Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/4845 E. , 2021/1434 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/4845
Karar No : 2021/1434
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Tekstil Turizm İnş. Gıda Eğitim San. ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, sigortalı işe giriş bildirgesi ve aylık prim ve hizmet belgelerini süresinde vermediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca hakkında tesis edilen 41.022,00 TL tutarında idari para cezası verilmesine dair işleme karşı yaptığı 27/01/2014 tarihli itirazın reddine ilişkin Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Ulucanlar Sosyal Güvenlik Merkezi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı İtiraz Komisyonu kararının ortadan kaldırılarak, idari para cezası verilmesine ilişkin Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Ulucanlar Sosyal Güvenlik Merkezi'nin … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; Ankara ili, Çankaya ilçesi, … Sokak No:… adresinde faaliyet gösteren davacı şirkete ait işyerinde yapılan denetim sonucu, … tarih ve … sayılı rapor ve eki tutanakta …'un 20/01/2010-31/01/2012 devresinde çalıştığı ancak sigortalı gösterilmediği ve 2010/01 ila 2012/01 aylarına ait aylık prim ve hizmet belgelerinin verilmesinin istenildiği, istenen belgelerin ibraz edilemediği ve bu nedenle işe giriş bildirgesinin ve 2010/01-12, 2011/01-12 ve 2012/01 aylarına dair Aylık Prim ve Hizmet Belgelerinin verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi gereğince 41.022,00 TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işlemin iptali istemiyle dava açıldığı, idari para cezasının … isimli işçinin Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü'ne yaptığı şikayet üzerine başlatılan bir inceleme sonucu düzenlenen Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü Denetim Elemanlarınca yer verilen tespitlere dayalı olarak verildiği, Mahkemenin 21/10/2015 tarihli ara kararıyla idari para cezasına konu fiiler için ayrıca bir inceleme, soruşturma yapılıp yapılmadığı şayet bu konuda yapılmış bir inceleme var ise denetim raporu ile açıklayıcı bilgi ve belgelerin istenilmesine karşın davalı idarece bu konuda herhangi bir bilgi ve belge sunulmadığı, dava konusu idari para cezasına konu olan fiilin hukuken kabul edilebilir bir şekilde somut olarak ortaya konulmadığı, 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi gereğince 41.022,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, işlemin hukuka uygun olduğu, Kurumdan alacaklı olanlara faiziyle birlikte ödeme yapılacağına dair hüküm bulunmaması nedeniyle faize hükmedilmesinin yasal olmadığı, yargılama giderleri arasında harçlara hükmedildiği ancak Kurumun harçtan muaf olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI :Davacı tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :…
DÜŞÜNCESİ :Temyiz isteminin kabulü ile İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Danıştay Başkanlık Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararıyla Danıştay Onbeşinci Dairesinin kapatılması üzerine Danıştay Onuncu Dairesine gönderilen dava dosyasında, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
… isimli işçinin Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü'ne yaptığı şikayet üzerine başlatılan inceleme sonucu, Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü Denetim Elemanlarınca 17/09/2012 tarihli tutanağın düzenlendiği, denetim sonucu hazırlanan tutanağa istinaden adı geçen kişinin çalışmaya başladığı tarihten önce sigortalı işe giriş bildirgesininin verilmediği ve 2010/1-12, 2011/1-12, 2012/01 aylarına ait aylık prim ve hizmet belgelerininin süresi içinde Kuruma verilmediğinin tespit edildiğinden bahisle davacı şirketin 41.022,00 TL idari para cezası ile cezalandırıldığı, bu işleme yapılan itirazın reddi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 8. maddesinde; "İşverenler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılan kişileri, 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen sigortalılık başlangıç tarihinden önce, sigortalı işe giriş bildirgesi ile Kuruma bildirmekle yükümlüdür." hükmü, işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 86. maddesinde; "İşveren bir ay içinde 4 üncü ve 5 inci maddeye tabi çalıştırdığı sigortalıların ve sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalıların; a) Ad ve soyadlarını, T.C. kimlik numaralarını, b) 80 inci maddeye göre hesaplanacak prime esas kazançlarını, c) Prim ödeme gün sayıları ile prim tutarlarını gösteren ve örneği Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenen asıl veya ek aylık prim ve hizmet belgesini, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındakiler için en geç Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar, diğer sigortalılar için ise ait olduğu ayı takip eden ayda Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar Kuruma vermekle veya sigortalı çalıştırmadığı takdirde, bu hususu sigortalı çalıştırmaya son verdiği tarihten itibaren, onbeş gün içinde Kuruma bildirmekle yükümlüdür." hükmü, 102. maddesinin 1. fıkrasının "a/2" bendinde; "8 inci maddenin birinci fıkrasında belirtilen bildirgenin verilmediğinin, mahkeme kararından veya Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarınca yapılan tespitlerden ya da diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarının kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemelerden veya bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden anlaşılması halinde bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında her bir sigortalı için asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır." hükmü, “c” bendinde; “86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usûlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için;.... 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır.” hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun'un 59. maddesinin 1. fıkrasında; "Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetimi, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütülür.", hükmüne 7. fıkrasında da; "Kamu idarelerinin denetim elemanları, kendi mevzuatı gereğince işyerlerinde yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler sırasında, çalıştırılanların sigortalı olup olmadığını da tespit ederek, sigortasız çalıştırılanları Kuruma bildirmek zorundadır. Bu kurumlar ayrıca kendi mevzuatları gereğince yaptıkları inceleme ve tespitler sırasında bu Kanuna göre sigortalı sayılanların prime esas kazançlarının veya sigortalı gün sayılarının eksik bildirmesi sonucunu doğuran tespitlerini de en geç bir ay içinde Kuruma bildirirler. Kurum, bu bildirimleri esas almak üzere gerekli yasal işlemi yapar. İlgililerin itiraz hakları saklıdır." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden, … isimli işçinin Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü'ne yaptığı şikayet üzerine inceleme yapıldığı, İdare Mahkemesince, şikayet üzerine başlatılan inceleme sonucu Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü Denetim Elemanlarınca düzenlenen tutanaktaki tespitlere dayalı olarak idari para cezası verildiği, Mahkemenin … tarih ve … esas sayılı ara kararıyla idari para cezasına konu fiiler için ayrıca bir inceleme, soruşturma yapılıp yapılmadığı şayet bu konuda yapılmış bir inceleme var ise denetim raporu ile açıklayıcı bilgi ve belgelerin istenilmesine karşın davalı idarece bu konuda herhangi bir bilgi ve belge sunulmadığı, dava konusu idari para cezasına konu olan fiilin hukuken kabul edilebilir bir şekilde somut olarak ortaya konulmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır.
5510 sayılı Kanun hükümlerine göre ceza verilebilmesi için cezaya esas alınan fiil ve olayların somut, kesin ve hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde davalı idarece tespiti gerekli ve zorunludur. Bu tespitler çalışanların şikayet ve itirazlarına, işverene ait kayıt ve defterlere, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerine bakılarak yapılabilecek ve aksi sabit oluncaya kadar bu tespitlere itibar edilecektir.
Burada öncelikle incelenmesi gereken husus, diğer kamu idarelerinin denetim elemanı kavramından kimlerin anlaşılması gerektiğidir. Yukarıda aktarılan 59. maddenin 7. fıkrasında yer alan "denetim elemanları" kavramının 5754 sayılı Kanun'un 65. maddesiyle yapılan değişiklik sonucunda getirildiği, değişiklikten önce bu kavramın, ilk fıkrada belirtilen "denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurları" şeklinde olduğu dikkate alındığında "denetim elemanı" kavramının "denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlar" kavramından farklı olarak kendi mevzuatına göre denetim yapabilen kamu görevlilerini kapsadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Öte yandan, 5510 sayılı Kanun'un 59. ve 86. maddelerine dayanılarak hazırlanan Kamu İdarelerinin Denetim Elemanlarınca Yapılacak Tespitler Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde, kamu idareleri denetim elemanının, kamu idarelerince tabi oldukları kanun ve diğer mevzuat uyarınca ülke, bölge ve il düzeyinde denetim, soruşturma ve inceleme yetkisi verilmiş denetim elemanı sıfatını haiz kişileri ifade ettiği görülmektedir.
Yukarıda aktarılan tüm hususlar birlikte değerlendirildiğinde, denetim elemanları; salt denetim ve kontrolle görevlendirilmiş memurlar olan müfettiş, kontrolör, denetmen ve kontrol memurunu da kapsayan ancak daha geniş bir görevlendirme alanı içerisinde yer alan ve kendisine mevzuatı gereği ülke, bölge veya il düzeyinde denetim ve inceleme yetkisi verilmiş kamu idarelerinin diğer memurlarını da ifade etmektedir.
Burada incelenmesi gereken ikinci husus ise, denetim elemanlarınca yapılan bildirimler esas alınarak Kurumca işlem tesis edilip edilemeyeceğidir. 5510 sayılı Kanun'un 59. maddesinde belirtilen "Kurumun bu bildirimleri esas almak üzere gerekli yasal işlemi yapacağı" yolundaki hüküm ve anılan Yönetmeliğin 6. maddesinde belirtilen, "iş yerinde fiilen veya kayden çalıştırıldığı tespit edilen sigortalılar ile sigortalı sayılanların prime esas kazançlarının veya sigortalı gün sayılarının eksik bildirilmesine ilişkin fiili tespitin ya da kayıt inceleme tutanağının ilgili ünite tarafından Kurum mevzuatına uygun olarak işleme alınacağı, bu tutanaklarda bir eksiklik olması halinde eksikliklerin tamamlatılması için ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına gönderileceği, ilgili kamu kurum ve kuruluşundan gelen yazıda belirtilen tespitler hakkında ayrıca denetim yapılmaksızın işlem yapılacağı" şeklindeki kurallar dikkate alındığında, denetim elemanlarınca yapılan bildirimlerin, idari işlemin tesisi için yeterli bulunması halinde, ek bir araştırma ve denetim yapılmaksızın işlem tesisinin mümkün olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, 5510 sayılı Kanun uyarınca, Ankara Çalışma ve İş Kurumu İl Müdürlüğü Denetim Elemanları tarafından yapılan tespitlerin dava konusu işlemin tesis edilmesi için yeterli olup olmadığının, tespitin aksini ortaya koyacak iddiaların ve buna ilişkin bilgi ve belgelerin değerlendirilmesi gerekirken, bu değerlendirme yapılmadan dava konusu işlemin iptali yönünde verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (on beş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 29/03/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.