Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2019/4642 E. , 2022/4767 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/4642
Karar No : 2022/4767
DAVACI : ... Turizm Taşımacılık Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
DAVANIN KONUSU :
08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 30. maddesine 25.05.2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile eklenen 4. fıkrasının iptali ile 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 34. maddesinin (b) fıkrasının somut norm denetimi yoluyla iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
D2 yetki belgesi ile yolcu taşımacılığı yapan davacı tarafından, Karayolu Taşıma Kanunu'nda yer almayan bir idari yaptırım öngörüldüğü, suçta kanunilik ilkesinin ihlal edildiği, Kanunda yaptırımı idari para cezası olarak görülen fiiller için dava konusu Yönetmelik ile uyarma, belge iptali ve iki yıl süreyle yetki belgesi düzenlememe yaptırımları öngörülmesinin aynı fiilden iki kez ceza verilemeyeceği ilkesine aykırı olduğu, çalışma ve sözleşme hürriyetinin kısıtlandığı, dava konusu Yönetmelik değişikliğinde 50 uyarma cezasının tüm yetki belgesi sahiplerine verileceği öngörülmüşken ikinci ihlal halinde uygulanacak diğer yaptırımların sadece A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerine uygulanmasının eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, öngörülen yaptırımların ölçülülük ilkesine de aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise ilgili mevzuat uyarınca karayolu taşımacılığının düzenlenmesi konusunda yetkili bulunduğu, gerek UBER denilen sistemle ilgili, gerekse kapsam dışında yapılan taşımalarla ilgili yapılan değerlendirmeler neticesinde dava konusu düzenlemenin yapıldığı ve bu şekilde caydırıcılığın sağlanmasının hedeflendiği, amaçlananın firmaların kendi faaliyet alanında çalışmalarını sağlamak olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen reddi, konusuz kalan kısmı hakkında ise karar verilmesine yer olmadığı kararının verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 08/01/2018 tarih ve 30295 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 30. maddesine 25/05/2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile eklenen 4. fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin 30. maddesinin dava konusu edilen 4. fıkrasında yer alan; ''Yetki belgesi sahipleri, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir. A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerinin, bu fıkrayı 1 takvim yılı içerisinde ikinci kez ihlal ettiklerinin tespiti halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir. Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 2 yıl geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez.” kuralının;
Önce, 31/12/2018 günlü ve 30642 (4. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesi ile “(4) A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahipleri, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir ve ihlalde kullanılan taşıt/taşıtlar yetki belgesi eki taşıt belgesinden resen düşülür ve düşüm tarihinden itibaren 6 ay geçmeden yeniden herhangi bir yetki belgesi eki taşıt belgesine eklenemez. Bu fıkraya göre, 1 takvim yılı içerisinde düzenlenen uyarmalardan ilk tebliğ edilenin, tebliğ edildiği tarihten itibaren 30 gün sonrasından başlamak üzere, toplamda tebliğ tarihine bakılmaksızın beş kez uyarma düzenlenmesi halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir. Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 6 ay geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez.” şeklinde değiştirildiği,
Bilahare, 15/11/2019 tarihli, 30949 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2. değişiklik ile de, "A1, B2, D2 ve servis taşımacılığı yapmak üzere D4 yetki belgesi olan yetki belgesi sahipleri, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir. Bu fıkraya göre, 1 takvim yılı içerisinde düzenlenen uyarmalardan ilk tebliğ edilenin, tebliğ edildiği tarihten itibaren 30 gün sonrasından başlamak üzere, toplamda tebliğ tarihine bakılmaksızın beş kez uyarma düzenlenmesi halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir."
şeklinde yeniden düzenlendiği görülmektedir.
Buna göre, davalı idarece sonradan yapılan bu değişikliklerin dava açma gerekçelerini, dolayısıyla uyuşmazlığın esasını ortadan kaldırdığı sonucuna ulaşılmış olması nedeniyle, davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmadığından, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
25/05/2018 tarih ve 30431 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolu Taşıma Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğin 30. maddesine 4. fıkra eklenmesi üzerine bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde bulunmayarak işin esasının incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
Davacının Anayasaya aykırılık itirazı ciddi görülmemiştir.
İlgili Mevzuat:
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde; Kanunun, karayolu taşımalarının ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlenmesi, taşımada düzen ve güvenliğin sağlanması, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarının belirlenmesi, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerinin, haklarının ve sorumluluklarının saptanması, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasının sağlanması amacıyla çıkarıldığı, 2. maddesinde; Kanunun, kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsadığı, 4. maddesinde; taşımaların; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirileceği, 5. maddesinin birinci fıkrasında; taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, üçüncü fıkrasında; taşımacılara, yetki belgesinden ayrı olarak taşımalarda kullanılacak taşıtların niteliğini ve sayısını gösteren taşıt belgesi ile taşımacının taşıt belgesinde kayıtlı her taşıt için düzenlenen ve taşıtta bulunması gereken taşıt kartı verileceği, dördüncü fıkrasında; taşıma işleri işletmecilerinin sayısı, yolcu ve eşya kapasitesi, taşıtların durumu, güvenlik veya benzeri nedenlerle Bakanlığın yetki belgelerinin verilmesinde sınırlamalar ve yeni düzenlemeler getirebileceği; 27. maddesinde; bu kanunda yazılı idari para cezalarını uygulamaya Ulaştırma Bakanının yetkilendirdiği bakanlık personeli, trafik polisi ve zabıtası, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde rütbeli jandarma personeli, sınır kapılarında görev yapan gümrük muhafaza ve gümrük muayene memurları ile bunların amirleri, terminallerde görevli belediye zabıtası yetkili olup; bu kanun kapsamında faaliyet gösterenlere hangi hallerde uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklinde idari müeyyideler uygulanacağına ilişkin hususların yönetmelikle düzenleneceği; bu kanuna göre verilen idari para cezalarının, yönetmelikte düzenlenen uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklindeki idari müeyyidelerin uygulanmasına engel teşkil etmeyeceği, 34. maddesinde; bu Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde taşımacılık, acente ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilerde aranacak şartlar, verilecek yetki belgeleri ve taşıt belgeleri, her belge türü için gerekli olan taşıt kapasiteleri, taşıtların yaşı, nitelikleri, istiap hadleri ve terminal hizmetlerinde öngörülecek hususları, uygulanacak idari müeyyideleri düzenleyen yönetmeliklerin Bakanlıkça hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanacağı belirtilmiştir.
08.01.2018 tarih ve 30295 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği'nin işlem tarihinde yürürlükteki haliyle "Yetki belgesi türleri" başlıklı 6. maddesinde, D2 türü yetki belgesinin otobüsle ticari ve tarifesiz olarak taşımacılık yapacaklar için düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Yukarıda yer verilen Kanun hükümleri değerlendirildiğinde, davalı Bakanlığın, davaya konu edilen Yönetmelik ile yaptığı düzenlemelerde yetki sahibi olduğu görülmekle, düzenlemelerde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu düzenleme ile yetki belgesi sahiplerinin, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramayacağı, bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verileceği, A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerinin, bu fıkrayı 1 takvim yılı içerisinde ikinci kez ihlal ettiklerinin tespiti halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesinin iptal edileceği, bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 2 yıl geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmeyeceği hükümleri getirilmiştir.
Dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden sonra dava sürerken anılan hüküm önce 31/12/2018 tarih ve 30642 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik ile "A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahipleri, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir ve ihlalde kullanılan taşıt/taşıtlar yetki belgesi eki taşıt belgesinden re'sen düşülür ve düşüm tarihinden itibaren 6 ay geçmeden yeniden herhangi bir yetki belgesi eki taşıt belgesine eklenemez. Bu fıkraya göre, 1 takvim yılı içerisinde düzenlenen uyarmalardan ilk tebliğ edilenin, tebliğ edildiği tarihten itibaren 30 gün sonrasından başlamak üzere, toplamda tebliğ tarihine bakılmaksızın beş kez uyarma düzenlenmesi halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir. Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 6 ay geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez." olarak değiştirilmiş, daha sonra 15/11/2019 gününde yapılan değişiklik ile "A1, B2, D2 ve servis taşımacılığı yapmak üzere D4 yetki belgesi olan yetki belgesi sahipleri, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir. Bu fıkraya göre, 1 takvim yılı içerisinde düzenlenen uyarmalardan ilk tebliğ edilenin, tebliğ edildiği tarihten itibaren 30 gün sonrasından başlamak üzere, toplamda tebliğ tarihine bakılmaksızın beş kez uyarma düzenlenmesi halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir.” kuralı getirilmiş ve güncel halini almıştır.
Dava konusu düzenlemenin "A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerinin, bu fıkrayı 1 takvim yılı içerisinde ikinci kez ihlal ettiklerinin tespiti halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir. Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 2 yıl geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez." kısmının incelenmesi:
Davalı idare tarafından yukarıda yer verilen Yönetmelik değişiklikleri ile yetki belgesinin iptal edilmesi için gerekli koşulların değiştirildiği ve bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine belli bir süre geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmeyeceği yolundaki hükmün önce değiştirildiği, sonra yürürlükten kaldırıldığı (her ne kadar İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 19.12.2018 tarih ve YD İtiraz No:2018/746 sayılı kararıyla "Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 2 yıl geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez." hükmünün yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş ise de söz konusu kararın davalı idareye 09.05.2019 tarihinde tebliğ edildiği, davalı idare tarafından ise kararın kendilerine tebliğinden önce Yönetmelik değişikliği yapıldığı, diğer bir ifadeyle davalı idarenin yargı kararı gereği değil, kendi iradesiyle düzenlemeyi değiştirdiği) görülmektedir.
Belirtilen hükümler yönünden, davacı tarafından öne sürülen hukuka aykırılık nedenlerinin ortadan kalktığı, düzenlemenin yeni ve farklı kurallar içerdiği görüldüğünden, Yönetmeliğin bu kısmı yönünden işin esasının incelenmesi olanağı bulunmamaktadır.
Dava konusu hükmün diğer kısımlarının incelenmesi:
Dava konusu düzenlemede yetki belgesi sahiplerinin, yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandırmaları halinde 50 uyarma yaptırımı uygulanacağı belirtilmiş iken fıkrada yapılan değişiklik ile yaptırımın uygulanacağı taşımacılar A1, B2, D2 ve servis taşımacılığı yapmak üzere D4 yetki belgesi sahibi olanlarla sınırlandırılmıştır. Davacının D2 yetki belgesi sahibi olduğu görülmekte olup dava açmayı gerektiren koşulların varlığını koruduğu anlaşıldığından söz konusu hükmün hukuken değerlendirilmesi gerekmektedir.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 5. maddesinde taşımacılık yapılabilmesi için yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu, 26. maddesinde yetki belgesi kapsamı dışında taşımacılık yapanlara idari para cezası uygulanacağı, 27. maddesinde bu Kanun kapsamında faaliyet gösterenlere hangi hallerde uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklinde idari müeyyide uygulanacağının Yönetmelikte belirleneceği, Kanuna göre verilen idari para cezalarının Yönetmelikte düzenlenen uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklindeki idari müeyyidelerin uygulanmasına engel teşkil etmeyeceği kural altına alınmış, özellikle uygulamada A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerince kapsam dışı faaliyette bulunulduğuna yönelik davalı idareye ulaşan şikayetler de dikkate alınarak dava konusu maddede yetki belgesi kapsamı dışında faaliyette bulunanlara ve/veya yetki belgesi sahibi olmayan gerçek ve tüzel kişilerin faaliyeti için taşıtlarını kullandıranlara uyarma müeyyidesinin uygulanacağına ilişkin düzenleme getirilmiş olup, söz konusu düzenlemede dayanak Kanuna, ölçülülük ilkesine ve hukuka aykırı bir yön bulunmadığından bu kısım yönünden iptal isteminin reddi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesi ile esas Yönetmeliğin 30. maddesine eklenen 4. fıkranın "A1, B2 ve D2 yetki belgesi sahiplerinin, bu fıkrayı 1 takvim yılı içerisinde ikinci kez ihlal ettiklerinin tespiti halinde, taşıtın/taşıtların kayıtlı olduğu yetki belgesi iptal edilir. Bu fıkraya göre iptal edilen yetki belgesi sahiplerine, 2 yıl geçmeden aynı tür yetki belgesi düzenlenmez." kısmı yönünden konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ...-TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, kalan yarısı olan ...-TL'nin davalı idare tarafından davacıya ödenmesine,
3.Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... -TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya, ...-TL vekalet ücretinin de davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
14/09/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.