Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2019/4195 E. , 2021/1852 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/4195
Karar No : 2021/1852
DAVACI : … Derneği - …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8845 sayılı Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) Kararı'nın iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
İptali istenen Kurul kararı uyarınca, 01/10/2019 tarihinden itibaren 5015 sayılı Kanun kapsamında akaryakıt satışlarında ve 5307 sayılı Kanun kapsamında LPG satışlarında sadece hizmet ve finansal promosyonlara izin verildiği, hediye, eşantiyon gibi adlarla verilen aynî promosyonların yasaklandığı, söz konusu Kurul kararı ile yürürlükten kaldırılan … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile … tarih ve … sayılı Kurul kararlarında da hizmet ve finansal promosyonlar hariç ayni promosyonların yasaklandığı ancak yeni Kurul kararı ile önceki Kurul kararlarının kapsamının genişletilerek dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenledikleri finansal promosyonların herhangi bir maliyetinin bayilere yansıtılamayacağının ve Kurul kararının yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla içeriği Kurul kararına aykırı olan sözleşme ve kampanyaların 30/06/2020 tarihi itibarıyla geçersiz olacağının da kurala bağlandığı, 5015 sayılı Kanun kapsamında petrol piyasasında, 5307 sayılı Kanun kapsamında ise LPG piyasasında promosyon faaliyetinin serbest olduğu, promosyon faaliyetlerini yasaklayan bir düzenlemenin bulunmadığı, aksine bayilerin bilgilendirilmesi ve kampanyaya katılımın ihtiyarî olması zorunluluğu dışında hiçbir kısıtlayıcı kurala yer verilmediği, iptali istenen Kurul kararının ise serbest ve rekabetçi piyasa işleyişine müdahale ettiği, girişim özgürlüğünü engellediği, Kurul kararının kanunî dayanağının olmadığı, Rekabet Kurumu’nun isteği üzerine hazırlanan Akaryakıt Sektör Raporu’nda rekabetin dağıtıcılar tarafından düzenlenen kampanyalar üzerinden devam ettiği, doğrudan fiyat indirimi olarak kabul edilmese de verilen hediyelerin fiyata dahil olduğu ve fiyat rekabeti olarak kabul edileceği, Rekabet Kurulu tarafından daha önce verilen kararda promosyonların rekabetçi piyasanın bir unsuru olduğu, her teşebbüsün promosyon politikasını yürütmekte serbest olduğu belirtilerek teşebbüslerin kendi aralarında anlaşarak promosyon faaliyetinde bulunmama kararının rekabeti kısıtladığı sonucuna varıldığı, Kurul kararında yalnızca aynî promosyonların yasaklandığı, hizmet ve finansal promosyonlar serbest bırakılırken aynî promosyonların neden yasaklandığının anlaşılamadığı, mevcut durumda bankalar ve diğer finans kuruluşlarının müşterilerine tedarik ettikleri kartlar sayesinde istedikleri gibi promosyon yapmalarının önünde hiçbir engel yokken doğrudan piyasada faaliyet gösteren aktörlerin rekabetinin ve girişim özgürlüğünün engellendiği, Kurul kararında hukuka aykırı olarak sözleşme özgürlüğüne müdahale edildiği, Kurul kararı ile dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamayacağı kurala bağlanarak bayi ile dağıtıcı arasında özgür irade ile kurulacak sözleşmeye müdahale edildiği, basiretli tacir olarak hareket etmek zorunda olan sözleşme taraflarının gerekli özeni göstereceğinin kabulünün gerektiği, kararın Geçici 1. maddesinde ise kararın yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla içeriği bu Karara aykırı sözleşmenin yapılamayacağı veya kampanyanın düzenlenemeyeceğinin, bu Kararın konusu olan sözleşme ve kampanyaların 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliğini koruyacağının kurala bağlandığı, anılan kural ile Anayasa ve kanunlarla koruma altına alınmış sözleşme özgürlüğüne müdahale edildiği, gerek Anayasa Mahkemesi gerek ise Danıştay tarafından sözleşme koşullarını değiştirmeye yönelik kamusal müdahalelerin hukuka aykırı bulunduğu, davalı idarece kendisine kanunla verilen yetkinin aşıldığı, Kararın uygulanmasının tüketicinin menfaatine olmadığı, sonuç itibarıyla promosyonlardan yararlanan tüketicilerin bu haklarını kaybetmelerine yol açıldığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usûle ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı, esasa ilişkin olarak ise Kurul’un 5015 sayılı Kanun hükümleri doğrultusunda düzenlemeler yaptığı, piyasanın sağlıklı ve düzenli işlemesi kapsamında piyasada etkin pazarlama yapabilmenin ve rekabet edebilmenin önemli unsurları arasında “bir malı geniş kitlelere tanıtmak ve o malın sürümünü sağlamak amacıyla yapılan çalışmalar” olarak tanımlanabilecek promosyon uygulamalarının da yer aldığı, 2011 yılı öncesi dönemde özellikle akaryakıt alımlarında tüketicilere tabak, deterjan, oyuncak gibi aynî promosyonların yapılıyor olması ve bu promosyonların hem tüketicinin faydasını maksimum düzeyde oluşturmaması hem de yarattığı ilave maliyetler nedeniyle 15/12/2010 tarihli Kurul kararıyla yasaklandığı, aynı uygulamanın LPG piyasası için de 06/01/2011 tarihli Kurul kararı ile getirildiği, her iki karara karşı açılan davaların ret ile sonuçlanarak kesinleştiği, bu kararlarda Danıştay tarafından Kurumun bu konuda düzenleme yetkisinin olduğu kabul edilerek bayilerin akaryakıt fiyatları üzerinden rekabet etmelerinin esas olduğunun vurgulandığı, iptali istenen Kurul kararı ile önceki kısıtlamanın devam ettiği, son dönemde gelen taleplerle birlikte sektör temsilcileri ile gerçekleştirilen toplantılar neticesinde bu konuda düzenleme yapılması gerektiği sonucuna varılarak konuya ilişkin belirsizliklerin kaldırılması, promosyon türlerinin netleştirilmesi ve düzenlenecek promosyonların belirlenmesi amacıyla Kurul kararının tesis edildiği, piyasa düzeninin ve Kanun’un amacının gerçekleştirilmesinde son halka olan bayilerin akaryakıtın güvenli olarak sunulabilmesi için piyasada varlıklarının sağlanması gerektiği, bu sebeple bayilerin piyasada zorlanmasına sebep olabilecek fazladan külfetlere maruz kalmamasının önemli olduğu, 5015 sayılı Kanun’da ve 5307 sayılı Kanun’da akaryakıt ve LPG piyasaları kapsamında faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartların belirlenmesi ile ilgili düzenleme yapma yetkisinin açıkça verildiği, 5015 sayılı Kanun da ülkemizde petrol piyasasının serbestleşmesi öngörülürken tüketicinin bu piyasadan elde edeceği refahın maksimize edilmesinin amaçlandığı, burada ana unsurun tüketicinin piyasa şartlarında korunması ve mal ve/veya hizmete ödemek zorunda olduğu bedelin rekabetçi ortamda ve piyasa şartlarında optimum olarak belirlenmesi olduğu, sektörde akaryakıt ve otogaz fiyatları üzerinden rekabet edilmesi beklenirken, rekabetin promosyon segmentinde yapılmak istendiği, bu nedenle akaryakıt ve otogaz satışlarında uygulanan aynî promosyonların maliyetlerde gereksiz artışlara sebep olmasının önüne geçmek ve olması gerektiği gibi rekabetin fiyatlar üzerinde yoğunlaşmasını sağlamak için Kurul kararının tesis edildiği, hiçbir basiretli tacirin zararına satış yapmayacağı düşünüldüğünde promosyon ürünlerinin bayiye faturasının nihai tüketiciden bir şekilde çıkarılacağının açık olduğu, bu noktada yaşanan sıkıntının ise promosyon ürününün bayiye maliyeti ve bu maliyetin tüketiciye yansıtılması noktasında Kurum’un herhangi bir bilgiye sahip olmaması olduğu, bu bilgi asimetrisinin bayilerin lehine tüketicilerin aleyhine kullanılmasının ise pek tabii olduğu, Kurum’un sadece şekli anlamda kalan bir sözleşme serbestisi kavramı ile yetinmeden sosyal hukuk devleti kavramından hareketle ve bir sözleşme adaleti sağlamak üzere sosyo-ekonomik açıdan ve yapısal olarak güçsüz durumda olanları korumak ve akaryakıt fiyatlarında rekabetin temin edilmesi ile tüketici faydasının oluşturulması için Kurul kararını aldığı, davacının Kurul kararının tüketici aleyhine olduğu iddiasının ise geçerli olmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralı ile "30/06/2020 tarihini geçmemek ibaresi" yönünden Geçici 1. maddesinde yer alan "Bu Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyalar 30.06.2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini korur." kuralının iptallerine, Kurul kararının diğer maddeleri yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'İN DÜŞÜNCESİ : Dava; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8845 sayılı "Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Kurul Kararı"nın iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları yerinde görülmemiştir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un, "Kurulun Petrol Piyasası ile İlgili Görevleri" başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, Piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu vurgulanmış, 3/1-(b) maddesinde, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmış, maddenin devamında ise; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde anılan piyasa faaliyetlerinin yürütülmesi için gerekli şartların belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma görev ve yetkisi verilmiştir. Aynı Kanunun 9.maddesinin son fıkrasında, "Dağıtıcılar, bayilerin katılımıyla gerçekleştirdikleri promosyon kampanyası hakkında bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerdir. Ancak bayilerin kampanyaya katılım ihtiyaridir." hükmüne yer verilmiş, 10/15. maddesinde de, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması halinde gerekli tedbirlerin alınmasına Kurumun yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Kanunun 1. maddesi de 5015 sayılı Kanunun 1. maddesi ile benzer hükmü içermektedir.
5015 sayılı yasanın 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve 5307 Sayılı Kanunun 3. maddesinin sekizinci fıkrası "...Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde aşağıda belirtilen konularda düzenlemeler yapmaya yetkilidir: a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları. b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler. c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması. ç) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi." hükmünü, 5307 sayılı Kanunun 19.maddesinin ikinci fıkrası ve 5015 sayılı Kanunun 22. maddesinin ikinci fıkrası; "Ayrıca Kurum, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabilir. Özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğler, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenler ile duyurulur." hükümlerini taşımaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin dağıtıcı lisansı sahiplerinin yükümlülüklerini düzenleyen 34. maddesinin 1-i bendinde dağıtıcı lisansı sahiplerinin "Bayilerin katılımıyla gerçekleştirdikleri promosyon kampanyası hakkında bayilerinin, kampanyanın maliyetine ilişkin belgelerle birlikte açık bir şekilde bilgilendirilmesi" ile yükümlü oldukları düzenlenmiştir.
Dava konusu edilen, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8845 sayılı "Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Kurul Kararı"yla, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasalarında gerçekeştirilen promosyon türleri, promosyonların kapsamı, lisans sahiplerinin birbirlerine ve Kuruma karşı yükümlülükleri ve promosyonlara ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Sözkonusu Kurul kararı ile Promosyon türleri, ayni, finansal ve hizmet promosyonu olarak tanımlanmış, kararın 4. maddesinin 1 bendi ile de, lisans sahiplerinin akaryakıt ve otogaz LPG satışına bağlı olarak herhangi bir adla ayni poromosyon düzenleyemeyecekleri, herhangi bir akaryakıt alım şartı olmaksızın reklam amaçlı olarak dağıtılan ve araçlarda bulunmasına ihtiyaç duyulabilen kağıt mendil, ıslak mendil, araç kokusu gibi ürünlerin tüketiciye hediye edilebileceği, dağıtıcı lisans sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyetin bayilere yansıtılamayacağı, düzenlenmiştir.
5307 ve 5015 sayılı Kanunlar ile tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politika ilkelerinin belirlenmesi, piyasada şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişin sağlanması, benimsenen ekonomik politikalar ve uluslararası yükümlülüklere uyum sağlanması, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının amaçlandığı, 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin son fıkrasında, dağıtıcıların bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerine vurgu yapıldığı da gözönüne alınırsa, promosyon uygulamasının maliyetinin akaryakıt fiyatlarına etkisinin asgari düzeyde olmasının hedeflendiği ve bayilerin promosyon uygulamasına katılmaya zorlanamayacağı, sektörde faaliyet gösteren bayilerin akaryakıt fiyatları üzerinden rekabet etmelerinin esas olduğu sonucuna varılmaktadır.
Yukarıda değinilen mevzuat hükümleri uyarınca sözkonusu piyasayı düzenlemekle görevli olan davalı idare tarafından bu piyasada petrol ve LPG satışlarında tatbik edilen promosyon uygulamalarının izlenmesi sonucunda; piyasada, güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara, lisansa konu akaryakıt ve LPG sunulmasını sağlamaya yönelik sonuçlar doğuran hizmet ve finansal promosyonların uygulanmasına devam edilmesine ancak, piyasa faaliyetleri yönünden yararı tespit edilemeyen ve çoğu kalitesiz mallarla israfa sebebiyet verdiği tespit edilen, hediye, eşantiyon, kampanya ve sair adlarla promosyon yapılmamasına ilişkin dava konusu kararın verildiği anlaşılmakta olup; dava konusu kurul kararında, sebep ve maksat bakımından mevzuata ve anılan kamu hizmetinin gereklerine aykırılık saptanmamıştır.
Dava konusu edilen düzenleme ile, petrol piyasasında faaliyette bulunan dağıtıcı ve bayilik lisansı sahiplerinin piyasa faaliyetlerini güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içersinde eşitlikçi ve istikrarlı bir biçimde sürdürebilmelerini teminen rekabetin sadece akaryakıt fiyatları üzerinden yapılması, bayilere ek külfet yüklenilmemesi, piyasa faaliyetlerinin sürdürebilirliğini teminen ederek, uzun vadede tüketici faydası da dahil olmak üzere piyasa faydasının artırılması amaçlandığı dikkate alındığında, davacının, sözleşme özgürlüğüne hukuka aykırı bir şekilde müdahele edildiği ve kararın tüketici menfatleri aleyhine olduğu iddialarının hukuki dayanağının olmadığı görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 25/05/2021 tarihinde, davacı vekili Av. …'un ve davalı idare vekili Av. …'nin geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de petrol Piyasasında ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasasında gerçekleştirilen promosyonlara ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla 26/09/2019 tarih ve 8845 sayılı “Petrol ve LPG Piyasalarında Uygulanan Promosyonlar Hakkında Kurul Kararı” (bundan sonra "Karar" olarak anılacaktır) yayımlanmıştır.
Karar ile petrol piyasasında promosyonlara ilişkin 15/12/2010 tarih ve 2914/2 sayılı Kurul kararı ile LPG piyasasında promosyonlara ilişkin 06/01/2011 tarih ve 3007 sayılı Kurul kararları yürürlükten kaldırılmış, petrol ve sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasalarında gerçekleştirilen promosyon türleri, promosyonların kapsamı, lisans sahiplerinin birbirlerine ve Kuruma karşı yükümlülükleri ve promosyonlara ilişkin usûl ve esaslar belirlenmiştir. Söz konusu Karar ile promosyon türleri, aynî, finansal ve hizmet promosyonu olarak tanımlanmış, kararın 4. maddesinin 1. bendi ile de, lisans sahiplerinin akaryakıt ve otogaz LPG satışına bağlı olarak herhangi bir adla aynî poromosyon düzenleyemeyecekleri, herhangi bir akaryakıt alım şartı olmaksızın reklam amaçlı olarak dağıtılan ve araçlarda bulunmasına ihtiyaç duyulabilen kağıt mendil, ıslak mendil, araç kokusu gibi ürünlerin tüketiciye hediye edilebileceği, dağıtıcı lisansı sahiplerinin düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyetin bayilere yansıtılamayacağı, yürürlük tarihi itibarıyla içeriği Karara aykırı sözleşme yapılamayacağı veya kampanya düzenlenemeyeceği, Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyaların 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini koruyacağı yönünde düzenleme yapılmıştır.
Davacı dernek tarafından, anılan kararın tümünün iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un, "Kurulun Petrol Piyasası ile İlgili Görevleri" başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak; "Kurulun sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/C maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.
5015 Sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun'un petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı kurala bağlanmıştır.
Kanun'un "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinde, Kurum'un Kanun'da tanınan yetkiler dahilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu kurala bağlanmış; "Faaliyetlerin kısıtlanması" başlıklı 9. maddesinin son fıkrasında, "Dağıtıcılar, bayilerin katılımıyla gerçekleştirdikleri promosyon kampanyası hakkında bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerdir. Ancak bayilerin kampanyaya katılımı ihtiyarîdir." kuralına yer verilmiştir.
Kanun'un 22. maddesinin ikinci fıkrasında ise, Kurum'un, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğlerin, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenler ile duyurulacağı kuralı yer almıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (Lpg) Piyasası Kanunu Ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun'un sıvılaştırılmış petrol gazlarının yurt içi ve yurt dışından temini, dağıtımı, taşınması, depolanması ve ticareti ile bu faaliyetlere ilişkin gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsadığı kurala bağlanmıştır.
Kanun'un "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinde, Kurum'un Kanun'da tanınan yetkiler dahilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu; 19. maddesinin 2. fıkrasında, Kurumun, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabileceği kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Genel Olarak Kurum'un yetkisinin değerlendirilmesi:
5015 ve 5307 sayılı Kanunlar ile petrol piyasası ve LPG piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrol ile LPG'nin güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol ve LPG piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum'un, anılan Kanun'larda tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esaslar hakkında düzenleme yapabilecektir.
Nitekim, petrol ve LPG piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
2- Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralının incelenmesi;
Kanun'un 9. maddesinin son fıkrasında, promosyon kampanyasının bayilerin katılımıyla gerçekleştirileceğinin öngörüldüğü, dağıtıcıların bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendireceklerine vurgu yapıldığı, böylece promosyon uygulamasının maliyetinin akaryakıt fiyatlarına etkisinin asgari düzeyde olmasının hedeflendiği, bayilerin promosyon kampanyasına katılımının ihtiyari olması nedeniyle bayilerin kampanyaya katılmaya hiçbir şekilde zorlanamayacağı, promosyon kampanyasına katılmakta serbest olan bayilerin, kampanya maliyeti konusunda dağıtıcısı tarafından bilgilendirildiğinde bu maliyeti bilerek ve ekonomik-mali getirisini öngörerek kampanyaya katıldığı anlaşılmakta olup, promosyonun hedefinin satışların arttırılması olduğu, bu durumdan ise hem bayilerin hem dağıtıcıların yarar elde ettiği dikkate alındığında, kampanyaya katılan dağıtıcı ve bayiler arasındaki nimet-külfet dengesini bir tarafın lehine diğer tarafın aleyhine olacak şekilde gözardı eden promosyonların maliyetinin hiçbir şekilde bayilere yansıtılamayacağına ilişkin kuralda, 5015 sayılı ve 5307 sayılı Kanunlarda ortaya konulan piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflerine uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla, Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralında hukuka uygunluk bulunmadığı sonuca varılmıştır.
… ve … bu görüşe katılmamışlardır.
3- Kurul kararının Geçici 1. maddesinde yer verilen, "Bu Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyalar 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini korur" kuralının incelenmesi;
İdarî işlemlerin kural olarak tesis edildikleri tarihten itibaren yürürlüğe girecekleri idare hukuku ilkelerindendir. Geçmişe yürüme yasağı olarak da ifade edilebilecek olan bu ilke hukuk güvenliği ilkesinin de temelini oluşturmaktadır. Hukuk devletinin önemli unsurlarından olan hukuk güvenliği ilkesi, yürürlükteki mevzuata dayanılarak tesis edilmiş ve kesinleşmiş bir işlemle kişilerin sahip oldukları kazanımların korunması anlamına gelmektedir. Kişiler kendi lehlerine bir işlemi yaparken yürürlükteki mevzuata güvenmektedirler ve daha sonra yürürlüğe girecek bir düzenlemeyi öngörme imkânları bulunmamaktadır.
İptali istenen kural ile Kararın konusu olan sözleşmelerin ve kampanyaların "30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla" süresi sonuna kadar geçerliliklerini koruyacağı kurala bağlanmıştır. Kararın 01/10/2019 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği göz önüne alındığında, kural uyarınca Kararın yürürlük tarihinden önce dağıtıcı ve bayiler arasında hukuken bağlayıcılık kazanmış mevcut sözleşmelerin, taraflarca farklı bir süre belirlenmiş olsa dahi, yaklaşık yedi aylık bir süre sonunda geçerlilikleri tartışmalı hâle gelecektir.
Görüldüğü üzere, iptali istenen kuralda yer alan "30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla" ibaresiyle imzalandıkları dönemde yürürlükte olan mevzuat uyarınca bağlayıcılık kazanan ve tarafların hak ve borçlarını belirleyen sözleşmelere müdahale edilmektedir. Bu durumun ise hukuk güvenliği ilkesi ile bağdaşmadığı açık olduğundan anılan kuralda yer alan "30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla" ibaresinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
… ve … bu görüşe katılmamıştır.
4- Kurul kararının diğer maddeleri açısından yapılan inceleme;
5307 ve 5015 sayılı Kanunlar ile tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politika ilkelerinin belirlenmesi, piyasada şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişin sağlanması, benimsenen ekonomik politikalar ve uluslararası yükümlülüklere uyum sağlanması, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının amaçlandığı, 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin son fıkrası uyarınca, dağıtıcıların bayilerini, promosyon kampanyasının maliyetine ilişkin belgelerle birlikte şeffaf, açık bir şekilde bilgilendirecekleri ve bayilerin promosyon uygulamasına katılmaya zorlanamayacağı görülmektedir.
Yukarıda değinilen mevzuat hükümleri uyarınca söz konusu piyasaları düzenlemekle görevli olan davalı idare tarafından bu piyasalarda tatbik edilen promosyon uygulamalarının izlenmesi sonucunda; piyasada, güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara, lisansa konu akaryakıt ve LPG sunulmasını sağlamaya yönelik sonuçlar doğuran hizmet ve finansal promosyonların uygulanmasına devam edilmesine, ancak, piyasa faaliyetleri yönünden yararı tespit edilemeyen ve çoğu kalitesiz mallarla israfa sebebiyet verdiği tespit edilen, hediye, eşantiyon, kampanya ve sair adlarla promosyon yapılmamasına ilişkin dava konusu Kararın uygulamaya konduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen düzenleme ile, petrol piyasasında faaliyette bulunan dağıtıcı ve bayilik lisansı sahiplerinin piyasa faaliyetlerini güvenli ve ekonomik olarak, rekabet ortamı içerisinde eşitlikçi ve istikrarlı bir biçimde sürdürebilmelerini teminen rekabetin sadece akaryakıt fiyatları üzerinden yapılarak, piyasa faaliyetlerinin sürdürülebilirliği ve uzun vadede tüketici faydası da dahil olmak üzere piyasa faydasının artırılmasının amaçlandığı dikkate alındığında, Kararın diğer maddelerinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Nitekim, 31/01/2011 tarihinden itibaren akaryakıt ve madeni yağ satışlarında hizmet ve finansal promosyonlar hariç hediye, eşantiyon, kampanya ve sair adlarla promosyon yapılmaması gerektiğine ilişkin 15/12/2010 tarih ve 2924/2 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada Dairemizin 04/07/2013 tarih ve E:2011/703, K:2013/2096 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, anılan karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 15/10/2015 tarih ve E:2013/4552, K:2015/3499 sayılı kararı ile onanmış; öte yandan, 01/01/2011 tarihinden itibaren LPG otogaz satışlarında hizmet ve finansal promosyonlar hariç hediye, eşantiyon, kampanya ve sair adlarla promosyon yapılmaması gerektiğine ilişkin 06/01/2011 tarih ve 3007 sayılı Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada da Dairemizin 25/12/2013 tarih ve E:2011/705, K:2013/3912 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, ve bu karar da Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 01/02/2017 tarih ve E:2014/4576, K:2017/303 sayılı kararı ile onanmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralı ile Geçici 1. maddesinde yer alan "30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla" ibaresinin İPTALİNE,
2. Kurul kararının diğer maddeleri yönünden davanın REDDİNE;
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine; …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/05/2021 tarihinde kısmen oybirliğiyle, kısmen oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
İptali istenen Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasında, "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralına yer verilmiştir.
5015 ve 5307 sayılı Kanunlar ile petrol piyasası ve LPG piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir.
İptali istenen Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen kural incelendiğinde, öncelikle, Kanun'da her ne kadar bayilerin promosyon uygulamasına katılmaya zorlanamayacağı kurala bağlandığından bayiler promosyon uygulamasına katılmaya hukuken zorlanamasalar da dağıtıcılar karşısında işletme büyüklükleri ile ticari ve ekonomik şartlar açısından daha dezavantajlı durumda olmaları, ticari hayatın akışı içerisinde müşteriler ile birtakım sorunlar yaşanabilmesi nedeniyle bayiler fiilen promosyon uygulamalarına katılmak zorunda kalmaktadırlar.
Öte yandan, promosyon uygulamaların mutlaka kâr elde ettireceğinin kesin olmaması, bayilerin dağıtıcılara göre kâr marjlarının daha düşük olması ve olası zararlar karşısında ekonomik büyüklük açısından bayilerin dağıtıcılara göre dezavantajlı konumda olmaları hususları dikkate alındığında her zaman promosyon uygulamaları sonucunda satışların artacağı ve bu durumdan ise hem bayilerin hem dağıtıcıların yarar elde edeceği söylenemeyecektir.
Bu itibarla, uyuşmazlığa konu kuralın, dağıtıcılar tarafından düzenlenen promosyonların temel olarak dağıtıcının tüketici ağını genişletmeye yönelik temelde dağıtıcı ile kullanıcılar arasında yapıldığı, akaryakıt fiyatları ürün ve diğer maliyetlerden oluşurken dağıtıcının yaptığı finansal promosyonlarda oluşan maliyetlerin bayilere daha sonradan yansıtıldığı, bu durumda piyasadaki fiyat ve kâr sürdürülebilirliğinin bayiye yüklenen maliyet oranında sekteye uğradığı, bu durumu engellemek ve fiyatın şeffaflığını sağlamak için ürün fiyatının oluştuğu andaki maliyetlere finansal promosyon maliyetlerinin eklenmesi gerektiği gerekçesiyle tesis edildiği de dikkate alındığında kuralda 5015 sayılı ve 5307 sayılı Kanunlara aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Kurul kararının 4. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen, "Dağıtıcı lisansı sahipleri düzenleyecekleri finansal promosyonlara ilişkin herhangi bir maliyeti bayilerine yansıtamaz." kuralı yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına katılmıyoruz.
(XX) KARŞI OY :
Dava konusu Kurul kararının 6. maddesinde, Karar'ın yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği kurala bağlanmış, Geçici 1. maddesinde, "Bu Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyalar 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini korur." kuralına yer verilmiştir.
Kanunların zaman bakımından uygulanmasında aksine bir düzenleme bulunmadıkça "Derhal Uygulanma" prensibi kabul edilmektedir. Bu prensibe göre kanun, yönetmelik gibi düzenleyici hukuk kuralları aksine bir düzenleme olmadıkça yürürlüğe girdiği tarihte tüm olay ve işlemlere uygulanır.
Bu durumda, düzenleyici işlem olan Kurul Kararı ile promosyonlara ilişkin getirilen kuralların yürürlük tarihi itibarıyla derhal uygulanması gerekmekte iken Kurul Kararı'nın uyuşmazlık konusu Geçiçi 1. maddesinde "derhal uygulama" ilkesi gereği sona erdirilmesi gereken kampanyaların 30/06/2020 tarihine kadar devamına imkân veren bir düzenleme yapılmış olduğundan, iptali istenen kural ile sözleşmeye müdahale söz konusu olmadığı gibi tam aksine, belirlenen promosyon uygulamalarına ilişkin kullanıcıların mevcut kazanımlarının zarar görmemesi, promosyon uygulamalarının yeni oluşacak duruma uyum sağlayana kadar devam ettirilebilmesi adına 30/06/2020 tarihine kadar geçiş süreci için makûl bir süre verildiği görülmektedir.
Geçici 1. maddede yer verilen geçiş kuralı olmasaydı, promosyon uygulamalarına ilişkin düzenlemeler piyasada faaliyet gösterenler açısından Karar'ın yürürlük tarihi itibarıyla bağlayıcı olacaktı. Oysa, Geçici 1. maddeyle, Petrol ve LPG piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, hem piyasada düzenleme ve denetleme görevi yerine getirdiği, hem de geçiş dönemi öngörerek hukukî güvenlik ve istikrar ilkelerinin zedelenmesini engellediği görülmektedir.
Aksi durumda, taraflar arasındaki özel hukuk sözleşmelerinin petrol ve LPG piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak görevi ve yetkisi kapsamında tesis edilen Kurul Kararı'nın uygulanmasının engellemesi gibi hukuken kabul edilemez bir durumu ortaya çıkaracaktır.
Bu nedenle, anılan kuralda hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Kurul kararının Geçici 1. maddesinde yer verilen, "Bu Kararın konusu olan sözleşmeler ve kampanyalar 30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla süresi sonuna kadar geçerliliğini korur" kuralındaki "30/06/2020 tarihini geçmemek kaydıyla" ibaresi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyu ile kararın bu kısmına katılmıyoruz.