Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/4145 E. , 2021/3844 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/4145
Karar No : 2021/3844
DAVACI : ... Derneği (...)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLLERİ : Av. ...,
Av. ...
DAVANIN KONUSU :
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Kurul kararı ile petrol piyasasında akaryakıt üretim ve dağıtım zincirinin üç ayrı basamağında yer alan rafineri, dağıtıcı ve bayiler arasında serbest piyasa koşullarında ve bu süjelerin özgür iradeleriyle oluşan fiyatların, dağıtıcı ve bayiler arasındaki kısmına ve sözleşme koşullarına açık bir müdahalede bulunulduğu, bu durumun davalı idare tarafından da kabul edildiği, Kurum'un internet sayfasında 02/10/2019 tarihinde yayımlanan yazıda, "dağıtım şirketleri ile bayiler arasında kâr paylaşımına yönelik adeta bir balans ayarı yapıldığının" belirtildiği, davalı idarenin sözleşme özgürlüğüne müdahalede bulunma yetkisinin bulunmadığı, mevzuatta, petrol piyasasında rafinerici, dağıtıcı ve bayi fiyatlarının, serbest piyasa koşullarında, sözü edilen lisans sahipleri tarafından belirleneceğinin ifade edildiği, bu konuda davalı idarenin onayına gerek bulunmadığı, davalı idarenin akaryakıt fiyatlarına müdahale yetkisinin, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan düzenleme ile sınırlandığı, 5015 sayılı Kanun'da "marj" ifadesine yer verilmediği, davalı idarenin, toplam marjın, dağıtıcı ile bayiler arasında paylaşımı ile ilgili düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan şartların gerçekleşmediği, anılan madde uyarınca, tavan fiyat uygulaması belli bir süreyle sınırlı olarak uygulanabileceği hâlde, dava konusu Kurul kararıyla, kalıcı bir şekilde kâr marjı paylaşımının düzenlendiği, bu kapsamda dava konusu Kurul kararının yetki yönünden hukuka aykırı olduğu; ayrıca, dava konusu Kurul kararının konu yönünden de hukuka aykırı olduğu, uyuşmazlık konusu Kurul kararıyla, dağıtıcılarla bayiler arasında imzalanacak sözleşmenin içeriğini belirleme konusunda sınırlamada bulunulduğu, ticarete konu ürün fiyatlarının belirlenmesine müdahale edilmesinin yanı sıra, ticarî faaliyet esnasında oluşan maliyetlerin taraflarca ne şekilde üstlenileceğine ilişkin kurallar getirildiği, sözleşmelerde açık şekilde ismi zikredilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan hiçbir maliyetin, bedelin veya ücretin bayilere yansıtılamayacağı, bu itibarla dava konusu Kurul kararının, Anayasa'nın yanı sıra maddi hukuka ve usul hukukuna ilişkin pek çok düzenlemeye de aykırı olduğu, anılan Kurul kararının 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, borçların kaynağının yalnızca sözleşmelere inhisar ettirildiği, bayilerin tek taraflı hukukî işlemlerinden, haksız fiillerden, sebep sorumluluğundan ve sebepsiz zenginleşmeden doğan borçlarının dağıtıcılarca talep edilemeyeceği; diğer taraftan, anılan maddede yer alan düzenleme sonucunda, sözleşmelerin oluşması bakımından yasal olarak korunan örtülü öneri ve örtülü kabul hâllerinin sağladığı olanakların yok sayıldığı, irade beyanlarının ve sözleşmelerin yorumuna ilişkin yerleşik hukuk kural ve metotlarından yararlanma olanağının kısıtlandığı, anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 230. maddesinde sayılanlar dışında, faturada bulunması gereken bilgilere yer verildiği, Anayasa'nın 48. maddesinde çalışma ve sözleşme hürriyetine ilişkin herhangi bir sınırlama sebebinin öngörülmediği, bu konuda herhangi bir sınırlama yapılamayacağı, dava konusu Kurul kararı ile getirilen sınırlamanın hukuka aykırı olduğu, dava konusu Kurul kararı ile mülkiyet hakkına da müdahalede bulunulduğu; aynı zamanda, dava konusu Kurul kararının amaç yönünden de hukuka aykırı olduğu, serbest piyasalarda teşebbüslerin serbestçe fiyat belirlemesinin esas olduğu, dava konusu Kurul kararıyla yapılan müdahalenin kamu yararına aykırı olduğu, bu müdahale sonucunda, piyasa yapısının bozulacağı ve amaçlanan hedeflerden uzaklaşılacağı, dağıtıcılar ile bayiler arasında imzalanan sözleşmelerde, fiyatların belirlenmesinde birçok etkenin dikkate alındığı, dava konusu Kurul kararıyla getirilen düzenlemeyle ise, tek tip kâr paylaşma yöntemi ve oranının belirlendiği, bu düzenleme sonucunda, piyasanın ve rekabetin sağlıklı gelişiminin engelleneceği, serbest piyasada ticarî yaşamın doğasına ve yaratıcılığına uygun taleplerin ve yenilikçi uygulamaların önünün kesileceği, gerçek ve fiilî pompa satış fiyatlarına dayalı bir marj tanımı yapılmadığı, yapılan düzenlemenin, dava konusu Kurul kararının 1. maddesiyle çeliştiği, bu kapsamda, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, esasa ilişkin olarak ise, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 5015 sayılı Kanun'un, idarelerine, petrol piyasasının sağlıklı ve düzenli işleyişinin sağlanmasına yönelik olarak her türlü düzenlemeyi yapma ve bu kapsamda faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görevi ve yetkisini verdiği, petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerin, dağıtıcılar tarafından gerçekleştirilen bazı faaliyetlere yönelik şikâyet ve talepler dikkate alınmak suretiyle piyasa aktörlerinden gerekli bilgi ve belgelerin istenildiği, ilgililerin görüşlerinin alındığı, bu doğrultuda, dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunların tespit edildiği, özellikle dağıtım şirketlerinin bayileri ile yaptıkları sözleşmelerde yer alan marj paylaşımı hesabının dışında bayilerine farklı isimler altında ilave fatura kestikleri, dağıtıcıların ilave faturalar yoluyla, üzerinde anlaşılan dağıtıcı marjı oranını örtülü olarak arttırdıkları, sözleşmelerde yer alan esnek ve muğlak ifadeler nedeniyle bayilerin söz konusu bedellere itiraz edemedikleri, etseler dâhi sonuç alamadıkları, cayma bedellerinin yüksek belirlenmesi nedeniyle sözleşmelerini feshedemedikleri, son yıllarda dağıtıcı marjının bayiler aleyhine değiştiği, finansal promosyonlar, elektronik sistemler aracılığıyla yapılan satışlar, sadakat kartı uygulamaları vb. hususlarda dağıtıcı şirketlerin bayilerini şeffaf biçimde bilgilendirmediklerinin tespit edildiği, sözü edilen tespitler doğrultusunda dava konusu Kurul kararının alındığı, bu kararla petrol piyasası fiyatlarına müdahalede bulunulmadığı, düzenlemenin amacının toplam marjın nasıl paylaştırılacağına dair asgarî bir eşik belirlemek olduğu, dağıtıcı şirketler tarafından, mevzuat uyarınca fiyatların serbestçe belirleneceği, ancak belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın asgarî belli bir oranını bayiye bırakmasının gerektiği, dolayısıyla bu düzenlemenin tavan fiyat uygulamasından farklı olduğu, Kurul tarafından, dava konusu düzenleme tesis edilene kadar 2009, 2014 ve 2015 yıllarında üç kez, iki ay süreli tavan fiyat uygulaması yapıldığı, ilgili dönemlerde kr/litre cinsinden toplam marjın ne olacağının belirlendiği, ancak, dava konusu düzenlemede bu konuda bir sınırlamaya yer verilmediği, marj paylaşımının tespitinin, tavan fiyat uygulamasının ön şartı olmadığı, çalışma ve sözleşme hürriyetine müdahalede bulunulmadığı, Danıştay tarafında da, Kurum'un üst sınır marjının oransallığını belirleme hakkına sahip olduğunun kabul edildiği, dava konusu Kurul kararıyla, bayilerin kâr marjı asgarî oranda belirlenerek, akaryakıtın tüketiciye kaliteli ve sürekli olarak ulaşmasında herhangi bir aksaklık yaşanmamasının sağlanmasının amaçlandığı, dolayısıyla kamu yararının gözetildiği, dağıtıcıların Kurum'a bildirmekle yükümlü olduğu fiyatın, tavan/tavsiye fiyat olduğu, Kurum tarafından yapılacak hesaplamalarda kullanılacak tek fiyat verisinin, tavan/tavsiye satış fiyatı olduğu, bu fiyatın da dağıtıcılar ile bayileri arasında mutabakatla belirlendiği, bayinin bu fiyatın altında veya üstünde fiyatlarla satış yapmasının mümkün olduğu, ancak, mutabık kalınan bu marj üzerinden dağıtıcı marjı verildikten sonra kalan marj üzerinden bayilerin indirim yapma haklarının bulunduğu, bu indirimin dağıtıcı aleyhine olmaması gerektiği, bu nedenle fiilî bayi fiyatı üzerinden değil, dağıtıcı tarafından tavsiye edilen ya da tavan olarak önerilen fiyatın üzerinden yapılması gerektiği, dava konusu Kurul kararında fiyat ve ürün çeşitliliği ile hizmet kalitesi üzerinde herhangi olumsuz bir etki doğuracak kuralın bulunmadığı, toptan satış faaliyetinde bulunan dağıtıcı şirketlerin brüt marjının perakende faaliyeti yürüten bayilerin brüt marjına kıyasla düşük kalması gerektiği, bu doğrultuda dava konusu Kurul kararının hukuka uygun olarak tesis edildiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptaline; Kurul kararının diğer maddeleri yönünden ise, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... 'UN DÜŞÜNCESİ:
Dava, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ... tarih ve ... sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemi ile açılmıştır.
Anayasa'nın 13. maddesinin ilk cümlesinde, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği; 48. maddesinin birinci fıkrasında ise, herkesin, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahip ve özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu belirtilmektedir.
26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Davaya konu edilen söz konusu Kurul kararının 4. maddesiyle dağıtıcı ve bayi arasında kâr marjının paylaşılması konusunda düzenleme yapılmıştır. Dağıtıcı satışlarının bayi satışlarına göre çok daha yüksek olması, dağıtıcıların bir nevi toptancı olması ve genelde dağıtıcı marjlarının bayi marjlarına göre daha az olması, bu işleme gerekçe olarak gösterildiğinin yanında, bayilerin dağıtıcılar karşısında zayıf konumda oldukları ve korunmaları gerektiğinin belirtildiği anlaşılmakta ise de, kâr marjı paylaşımına dağıtıcılar ve bayiler arasında imzalanacak sözleşmelerde ve ancak sözleşme serbestisine göre karar verilebileceği açıktır.
Anayasa hükümleri ve temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanması konusunda geçerli olan kanunîlik ilkesi uyarınca, bu hususta Kurum'ca düzenleme yapılabilmesi için böyle bir yetkinin, açıkça sınırları da belirtilmek suretiyle Kanun ile Kurum'a verilmiş olması gerekmektedir.
Her ne kadar davalı idarece, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Petrol Piyasası Kanunu hükümleri uyarınca piyasayı düzenleme yetkisi bulunmakta ise de, sınırları açıkça belirtilmemiş olan genel bir yetki çerçevesinde sözleşme hürriyetine doğrudan müdahale edilmesi sonucunu doğuracak bir düzenleme yapılmasına imkân bulunmamaktadır.
Bu nedenle, dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin, dağıtıcı ve bayiler arasındaki kâr marjı paylaşımına ilişkin kısımlarında hukuka uygunluk görülmemektedir.
Dava konusu Kurul kararının diğer kısımlarına ilişkin olarak, davacı tarafından ileri sürülen iddialarda yasal isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; ... tarih ve ... sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 4. maddesinin dağıtıcı ve bayiler arasındaki kâr marjı paylaşımına ilişkin kısımlarının iptali, diğer kısımlara yönelik davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/11/2021 tarihinde, davacı vekilleri Av. ... ile Av. ...'in ve davalı idare vekili Av. ... ile temsilcisi ...'ün geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Kurul kararıyla, petrol piyasasında oluşan toplam marjın paylaşımına yönelik olarak, toplam marjın tespitine, marj paylaşımında asgarî oranlarının belirlenmesine ve şeffaflığın sağlanmasına yönelik lisans sahiplerinin birbirlerine karşı yükümlüklerine dair düzenlemeler yapılmıştır.
Davacı tarafından, söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu" başlıklı 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur."; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu ve Kurul Başkanlığı" başlıklı 5. maddesinin dördüncü fıkrasının (g) bendinde, Kurul'un, bu Kanun'un diğer maddeleri ile belirlenen görevlerinin yanısıra, anılan Kanun'un amaçları ile uyumlu olarak, gerektiği durumlarda, model anlaşmalar geliştirmek, (i) bendinde, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin eşitlik ve şeffaflık standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve ilgili lisans hüküm ve şartlarına uyup uymadıklarını denetlemek, (j) bendinde, rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturmak, uygulamak ve bu standartların, piyasa faaliyetlerinde karşılıklı iştirak, işletme ve muhasebe konularında kısıtlamalar içermesi gerektiğinde, bu kısıtlamaları belirlemek görevlerini yerine getireceği kuralına yer verilmiştir.
4628 sayılı Kanun'un "Kurul'un petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, 5015 sayılı Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak, Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun'un petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik, düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı kurala bağlanmıştır.
"Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol ile ilgili;
a) Rafinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,
b) Akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması,
İçin lisans alınması zorunludur. Kurum, geliştireceği ilke ve ölçütler doğrultusunda, iletim ve işleme faaliyetlerinde lisans alma zorunluluğuna muafiyet getirebilir. Lisans vermede taahhüt üzerinden işlem yapılamaz."; dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir." kurallarına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin beşinci fıkrasında, dağıtıcıların kendi işlettiği istasyonlar aracılığı ile yaptığı satışın, dağıtıcının toplam yurt içi pazar payının yüzde on beşinden fazla olamayacağı, dağıtıcıların yurt içi pazar payının, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemeyeceği, dağıtıcının, kendi işlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayi istasyonlarından farklı uygulama yapamayacağı kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un "Fiyat oluşumu" başlıklı 10. maddesinin birinci fıkrasında, petrol alım satımında fiyatların, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşacağı, yerli ham petrol için, teslim yeri olan en yakın liman veya rafineride teşekkül eden "Piyasa Fiyatının", fiyat olarak kabul edileceği; on birinci fıkrasında, rafinerici ve dağıtıcı lisansı kapsamında yapılan piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatların, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu dikkate alınarak, lisans sahipleri tarafından hazırlanan tavan fiyatlar olarak Kurum'a bildirileceği; on dördüncü fıkrasında, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum'un yetkili olduğu kuralı yer almıştır.
5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un 10. maddesinde yer alan, olağanüstü hâllerde taban ve/veya tavan fiyat belirlemeye, tarife veya tavan fiyat oluşturmaya ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, piyasaya arz edilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının serbestçe oluşacağı; 15. maddesinde, piyasada faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, Kurul kararıyla her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitinin yapılabileceği, gerekli tedbirlerin alınmasına ilişkin olarak ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla, petrol piyasasında oluşan toplam marjın paylaşımına yönelik olarak, toplam marjın tespitine, marj paylaşımında asgarî oranların belirlenmesine ve şeffaflığın sağlanmasına yönelik lisans sahiplerinin birbirlerine karşı yükümlüklerine dair düzenlemeler yapılmış olup petrol piyasasında oluşan toplam marjın paylaşımı ve şeffaflığın sağlanmasına yönelik olarak lisans sahiplerinin birbirlerine karşı yükümlülükleri konusunda, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ve Anayasa'nın 48. maddesinde düzenlenen sözleşme özgürlüğü çerçevesinde bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.
1. Genel olarak Kurum'un yetkisinin değerlendirilmesi:
4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum'un, anılan Kanunlarda tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esasa ilişkin düzenleme yapabilecektir.
Nitekim, petrol piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
2. Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Kurul kararının "Toplam marj ve asgarî marj paylaşım oranları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, toplam marjın (dağıtıcı ve bayi), dağıtıcı tarafından bayiye benzin ve motorin türleri için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan ilgili bayiye en yakın rafineri çıkış fiyatı düşülerek bulunacağı, aynı ilde birden fazla rafineri olması durumunda en düşük fiyatın esas alınacağı; ikinci fıkrasında, birinci fıkra kapsamındaki toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde dağıtıcı ile bayi arasında serbestçe belirleneceği; üçüncü fıkrasında, bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış yapması durumunda, yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı; dördüncü fıkrasında, elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş olup bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin ikincil (türev) nitelikte olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Kurallar hiyerarşisine göre, kurallar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her kural geçerliliğini bir üst hukuk kuralından almaktadır. Başka bir anlatımla, kurallar hiyerarşisi, her kuralın hiyerarşik olarak sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan kural, kendisinden üstte bulunan kurala aykırı hükümler içeremez. Bu çerçevede, alt kural niteliğindeki düzenleyici işlemler, bir hakkın kullanımını üst kurallara aykırı bir şekilde daraltamaz veya kısıtlayamaz. Dolayısıyla, düzenleyici bir işlem kurallar hiyerarşisinde kendinden önce gelen kurallara aykırı düzenlemeler getiremez.
Dava konusu Kurul kararının "Hukukî dayanak" başlıklı 3. maddesinde, bu kararın, 4628 sayılı Kanun'un 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un 1., 3., 10. ve 22. maddelerine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiş olup, söz konusu düzenlemeler çerçevesinde davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrasında, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun (Kurum), tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumlu olduğu; aynı maddenin altıncı fıkrasında, Kurum'un temsil ve karar organının Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) olduğu; 5/B maddesinde, Kurul'un petrol piyasası ile ilgili olarak, 5015 sayılı Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak, petrol faaliyetlerine ilişkin plan, politika ve uygulamalarla ilgili Kurum görüş ve önerilerini belirlemek, petrol piyasası faaliyetleriyle ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerini yürütmek, yetkisi dahilindeki ceza ve yaptırımları uygulamak, dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adlî ve idarî makama başvuru kararlarını almak, uluslararası organizasyon ve teşkilatların petrol piyasasına ilişkin uygulamalarını izlemek, petrol piyasasında lisans ve lisanslarla ilgili işlem bedellerini belirlemek, petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerin denetlenmiş malî tablolarını incelemek veya incelettirmek, petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerden istenecek olan, hizmet güvenilirliği, hizmet dışı kalmalar ve diğer performans ölçütleriyle ilgili raporların kapsamını belirlemek ve düzenli olarak Kurul'a vermelerini sağlamak, 5015 sayılı Kanun hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek görevlerini yerine getireceği kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun'un amacının, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu; ikinci fıkrasında, bu Kanun'un, petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik, düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı; 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, Kurum'un, bu Kanun'da tanınan yetkiler dahilinde, lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması ve faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, 10. maddesinin birinci fıkrasında, petrol alım satımında fiyatların, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşacağı; on birinci fıkrasında, rafinerici ve dağıtıcı lisansı kapsamında yapılan piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatların, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu dikkate alınarak, lisans sahipleri tarafından hazırlanan tavan fiyatlar olarak Kurum'a bildirileceği; on dördüncü fıkrasında, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum'un yetkili olduğu; 22. maddesinin ikinci fıkrasında ise, Kurum'un yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği, özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğlerin, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenlerle duyurulacağı kuralı yer almıştır.
Öte yandan, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin gerekçesinde, petrol fiyatlarının en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşacağı, fiyatların serbest piyasada oluşumu ile, ülkemizdeki petrol ürünlerinin fiyatlarının her aşamada dış pazarlardaki fiyat dengeleri paralelinde oluşumunun amaçlandığı, Kurum'un haklı gerekçelere dayanması hâlinde fiyatlara müdahale edebileceği belirtilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un 10. maddesinde yer alan, olağanüstü hâllerde taban ve/veya tavan fiyat belirlemeye, tarife veya tavan fiyat oluşturmaya ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, piyasaya arz edilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının serbestçe oluşacağı; 15. maddesinde, piyasada faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması hâlinde, gerekli işlemlerin başlatılmasıyla birlikte, Kurul kararıyla her seferinde iki ayı aşmamak üzere, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitinin yapılabileceği, gerekli tedbirlerin alınmasına ilişkin olarak ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
Akaryakıt piyasasına söz konusu müdahalede bulunulabilmesi için her ne kadar Kanun'un lafzında, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması gerektiği belirtilmiş ise de, Kurum'un anılan hususun tespitine yönelik başka bir idareden görüş alma, inceleme/soruşturma yapılmasını isteme gibi bir zorunluluğu bulunmamaktadır. Zira, Kurum'a haklı gerekçeler bulunması hâlinde taban ve/veya tavan fiyat tespit edebileceğine ilişkin olarak yetki verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, petrol piyasasında akaryakıt fiyatının oluşumunda rekabetçi serbest piyasa oluşumunun esas alındığı, bu itibarla, rafinerici ve dağıtıcının, lisansları kapsamındaki piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatların "en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu" dikkate alınarak oluşturulacağı kurala bağlandığından, belirtilen kurala işlerlik kazandırmak amacıyla, piyasada rekabetin bozulduğunun tespit edilmesi hâlinde Kurum'a, serbest fiyat oluşumuna müdahale etme ve her defasında iki ayı aşmamak üzere tavan fiyat tespiti konusunda yetki verildiği, bu çerçevede, dağıtıcı ve bayi marjlarının en yakın serbest piyasa oluşumu gözetilerek belirlenmediğinin veya fiyatın rekabetin bozulduğu veya kısıtlandığı piyasalardakine benzer bir şekilde oluştuğunun tespit edilmesi durumunda, Kurum tarafından tavan fiyat tespiti uygulamasına gidilebileceği açıktır.
Gerek 4628 sayılı Kanun gerekse 5015 sayılı Kanun uyarınca, Kurum'un, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesi konusunda yetkisi bulunmakta ise de, dağıtıcı ve bayi arasındaki toplam marjın paylaşımına ilişkin düzenleme yapma yetkisi davalı idareye kanunla verilmemiştir.
Dava konusu Kurul kararının 4. maddesi kapsamında yapılan düzenlemelerin, Anayasa'nın 48. maddesinde düzenlenen sözleşme özgürlüğü yönünden de değerlendirilmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 48. maddesinde, herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahip olduğu, özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu, Devletin, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alacağı belirtilmiş; 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasının on numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıt kullanıcılarına ikmali yetkisi verilmesi işlemi olarak tanımlanmıştır. Anılan Kanun'un "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında ise, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri belirtilmiştir.
Yapılacak sözleşmenin unsurlarından biri de sözleşmenin bedelidir. Sözleşmedeki bedelin bir unsuru olan dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın paylaşımının taraflarca serbest olarak belirlenmesi asıldır. Nitekim, dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın paylaşımı konusundaki anlaşma serbestisi de sözleşme özgürlüğü kapsamında olup anayasal koruma altındadır. Sözleşme serbestisini sınırlayacak nitelikteki bir kuralın ise, yine Anayasa'da tanımlanan sınırlama sebeplerine uygun olarak kanunla konulması gerekmektedir.
4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun'da, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na, piyasa faaliyetlerine ilişkin hususlarda düzenleme yapma yetkisi verilmiş ise de, dağıtıcı ile bayi arasında toplam marjın paylaşımı konusunda Kuruma yetki veren bir kural bulunmamaktadır.
Anayasal koruma altındaki sözleşme özgürlüğünün ancak kanunla sınırlanabilmesi mümkün olduğundan, dağıtıcı ve bayi arasında serbestçe belirlenmesi gereken toplam marjın paylaşımına, kanunî dayanağı bulunmaksızın, davalı idare tarafından, dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın paylaşımı ile indirimli satışlar ve elektronik sistemlerle yapılan satışlarda toplam marjın belirlenmesi suretiyle müdahale edilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, davalı idarenin petrol piyasası alanında düzenleme yapma yetkisi kapsamında, dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın belirlenmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin birinci fıkrasında hukuka aykırılık, toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde ve bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış durumunda yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı ve elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı yönündeki dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında ise hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Her ne kadar, davalı idarece, 20/02/2015 tarih ve 29273 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin 19/02/2015 tarih ve 5486 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, Dairemizin 28/03/2018 tarih ve E:2015/1035, K:2018/1187 sayılı kararıyla, Kurum'un "üst sınır marjın oransallığını belirleme hakkının" bulunduğunun kabul edildiği, dağıtıcı ile bayi arasında kâr marjı oranı belirlenmesi işleminde, sözleşme özgürlüğüne müdahalenin ölçüsüz olmadığı sonucuna varılarak söz konusu Kurul kararıyla toplam marjın en az %60'ının bayi lehine olmasına yönelik düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı yönünde verilen karardaki gerekçe dikkate alınmak suretiyle, dava konusu Kurul kararıyla, dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olarak belirlendiği ileri sürülmüş ise de, anılan Kurul kararının, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin on dördüncü fıkrası uyarınca, petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine yönelik tavan fiyat uygulaması kapsamında tesis edildiği, kâr marjı hesaplanmadan tavan fiyat uygulamasının söz konusu olamayacağı, anılan Kurul kararıyla da üst sınır marjının %60-%40 oransallığında öngörüldüğü, dava konusu Kurul kararının ise, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin on dördüncü fıkrası kapsamında, tavan fiyat uygulamasına yönelik bir karar olmadığı, 19/02/2015 tarih ve 5486 sayılı Kurul kararı ile dava konusu Kurul kararının hukukî niteliği farklı olduğundan, anılan Dairemiz kararında, kâr marjının oransallığı yönünden yapılan değerlendirmeler, bakılan davada emsal teşkil etmeyeceğinden bu konudaki iddialara itibar edilmemiştir.
3. Dava konusu Kurul kararının diğer maddelerinin incelenmesi;
Dava konusu Kurul kararının 1. maddesinde, bu kararın amacına; 2. maddesinde, kapsamına; 3. maddesinde, hukukî dayanağına; 8. maddesinde, yürürlük tarihine ve 9. maddesinde, bu kararın kim tarafından yürütüleceğine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
Dava konusu Kurul kararının "Bayilik lisansı sahiplerine yansıtılmayacak maliyetler" başlıklı 5. maddesinde, ulusal stok maliyetinin, ulusal marker ve dağıtıcı marker maliyetinin, ithalat veya dağıtıcılar arası ticaret yoluyla temin gibi kaynaklardan alım ile rafineri çıkış fiyatları arasındaki farklılıklardan kaynaklanabilecek ilave maliyetlerin, farklılaştırılmış ürünlere ilişkin katkı maliyetinin, harmanlama maliyetinin, otomasyon kurulum ve işletim maliyeti gibi ilgili mevzuata göre dağıtıcı sorumluluğunda olan veya bayiye teslimden önceki aşamalarda gerçekleştirilen iş ve işlemlere ilişkin maliyetlerin, herhangi bir ad altında bayilere ayrıca yansıtılamayacağı; "Bayilik lisansı sahiplerinin yükümlü oldukları maliyetler" başlıklı 6. maddesinde, bayilik faaliyetleri kapsamında dağıtıcıdan hizmet alınması sonucu ortaya çıkan maliyetlere (istasyon kira gideri, kıyafet gideri, nakliye gideri, tank temizliği gideri, eğitim gideri, kalibrasyon gideri, demontaj gideri vb.) hangi tarafın ne oranda katlanacağı hususunun sözleşmelerle belirleneceği; "Şeffaflık" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasında, her hâl ve durumda sözleşmelerde açık şekilde ismi zikredilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan hiçbir maliyet, bedel veya ücretin bayilere yansıtılamayacağı; ikinci fıkrasında ise, bu Karar çerçevesinde tarafların birbirlerine, düzenledikleri faturaların kapsamına ve fatura bedeline yönelik detaylı bilgilendirme yapacağı kuralına yer verilmiştir.
4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanun'la, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politika ilkelerinin belirlenmesi, piyasada şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişin sağlanması, benimsenen ekonomik politikalar ve uluslararası yükümlülüklere uyum sağlanması, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması amaçlanmıştır. Bu amacın yerine getirilmesi konusunda 5015 sayılı Kanun'un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası uyarınca, Kurum'un, lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, lisans kapsamında faaliyetlerin kısıtlanması ve faaliyetin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu anlaşılmaktadır.
Aktarılan düzenlemelerde, petrol piyasasını düzenlemekle görevli olan davalı idare tarafından, ilgili mevzuata göre dağıtıcının sorumluluğunda olan veya bayiye teslim edilmeden önceki aşamalarda gerçekleştirilen iş ve işlemlere ilişkin maliyetlerin, herhangi bir ad altında bayilere ayrıca yansıtılamayacağı, bayilik faaliyetleri kapsamında dağıtıcıdan hizmet alınması sonucu ortaya çıkan maliyetlere, hangi tarafın ne oranda katlanacağı hususunun sözleşmelerle belirleneceği, sözleşmelerde açık şekilde ismi belirtilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan hiçbir maliyet, bedel veya ücretin bayiye yansıtılamayacağı, bu Kurul kararı çerçevesinde, tarafların birbirlerine, düzenledikleri faturaların kapsamına ve fatura bedeline yönelik detaylı bilgilendirme yapacağı hususlarına yer verildiği görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin 2., 3. ve 4. fıkraları dışındaki maddeleriyle, petrol piyasasında faaliyette bulunan dağıtıcı ve bayilerin faaliyetlerini güvenli, ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı bir biçimde sürdürmelerini teminen, 4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun'un amacına uygun olarak bayilerin korunması saikiyle, piyasayı düzenleme görevi ile dağıtıcı ve bayilerin sözleşme özgürlüğü arasındaki mâkul dengenin kurulmaya çalışıldığı anlaşıldığından, sözleşme özgürlüğüne yapılan müdahalenin ölçüsüz olarak değerlendirilemeyeceği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin 2., 3. ve 4. fıkralarında hukuka uygunluk, dava konusu diğer maddelerinde ise hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının İPTALİNE,
2. Kurul kararının diğer maddeleri yönünden ise DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davalıdan alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalıya, ...-TL vekâlet ücretinin de davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Fazla yatırıldığı anlaşılan ...-TL harcın istemi hâlinde davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Anayasa'nın 48. maddesinde, çalışma ve sözleşme hürriyeti düzenlenmiştir. Buna göre, herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahip olduğu, özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu, Devlet'in, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alacağı belirtilmiş; Anayasa'nın 13. maddesinde de, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyet'in gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasının on numaralı bendinde, bayilik, karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıt kullanıcılarına ikmali yetkisi verilmesi işlemi olarak tanımlanmıştır. Anılan Kanun'un "Bayiler" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında ise, bayi lisanslarına ilişkin düzenlemelerin (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafından yapılacağı, bayilerin, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilik faaliyetini yürütecekleri belirtilmiştir.
Yapılacak sözleşmenin içeriğinin, kapsamının, tarafların karşılıklı hak ve yükümlülükleri ile sözleşme bedelinin, dağıtıcı ve bayi arasında serbest olarak belirlenmesi asıldır. Sözleşme serbestisini sınırlayacak nitelikteki bir kuralın ise, yine Anayasa'da tanımlanan sınırlama sebeplerine uygun olarak kanunla konulması gerekmektedir. Dolayısıyla "kanuni bir dayanak" olmaksızın dağıtıcı ile bayi arasındaki sözleşme ilişkisine Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun müdahale etmesi mümkün değildir.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun fiyat oluşumunu düzenleyen 10. maddesinin birinci fıkrasında, "Petrol alım satımında fiyatlar en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşur. Yerli ham petrol için, teslim yeri olan en yakın liman veya rafineride teşekkül eden 'Piyasa Fiyatı' fiyat olarak kabul edilir." kuralına yer verilerek, "en yakın erişilebilir dünya serbest piyasası" referans alınmak suretiyle, petrol alım satımında fiyatların "serbest piyasa koşullarına" göre oluşturulması esası benimsenmiştir.
Anılan 10. maddede, piyasa fiyatı belirlenirken nakliye giderlerinin, vergilerin, gravite farkının, sigorta primlerinin, döviz kurunun fiyatın oluşumuna ne şekilde etki edeceği düzenlenmiş ve piyasa fiyatlarına esas olan unsurların uygulanmasında ortaya çıkabilecek sorunları değerlendirme ve çözmeye Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu yetkilendirilmiştir.
10. maddenin on birinci fıkrasında ise, "Rafinerici ve dağıtıcı lisansı kapsamında yapılan piyasa faaliyetlerine ilişkin fiyatlar, en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu dikkate alınarak, lisans sahipleri tarafından hazırlanan tavan fiyatlar olarak Kurum'a bildirilir." kuralı yer almıştır.
Belirtilen yasal çerçevede dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından hazırlanarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na bildirilen "tavan fiyatlar"ın herhangi bir izne veya onaya tabi olmadığı, referans ücret ve benzeri herhangi bir Kurum düzenlemesine tabi olmadığı, elektrik piyasasında olduğu gibi Kurum'un onayına tabi olan tarifelere benzer bir fiyat olmadığı, sadece Kurum'a bildirildiği ve bildirildiği andan itibaren piyasada uygulanmaya başladığı açıktır. Dolayısıyla serbest piyasa koşullarına göre oluşturulan ve dağıtıcı tarafından belirlenen tavan fiyata Kurum'un doğrudan bir müdahale yetkisi bulunmamaktadır. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin de serbest piyasa koşullarından bağımsız şekilde fiyat belirlemeleri mümkün değildir.
Dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından Kurum'a bildirilen tavan fiyat, aynı zamanda dağıtıcının bayilerine uyguladığı tavan fiyatı ifade etmektedir. Dağıtıcının bayilerine uyguladığı ve Kurum'a bildirdiği tavan fiyat ile bayilerin tüketicilere uyguladığı fiyat arasındaki toplam marjın tespiti ve kar cinsinden paylaşımı, dağıtıcı ile bayi arasında tarafların serbest iradeleri ile yapılan sözleşmenin konusunu oluşturmaktadır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun toplam marjın serbest piyasa koşullarına göre belirlenmesine izin vermeyerek toplam marjın nasıl hesaplanacağını düzenlemek şeklinde bir yetkisi olmadığı gibi, gerek dağıtıcının kâr marjı oranını, gerekse bayinin kâr marjı oranını belirlemek suretiyle toplam marjın paylaşımına müdahale etmek gibi herhangi bir yasal yetkisi bulunmamaktadır. Dolayısıyla, dağıtıcı ve bayi fiyatları arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın kâr cinsinden paylaşımı piyasa koşullarına göre sözleşme özgürlüğü kapsamında tarafların serbest iradeleri ile belirlenecek bir konudur.
Her ne kadar, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin ondördüncü fıkrası ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na, "petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacı taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin bulunması", "bu eylem ve anlaşmaların piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması" şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda her defasında iki ayı geçmemek üzere tavan ve/veya taban fiyat tespiti yetkisi verilmiş ise de, verilen bu yetkinin sınırlı süreli ve istisnai bir yetki olduğu, Kurul'un daha önceden aldığı iki aylık süre ile sınırlı tavan fiyat kararlarını sürekli uygulanır hâle getirerek dağıtıcı ve bayi kâr marjlarına özgü genel bir düzenleme yapamayacağı, sınırlı süreli ve istisnai bir yetkinin sürekli ve genel bir yetkiye dönüştürülemeyeceği, sözleşme özgürlüğü kapsamında yer alan hususlara ilişkin müdahalede bulunulamayacağı, aksi halde kanunda sınırları belirlenen yetkinin aşılmış olacağı kuşkusuzdur.
Bu itibarla, dağıtıcı ve bayi arasında toplam marjın paylaşımına yönelik olarak asgarî oranlar belirlenmesine, mevzuata göre dağıtıcı sorumluluğunda olan veya bayiye teslimden önceki aşamalarda gerçekleştirilen iş ve işlemlere ilişkin maliyetlere, bayilik faaliyetleri kapsamında dağıtıcıdan hizmet alınması sonucu ortaya çıkan maliyetlere, sözleşmelerde açık şekilde ismi zikredilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan maliyet, bedel veya ücretlerin bayilere yansıtılıp yansıtılmayacağına ilişkin hususlara dağıtıcılar ve bayiler arasında imzalanacak sözleşmelerde ve ancak sözleşme özgürlüğüne göre karar verilebileceği, bu konularda Kurum'ca yapılacak düzenlemelerin sözleşme özgürlüğüne müdahale niteliğinde olduğu, dolayısıyla 5015 sayılı Kanun'da açıkça öngörülmediği sürece davalı idarece genel düzenleme yetkisine dayanılarak böyle bir belirleme yapılabilmesinin hukuken mümkün olmadığı dikkate alındığında, dağıtıcı ve bayi marjlarının paylaşımına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.