T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/4941
Karar No : 2022/3896
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …
2- … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Davacı Sendika tarafından;
1. Aydın ili, … Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin;
2. 14/08/2013 tarih ve 28735 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ‘’Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile ikinci cümlesindeki ‘’tavan tutarı aşmamak kaydıyla’’ ibaresinin iptali ile;
3. 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile eklenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15. maddesindeki ''yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere’’ ibaresi ile madde kapsamındaki diğer ibarelerin; anılan Kanun'un 30. maddesi ile eklenen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14. maddesinin birinci fıkrasının dördüncü cümlesindeki ''toplu sözleşmede belirlenen tavan’’ ve ''tavan olarak’’ ibarelerinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI :
Kamu görevlilerinin sendikal haklarının Anayasa ve uluslararası mevzuat bağlamında güvence altına alındığı, bu hakların; örgütlenme özgürlüğü, toplu sözleşme ile grev hakkını da kapsadığının açık olduğu, temel hak ve hürriyetler içinde yer alan ve toplu sözleşme hakkını da kapsayan sendikal hakların, yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ancak Kanun’la sınırlanabileceği, bu kapsamda, toplu sözleşme hakkının Kanun Hükmünde Kararname ile düzenlenmesine ve sınırlandırılmasına hukuken imkan bulunmadığı, bir yetki kanununa dayanılmadan çıkarılan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 15. maddesi ve 2. Dönem Toplu Sözleşmenin dava konusu maddesine tavan tutar ibaresinin getirilmesinin hukuka aykırılık taşıdığı, öte yandan Efeler Belediyesinde yetkili sendika ile belediye başkanlığı arasında imzalanan sosyal denge sözleşmesi hükümleri uyarınca, kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödendiği, ancak Sayıştayın 28/11/2018 tarihli ilamı ile kamu görevlilerine yasal üst sınır üzerinden sosyal denge tazminatı ödenmekle birlikte, Ramazan ve Kurban Bayramında sosyal denge tazminatına ilaveten ödeme yapıldığı ve kamu zararı oluştuğundan bahisle işlem tesis edildiği, davalı Belediyenin 11/07/2019 tarihli yazısı ile personelden söz konusu tutarların iadesinin istenildiği, 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesinde toplu sözleşme dönemi içinde yapılacak sözleşmelerle ilgili herhangi bir tavan tutar düzenlemesi getirilmediğinden, Kanun'un Geçici 14. maddesindeki ibarelerin iptalinin gerektiği, anılan Kanun’a istinaden belediye başkanının teklifi ve belediye meclisi kararı sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesinin 5018 sayılı Kanun kapsamında kamu zararı oluşturmayacağı, sosyal denge tazminatının tavan tutarının belirlenmesine esas teşkil eden aylık kavramının dar anlamda yorumlanamayacağı, toplu sözleşmelerle ancak toplu sözleşme alanı içinde düzenleme yapılabileceği, kanun hükmünün hakem kurulu kararı ya da toplu sözleşme hükmü ile değiştirilmesinin mümkün olmadığı, yasal dayanaktan yoksun düzenlemenin, kamusal harcamaları sınırlandırmak ve bütçe disiplinini sağlamak amacına uygun bir düzenleme olmadığı ileri sürülmüştür.
DAVALI ... BAKANLIĞININ SAVUNMASI:
Usul yönünden; davanın süresi içinde açılmadığının tespiti halinde süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esas yönünden; iptali istenilen toplu sözleşme hükmünün, bütün toplu sözleşmelerde yer aldığı ve yapılan sosyal denge sözleşmeleri ile belirlenen sınırın aşılmamasını sağlayan bir hüküm olduğu, 98 nolu ILO sözleşmesinde çalışanlara toplu pazarlık ve toplu sözleşme hakkı getirildiği, ancak çalışanlara tanınacak mali hakların sözleşme ile serbestçe belirlenebileceği ve imzalanacak sözleşmenin de normlar hiyerarşisine göre kanun hükümlerinin üzerinde olacağına dair bir hüküm yer almadığı, dolayısıyla memurlara toplu sözleşme hakkı verilmekle birlikte, yapılacak sözleşmelerin yine kanunlarla belirlenen usul ve esaslara uyması gerektiği, sosyal denge sözleşmesinin, 4688 sayılı Kanun kapsamında düzenlenebilen, toplu sözleşme niteliği taşımayan, toplu sözleşme güvencesi ve yükümlülükleri barındırmayan, kendine özgü dönemsel bir düzenleme olduğu, bu sözleşmenin, kamu görevlilerinin ekonomik durumlarının daha iyi hale getirilmesi, ekonomik ve sosyal barışı sağlamak ve devam ettirmek, adaletsiz ücret dağılımını önlemek amacıyla kamu kurum ve kuruluşlarında işçi olarak çalışanlar dışındaki kamu görevlilerinin aylık maaşlarına ek olarak ödenmesi yasal düzenlemelerle öngörülen sosyal denge tazminatının ödeme şekil ve şartlarına ilişkin kuralları içerdiği, Anayasa’nın 53. maddesi doğrultusunda 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15. maddesinin düzenlendiği, öte yandan, Belediye tarafından memur personele Ramazan ve Kurban Bayramlarında ikramiye verilmesi ile yasal üst sınırın üzerinden sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle 314.630,00-TL kamu zararının oluştuğu ve Sayıştayın kamu zararının hesap sorumlusundan tazminine karar verdiğinden bahisle, dava konusu bireysel işlemin tesis edildiği, harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev sorumluluklarının 5018 sayılı Kanun’un 32. ve 33. maddelerinde düzenlendiği, yine Kanun’un 55. ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmalarının öngörüldüğü ve harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontrollerin açıklandığı, 5018 sayılı Kanun uyarınca harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde mevzuata uygunluk açısından kontrolleri yapmakla yükümlü oldukları, yapılacak harcama hukuka aykırılık taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmaları gerektiği, Belediye ile Sendika arasında imzalanan ve hukuka aykırı nitelik taşıyan sözleşme hükümlerini yerine getiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin de sorumluluğu bulunduğundan, idare ile sendika arasında imzalanan ve mevzuata aykırı hükümler ihtiva eden sözleşme doğrultusunda, memurlara yapılan ödemelerin, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması kapsamında kamu zararını ifade ettiği savunulmuştur.
DAVALI … BELEDİYE BAŞKANLIĞININ SAVUNMASI:
Usul yönünden; Belediye ile davacı Sendika arasında 01/10/2019-31/12/2019 yürürlük tarihli TİS Ek Protokolü imzalandığı, Sayıştay sorgusu gereğince, ek protokol ile düzenlenen 2. maddeyle, iyileştirme yardımı başlıklı 23. maddenin birinci fıkrasının (e) bendi uygulamasına 30/09/2019 itibarıyla son verilmesinin kararlaştırıldığı, davacı tarafça dava konusu işlemin bu tarihte zaten bilindiğinden, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esas yönünden; Sayıştayın 01/08/2019 tarihli yazısı ile Efeler Belediyesi 2018 yılı denetimi sonucunda mevzuata uygun bulunmayan işler için düzenlenen sorguların birer nüshasının tebliğ edildiği, 15/01/2018-17/12/2018 tarihleri arasında ki toplam 40.974,88-TL kamu zararı ve sorumlularının sayıldığı, ödeme emri ve eki belgelerin incelenmesinden, memur personele yasal üst sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiğinin tespit edildiği, sosyal denge sözleşmesini imzalayan belediye başkanı ile ödeme emri belgelerini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri ve ödeme talimatını veren harcama yetkililerinin kamu zararından sorumlu olduğunun belirtildiği, bu nedenle, 40.974,88-TL kamu zararına sebebiyet verilme nedenlerinin açıklanması için ilgili yazının yazıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Aydın ili, … Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddi, 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ''Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile ikinci cümlesindeki ‘’tavan tutarı aşmamak kaydıyla’’ ibaresi yönünden ise reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı sendika tarafından, Aydın İli, … Belediye Başkanlığının … gün ve … sayılı işleminin ve dayanağı 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin "Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı 4. Bölümünün "Sosyal denge tazminatı" başlıklı 1/1. maddesinin birinci cümlesinin ve ikinci cümlesinde yer alan "tavan tutarı aşmamak kaydıyla" ibaresinin iptali ve uyuşmazlığın dayanağı olan 30/06/1989 tarih ve 20211 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 375 sayılı KHK'nin 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanunun 33. maddesi ile eklenen Ek 15. maddesinde yer alan "yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere" ibaresinin, "Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibariyle ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir." düzenlemesine yer verilen Geçici 14. maddesinde yer alan "toplu sözleşmede belirlenen tavan" ve "tavan olarak" ibarelerinin ve 6289 sayılı Kanunun 33. maddesinin T.C. Anayasasının 152. maddesine istinaden Anayasaya aykırı olması nedeniyle somut norm denetimi yapılmak üzere Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Anayasa'nın 128. maddesinde, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. (Ek cümle: 7/5/2010-5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." şeklinde düzenlenmiştir.
Görüldüğü üzere toplu sözleşme hakkının konu bakımından kapsamı, mali ve sosyal haklarla sınırlandırılmıştır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı", 28. maddesinde ise, "Toplu sözleşmenin kapsamı" düzenlenmiştir.
14/08/2013 tarihli ve 28735 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin "Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Toplu Sözleşme; kamu görevlilerinin geneline ilişkin mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının, her bir hizmet kolu kapsamına giren mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü ise ilgili hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri hakkında uygulanır. (2) Bu Toplu Sözleşmede düzenlenmeyen mali ve sosyal haklar hakkında ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanmasına devam olunur.", "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde de, "(1) Bu Toplu Sözleşme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 28-32 nci maddelerine dayanılarak akdedilmiştir.", aynı Sözleşmenin "Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme" başlıklı 4. Bölümünün "Sosyal denge tazminatı" başlıklı 1. maddesinde ise, "(1) Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun'un 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100'üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir." hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri çerçevesinde, uyuşmazlığa konu Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin, Dördüncü Bölüm "Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme"nin, dayanağı 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun ilgili maddesi hükümlerine aykırılık teşkil etmediği, dolayısıyla üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşıldığından, iptali istenilen söz konusu düzenlemede hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, düzenleyici işlemin hukuka uygun bulunması nedeniyle buna dayalı uygulama işleminde de hukuka aykırılık görülmemektedir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 21/04/2021 tarih ve 31461 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 73 sayılı Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Kurulması ile Kamu Personel İşlemlerinin Yürütülmesine İlişkin Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı yerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı hasım mevkiine alınmak suretiyle, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Aydın ili, … Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin; 14/08/2013 tarih ve 28735 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ''Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile ikinci cümlesindeki ''tavan tutarı aşmamak kaydıyla’’ ibaresinin iptali ile; 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile eklenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15. maddesindeki ''yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere’’ ibaresi ile madde kapsamındaki diğer ibarelerin; anılan Kanun'un 30. maddesi ile eklenen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14. maddesinin birinci fıkrasının dördüncü cümlesindeki ''toplu sözleşmede belirlenen tavan’’ ve ''tavan olarak’’ ibarelerinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
Anayasa'ya Aykırılık İddiasının İncelenmesi:
Davacı Sendika tarafından; 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile eklenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15. maddesindeki ''yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere’’ ibaresi ile madde kapsamındaki diğer ibarelerin; anılan Kanun'un 30. maddesi ile eklenen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14. maddesinin birinci fıkrasının dördüncü cümlesindeki ‘’toplu sözleşmede belirlenen tavan’’ ve ''tavan olarak’’ ibarelerinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de; Anayasa'ya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın ''Toplu iş sözleşmesi ve toplu sözleşme hakkı'' başlıklı 53. maddesinde, ''İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.
Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.
(Ek fıkra: 23/7/1995-4121/4 md.; Mülga üçüncü fıkra: 7/5/2010-5982/6 md.) (Mülga dördüncü fıkra: 7/5/2010-5982/6 md.)
(Ek fıkra: 7/5/2010-5982/6 md.) Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler.
(Ek fıkra: 7/5/2010-5982/6 md.) Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir.
(Ek fıkra: 7/5/2010-5982/6 md.) Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.'' kuralına; ''Genel ilkeler'' başlıklı 128. maddesinin ikinci fıkrasında, ''Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. (Ek cümle: 7/5/2010- 5982/12 md.) Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.'' kuralına yer verilmiştir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun ''Amaç'' başlıklı 1. maddesinde, ''Bu Kanunun amacı, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve meslekî hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için oluşturdukları sendika ve konfederasyonların kuruluşu, organları, yetkileri ve faaliyetleri ile sendika ve konfederasyonlarda görev alacak kamu görevlilerinin hak ve sorumluluklarını belirlemek ve toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.'' hükmü; ''Kapsam'' başlıklı 2. maddesinde, ''Bu Kanun, Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı kuruluşlarda kamu iktisadî teşebbüslerinde, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ya da bunların verdiği yetkiye dayanarak kurulan banka ve teşekküller ile bunlara bağlı kuruluşlarda ve diğer kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanır.'' hükmü; ''Toplu sözleşmenin kapsamı'' başlıklı 28. maddesinde, ''Toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar. Toplu sözleşme ikramiyesi hariç olmak üzere toplu sözleşme hükümlerinin uygulanmasında sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamaz. Toplu sözleşme hükümleri, sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir...'' hükmü; ''Mahalli idarelerle sözleşme imzalanması'' başlıklı 32. maddesinde, '' 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz. Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz. İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.'' hükmü; 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun'un 30. maddesi ile eklenen Geçici 14. maddesinde, ''15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz…’’ hükmü getirilmiştir.
Anılan Kanun'un 33. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek-15. maddesinde, ''Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.’’ hükmüne yer verilmiştir.
4688 sayılı Kanun'un 28-32. maddeleri dayanak alınarak hazırlanan, 14/08/2013 tarih ve 28735 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin ''Kapsam'' başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasında, ''Bu Toplu Sözleşme; kamu görevlilerinin geneline ilişkin mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü 4688 sayılı Kamu Görevlileri ve Toplu Sözleşme Kanunu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının, her bir hizmet kolu kapsamına giren mali ve sosyal haklarla ilgili bölümü ise ilgili hizmet kolu kapsamına giren kamu kurum ve kuruluşlarının kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri hakkında uygulanır.'' kuralına; ''Yürürlük süresi ve tereddütlerin giderilmesi'' başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasında, ''Bu Toplu Sözleşme, 01/01/2014-31/12/2015 tarihleri arasında uygulanır.'' kuralına; Toplu Sözleşme'nin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ''Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinde, ''Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.’’ kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava, Aydın ili … Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi yönünden incelendiğinde;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türleri sayılmış; birinci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri, ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış, aynı Kanun'un 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde de dava dilekçelerinin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği kuralına yer verilmiştir.
Davalı idarelerden … Belediye Başkanlığı Mali Hizmetler Müdürlüğünce ilgili müdürlüklere gönderilen … tarih ve … sayılı yazıda; … tarih ve … numaralı Sayıştay Temyiz Kurulu ilamında, 2015 yılı memur ikramiye ödemelerinin kamu zararı oluşturduğunun tespiti ile taraflarına tebliğ edildiği, daha öncesinde 14/05/2019 tarihli yazıyla ilamda adı geçen personelin ödeme talep dilekçelerinin alınarak, 31/05/2019 tarihine kadar İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğüne gönderilmesi gerektiğinin tüm müdürlüklere bildirildiği, Sayıştay kararlarında, kamu zararlarından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumlu olduğuna karar verildiğinden, yazının eki listede yer alan personele ulaşılarak, en geç 23/07/2019 tarihine kadar ilgililerin ödeme planlarının ulaştırılması, aksi takdirde Sayıştay ilamları uyarınca ilgili müdürlüğün harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine söz konusu tutarların kişi borcu olarak tahakkuk ettirileceği belirtilmiştir.
Bu durumda, dava konusu yazı; 2015 yılı memur ikramiye ödemelerinin kamu zararı oluşturduğunun tespitinden bahisle, ilgili personelin ödeme planlarının belli bir tarihe kadar alınması, aksi halde, Sayıştay ilamına istinaden, söz konusu tutarın, ilgili müdürlüklerin harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine kişi borcu olarak tahakkuk ettirileceğine ilişkin olup, bu haliyle ilgili yazının, kurumun kendi içerisinde yapılan bir iç yazışma niteliğini taşıdığı açıktır.
Bu nedenle, icrailiği bulunmayan ilgili yazı; tek başına idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem niteliğinde bulunmadığından, davanın bu kısmının esasının incelenmesine hukuken imkan bulunmamaktadır.
Dava, 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ''Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile ikinci cümlesindeki ''tavan tutarı aşmamak kaydıyla’’ ibaresi yönünden incelendiğinde;
Anayasa'nın 53. maddesi ile memurlar ve diğer kamu görevlilerine toplu sözleşme yapma hakkı tanınmış olup; toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların Kanun'la düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin, 04/04/2012 tarih ve 6289 sayılı Kanun'un 33. maddesi ile eklenen Ek 15. maddesinde; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebileceği, ödenebilecek aylık tutarın, 4688 sayılı Kanun'a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanun'da öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği kuralına yer verilmiştir.
4688 sayılı Kanun kapsamında ise toplu sözleşme yapılmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenerek, Kanun'un genel, katma ve özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler de dahil olmak üzere kamu kurum veya kuruluşlarında işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri hakkında uygulanacağı belirtilerek, toplu sözleşme; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını belirlemek üzere yürütülen toplu sözleşme görüşmeleri sonucunda mutabık kalınması durumunda taraflarca imzalanan sözleşme şeklinde tanımlanmıştır.
Kanun'da toplu sözleşmenin; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile diğer mali ve sosyal hakları kapsayacağı, devamında ise 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesi çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabileceği, bu Kanun'un uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmayan sözleşme hakkında, Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamayacağı belirtilerek, mahalli idarelerle sözleşme imzalanmasına ayrı bir başlık altında yer verilmiştir. Yine mahalli idarenin, vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının bütçe gelirlerinin belli bir yüzdesini aşması, ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya personel giderinin bütçe gelirlerinin belli bir yüzdesini aşması halinde sözleşme yapılamayacağı, sayılan koşulların oluşması halinde mevcut sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalacağı düzenlenmiştir.
Bütün bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinin, mahalli idareler tarafından yapılan sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin kanuni dayanağını oluşturduğu açık olup; anılan Kanun'la değişik 4688 sayılı Kanun'un mahalli idarelerle sözleşme imzalanmasına ilişkin hususların düzenlendiği 32. maddesiyle de, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesi çerçevesinde, madde kapsamındaki koşulların sağlanması suretiyle sosyal denge tazminatına ilişkin sözleşme yapılması yönünde taraflara olanak sağlanmıştır.
Mahalli idarelerce yapılan sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin dayanağını teşkil eden 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 15. maddesinde, 4688 sayılı Kanun'a göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ibaresiyle, toplu sözleşmenin taraflarının, tavan tutarın belirlenmesi açısından yetkilendirildiği görülmekle, bu şekilde toplu sözleşmeyle belirlenen tavan tutarın geçilmemesi koşuluyla, ilgili mahalli idareler ile sendikalar tarafından sosyal denge tazminatının aylık tutarının belirlenebileceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu çerçevede, anılan Kanun Hükmünde Kararname ile verilen yetki uyarınca dava konusu 2. Dönem Toplu Sözleşmenin sosyal denge tazminatına ilişkin kısmında, sosyal denge tazminatı ödemelerinde, en yüksek Devlet memuru aylığının %100'ünü geçmeyecek şekilde tavan tutar uygulaması yer almıştır. Bu tavan tutarın aşılmayarak, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre miktarın belirlenmesi husunda sözleşme tarafları yetkilendirilmiştir.
Bu durumda, üst hukuk normlarına aykırılık teşkil etmeyen düzenleme açısından hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Aydın ili, … Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi yönünden DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
2. 2014 ve 2015 Yıllarını Kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşmenin Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme Kısmının ''Sosyal denge tazminatı’’ başlıklı 1. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile ikinci cümlesindeki ''tavan tutarı aşmamak kaydıyla’’ ibaresi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.