandan, aynı ünvana sahip personele, belirli bir tarihten sonra göreve başlayanlar yönünden farklı ücret ödenmesini öngören düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülerek 6704 sayılı Kanun'un 30. maddesiyle değişik 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan "...15/01/2012" tarihinden sonra..." ibaresinin iptali isteğiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesinin 15/11/2017 tarih, E:2016/133, K:2017/155 sayılı kararıyla, düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar verilmiş, kararda;
"375 sayılı KHK'nın ek 11. maddesinin (b) bendinde düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TMSF'de ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline malî ve sosyal haklar kapsamında yapılacak ödemelerin, 375 sayılı KHK'nın ek 11. maddesinin (b) bendinde sayılan emsali personele yapılan ödemelerle eşitlenmesi öngörülmüştür. Yapılan düzenleme 26/04/2016 tarihinde yürürlüğe girmekle birlikte dava konusu kuralla uygulamanın başlangıç tarihi olarak 15/01/2012 tarihi esas alınmıştır.
Bu kapsamda 15/01/2012 tarihi, daha önce bilinmeyen veya bilinmesi mümkün olmayan bir tarih değil, aynı konuya ilişkin daha önceki düzenlemenin yürürlük tarihinin tekrarından ibarettir. Söz konusu tarih, Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihe kadar uygulamada esas alınmış ve 15/01/2012 tarihinden sonra Kanun'da öngörülen kadro ve pozisyonlara ilk defa veya yeniden atanan kişilere söz konusu KHK kuralı uyarınca ödeme yapılmıştır. Gerek kuralda yer alan 15/01/2012 tarihinin herkesçe bilinen bir tarih olması ve yaklaşık dört yıl boyunca ülke çapında uygulanmış olması gerekse Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararının usul yönünden verilmiş bir karar olması hususları dikkate alındığında kanun koyucu tarafından getirilen ve önceki kuralla aynı içeriğe sahip olan yeni düzenlemede önceki kuralın yürürlük tarihi olan ve bu yönüyle objektif nitelik taşıyan 15/01/2012 tarihinin esas alındığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle 15/01/2012 tarihinin ilgililer yönünden öngörülmesi imkansız bir tarih olarak nitelendirilebilmesi mümkün olmadığı gibi ilgili kuralın geçmişte yürürlüğe girdiği tarihin esas alınmış olması nedeniyle gerçek anlamda bir kanunun geriye yürümesinden de söz edilemez.
15/01/2012 tarihinden sonra düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TMSF'de ilk defa veya yeniden göreve başlayanlar 375 sayılı KHK'nın ek 11. maddesinin (b) bendinde sayılan emsali personelle eşit malî ve sosyal haklara sahip olacaklarını bilerek ve bu durumu kabul ederek göreve başlamışlardır. Dolayısıyla bu kişilerin malî ve sosyal hakları bakımından kazanılmış haklarının ihlali söz konusu olmadığı gibi parasal haklarının daha önceki sisteme göre ödenmesi yönünde haklı bir beklentilerinin bulunduğu da söylenemez.
Diğer taraftan Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen iptal kararlarından sonra kısa bir süre düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TMSF'de ilk defa veya yeniden atanan kurul üyesi murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline malî ve sosyal haklar kapsamında önceki sisteme göre adı geçen personele ödeme yapılmış olması; bu konuda yeni bir düzenleme yapılmasına engel oluşturmayacağı gibi bir söz konusu ödemelerin aynı şekilde, süresiz ve mutlak olarak yapılması zorunluluğunu da doğurmayacağı açıktır. Öte yandan Anayasa Mahkemesince usul yönünden verilen iptal kararlarının söz konusu üst kurallarda ve TMSF'de çalışan ve kural kapsamında yer alan tüm çalışanları kapsamaması nedeniyle bu kişiler arasında bir ayrım yapılması sonucuna yol açacak şekilde bu kararların belirli unvanlı görevde bulunanlar yönünden haklı beklentiye yol açtığı, diğer uvanlı görevlerde bulunanlar yönünden ise uygulamanın devamına engel bulunmadığının kabulü mümkün bulunmamaktadır. Konuya ilişkin düzenlemelerin ve Anayasa Mahkemesi kararının niteliği gözetildiğinde geleceğe yönelik olarak ilgililerin hukuken korunması gerekli haklı beklentilerinin varlığından söz edilemeyeceği açıktır.
Eşit ücret uygulamasıyla kamu kurum ve kuruluşlarında benzer unvanlarla görev yapan personelin parasal haklarının eşitlenerek uygulamada birliğin sağlanması, her kurumun kendi kuruluş kanununa göre farklı ücret belirlemesinin önlenmesi, böylece kamu personel rejiminde malî ve sosyal haklar bakımından yeknesaklığın sağlanması amaçlanmaktadır. Bu yönüyle kuralın kamu yararına aykırı olduğu söylenemez.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TMSF'nin kadro ve pozisyonlarına 15/01/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi, başkan yardımcısı murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli ile 15/01/2012 tarihinden önce bu kadro ve pozisyonlara atananlar aynı hukukî konumda değillerdir. Kanun koyucu tarafından konuya ilişkin düzenlemelerden önce göreve başlayanların ileriye dönük haklı beklentilerinin korunması amacıyla 15/01/2012 tarihinin esas alındığı anlaşılmaktadır. Anılan kurumlarda 15/01/2012 tarihinden önce göreve başlayanlar ile bu tarihten sonra göreve başlayanlar aynı hukukî konumda bulunmadıklarından farklı kurallara tabi tutulmalarında eşitlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır..." gerekçelerine yer verilmiştir.
6704 sayılı Kanun'la getirilen düzenleme uyarınca, 15/01/2012 tarihinden sonra göreve başlayanlar bakımından farklı ücret belirlenmesinde, kazanılmış haklar ya da eşitlik ilkesi bakımından Anayasaya aykırılık bulunmamaktadır.
666 sayılı KHK ile getirilen düzenlemenin Anayasa Mahkemesince iptali nedeniyle, 6704 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği tarihe kadar davacıya parasal hak ödenip ödenmeyeceği hususuna gelince;
Anayasa Mahkemesinin yukarıda aktarılan kararında da açıkça vurgulandığı üzere; 666 sayılı KHK'nın ilgili hükmünün iptaline ilişkin karar, esasa ilişkin olmayıp, yetki kanunu kapsamında bulunmaması nedeniyle (usul yönünden) verilmiş bir iptal kararı olup, 6704 sayılı yasayla yeniden yapılan düzenlemede de, geçmişe etkiler doğurmak üzere 15/01/2012 tarihi belirlenmiştir.
Dolayısıyla, halen yürürlükte bulunan ve geçmişe etkiler doğuran hükmünün de Anayasaya aykırı olmadığı Anayasa Mahkemesi kararıyla belirlenen 6704 sayılı yasa hükümleri uyarınca, davacıya geçmişe dönük herhangi bir parasal hak ödenmesine de olanak bulunmamaktadır.
Nitekim, benzer uyuşmazlıkta, 6704 sayılı Yasanın Resmi Gazetede yayımlandığı 26/04/2016 tarihine kadar parasal hakların ödenmesi isteğiyle açılan davada, ilk derece Mahkemesince verilen davanın reddine ilişkin ısrar kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/11/2019 tarih, E:2019/2215, K:2019/5924 sayılı kararıyla onanmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile temyize konu kararın bozulması gerektiği oyu ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.