Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2019/6094 E. , 2021/224 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/6094
Karar No : 2021/224
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Valiliği - …
VEKİLİ : Av. …
2- …Bakanlığı - …
VEKİLİ : I. Hukuk Müşaviri …
DAVANIN ÖZETİ : Trafik denetimi sırasında alkolmetre ile yapılan ölçüme göre 1.09 promil alkollü olduğu tespit edilen davacının iki yıl süre ile sürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin … gün ve … sayılı ve idari para cezası verilmesine ilişkin aynı gün ve ... sayılı İzmir Trafik Denetleme Şube Müdürlüğü işlemleri ile İzmir Valiliği İl Emniyet Müdürlüğü'nün 16/10/2017 gün ve 64443 sayılı Genelgesi ve Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin 97. maddesinin 3. fıkrasının (f) bendinin iptali istemidir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :5326 sayılı Kanun'un 27/8. maddesinde yer alan; "idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği" düzenlemesi değerlendirildiğinde, dava konusu bireysel işlemlere ilişkin uyuşmazlıkların çözümü görevinin idari yargıya ait olduğu, konuya ilişkin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ve adli yargı mercileri önünde çok sayıda dosya bulunmasının bu durumu değiştirmeyeceği sonucuna varıldığından İdari Dava Daireleri Kurulu Kararının yürütmenin durdurulması isteminin bireysel işlemler yönünden kabulüne dair kararımızın kaldırılması yönündeki kararına uyularak istemin reddi sonrasında işin esasının incelenmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra, İdari Dava Daireleri Kurulunca, Dairemizin; bireysel işlemler hakkında yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin kararına yapılan itiraz üzerine verilen ,11.06.2020 gün ve E:2020/97 sayılı itiraz kabul kararı uyarınca; yürütmenin durdurulması istemi hakkında bir karar verilmeksizin öncelikle dava dilekçesinin 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesine uygun olup olmadığı incelenerek gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY:
Davacının, 01/05/2019 tarihinde saat 20:31'te trafik görevlilerince alkol ölçümü yapılmış ve 1.09 promil alkollü olduğundan bahisle sürücü belgesinin iki yıl süreyle geri alınmasına ilişkin işlem tesis edilmiş ve davacıya idari para cezası verilmiştir.
Davacı, tutanakları şerh koymadan imzalasa da ölçüm sonucu kadar alkollü olmadığını ileri sürerek hastaneye sevkini talep edip, reddedildiğini öne sürerek kendisi hastaneye giderek alkol ölçümü yaptırmak istemiştir.
Hastane tarafından, İzmir Valiliği İl Emniyet Müdürlüğü'nün 16/10/2017 tarih ve 64443 sayılı Genelge'si uyarınca davacının başvurusu reddedildiği davacı tarafından belirtilmiş olup; davacının hastaneye müracaat kaydı dosyada bulunmaktadır.
Davacı tarafından;
-Sürücü belgesinin iki yıl süreyle geri alınmasına ilişkin ve kendisine idari para cezası verilmesine ilişkin işlemin,
-Bu işlemlerin dayanağı olarak gösterilen İzmir Valiliği İl Emniyet Müdürlüğü'nün 16/10/2017 tarih ve 64443 sayılı Genelgesi'nin,
-Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin 97. maddesinin 3. fıkrasının (f) bendinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dairemizin 24.10.2019 gün ve E:2019/6094 sayılı kararı ile bireysel işlemler ile Genelge yönünden yürütmenin durdurulması isteminin kabulü; Yönetmelik yönünden ise reddine karar verilmiştir.
Davalı idarece, yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne dair kısma yapılan itiraz üzerine İdari Dava Daireleri Kurulunun 11.06.2020 gün ve E:2020/97 sayılı kararı ile; ''Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca bugüne kadar verilen kararlar, itiraza konu benzer nitelikteki uyuşmazlıkların görüm ve çözümü görevinin idari yargı yerine ait olduğu yönünde ise de; 2918 sayılı ve 5326 sayılı Kanun hükümleri ile hukuki güvenlik ilkesi yönünden yukarıda yapılan açıklamalar ve Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrar kazanan kararları birlikte değerlendirildiğinde, geri alma niteliğine bakılmaksızın sürücü belgesinin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davalarda, adli yargı merciinin görevli olduğu, bu haliyle, sürücü belgesinin geri alınması ve idari para cezası yaptırımına karşı adli yargı merciine başvurulabileceği sonucuna varıldığı; olayda, genel, soyut ve kişilik dışı kurallar getiren ve idare hukukunda düzenleyici işlem tanımı içinde yer alan Yönetmelik ve Genelge'nin hukuka aykırılık iddiasının idari yargı yerlerince inceleneceğinin tabii olduğu ancak yukarıda da belirtildiği üzere, sürücü belgesinin geri alınması ve davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılacak davalarda adli yargı yerleri görevli olduğundan, Danıştay Sekizinci Dairesince anılan işlemler yönünden davanın görev yönünden reddi gerekirken itiraza konu kararın, anılan işlemlerin esası incelenerek verilen yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne ilişkin kısmında isabet bulunmadığı gerekçesiyle' ', davalı idarelerin itirazının davacının sürücü belgesinin iki yıl süreyle geri alınmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin aynı tarih ve …sayılı işlem yönünden i kabulüne, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine ilişkin 24/10/2019 tarih ve E: 2019/6094 sayılı kararın, bireysel işlemlere ilişkin kısmının kaldırılmasına ve bu kısımlar yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesine, karar verilmiş olup, belirtilen karar üzerine yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları; idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar, idari dava türleri olarak sayılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 5. maddesinde, her bir idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı; ancak aralarında maddi ya da hukuki yönden bağlılık ya da sebep sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçeyle dava açılabileceği; 15. maddesinin 1/(d) bendinde ise 5. maddeye uygun olmayan dava dilekçesinin otuz gün içinde yeniden dava açılmak üzere reddedileceği hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 14. maddesinin 3/(a) bendinde, dava dilekçelerinin görev ve yetki yönünden 3 (g) bendinde 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönünden ilk incelemeye tabi tutulacağı; 15. maddesinin 1/(a) bendinde de, Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince 14. maddenin 3. fıkrasında yazılı hususlarda Kanun'a aykırılık görülürse, 14. maddenin 3/(a) bendine göre, adli yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği 6. Fıkrasında ise; yukarıdaki hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı, hükme bağlanmıştır.
2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesinde ise, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlerin iptali istemiyle açılacak davalarda, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayın görevli olduğu kurala bağlanmıştır.
Öte yandan; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel Kanun Niteliği" başlıklı 3. maddesinde; bu Kanun'un idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin ise idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, "Yaptırım Türleri" başlıklı 16. maddesinde; kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların idari para cezası ve idari tedbirlerden ibaret olduğu, idari tedbirlerin ise mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olduğu, "Saklı Tutulan Hükümler" başlıklı 19. maddesinde; diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümlerin, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı olduğu, "Başvuru Yolu" başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında; idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, 8. fıkrasında ise; idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği hükümlerine yer verilmiştir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "Bu Kanundaki Suçlarla İlgili Davalara Bakacak Mahkemeler ve Yetkileri" başlıklı 112. maddesinde;
"Sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması hariç olmak üzere bu Kanundaki; hafif para cezasını veya bununla birlikte hafif hapis cezasını, belgelerin geri alınması ve iptali veya işyerlerinin kapatılması cezasını gerektiren suçlarla ilgili davalara trafik mahkemelerinde, bunların bulunmadığı yerlerde yetki verilen sulh ceza mahkemelerinde bakılır." hükmü yer almakta iken,
Anılan madde, 12/07/2013 tarih ve 6495 sayılı Kanun ile "Sürücü Belgelerinin Geri Alınması ve İptalinde Yetki" başlığıyla yeniden düzenlenmiş ve
"Bu Kanunun 6 ncı maddesinde sayılan görevlilerin ve trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği hâller hariç olmak üzere, sürücü belgelerinin geri alınmasına ve iptaline sulh ceza mahkemeleri karar verir." hükmüne yer verilmiştir.
2918 sayılı Kanun'un yukarıda bahsi geçen "Trafik Zabıtasının Görev ve Yetki Sınırı ile Genel Zabıtanın Trafik Hizmetlerini Yürütmeye İlişkin Yetkisi" başlıklı 6. maddesinde ise; trafik zabıtasının görevi sırasında karşılaştığı acil ve zorunlu hallerde genel zabıta görevi yapmakla da yetkili olduğu, mülki idare amirlerince, emniyet ve asayiş bakımından zorunlu görülen haller dışında, trafik zabıtasına genel zabıta görevi verilemeyeceği, araç, gereç ve özel teçhizatının trafik hizmetleri dışında kullanılamayacağı, trafik zabıtasının bulunmadığı veya yeterli olmadığı yerlerde polisin; polisin ve trafik teşkilatının görev alanı dışında kalan yerlerde de jandarmanın, trafik eğitimi almış subay, astsubay ve uzman jandarmalar eliyle yönetmelikte belirtilen esas ve usullere uygun olarak trafiği düzenlemeye ve trafik suçlarına el koymaya görevli ve yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İzmir Valiliği İl Emniyet Müdürlüğünün 16/10/2017 tarih ve 64443 sayılı Genelgesi ile Yönetmelik Kuralı yönünden;
2918 sayılı Kanunun uygulanmasını göstermek amacıyla çıkarılan çıkarılan düzenleyici işlemlere karşı açılan davanın ilk derece mahkemesi olarak Danıştay'da görüleceği hususunda duraksama bulunmamaktadır.
Davacının sürücü belgesinin iki yıl süreyle geri alınmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin aynı tarih ve … sayılı işleme gelince;
Anayasa'nın 158. maddesi ile, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak karara bağlama konusunda Uyuşmazlık Mahkemesi yetkili kılınmış;
aynı şekilde 2247 sayılı Uyuşmazlık Mahkemesinin Kuruluş ve İşleyişi Hakkında Kanun'un 1. maddesinde Uyuşmazlık Mahkemesi; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş, adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili ve bu kanunla kurulup görev yapan bağımsız bir yüksek mahkeme olarak tanımlanmış ve aynı Kanun'un 28. maddesinde de, ilgili yargı mercileri ile bütün makam, kuruluş ve kişiler Mahkeme kararlarına uymak ve geciktirmeksizin onları uygulamakla ödevli kılınmıştır.
Bununla birlikte, Uyuşmazlık Mahkemesinin görevli yargı koluna dair verdiği kararların somut dosya haricindeki benzer dosyalarda bağlayıcılığı bulunmamakta olup benzer uyuşmazlıklarda da, her iki (adli- idari) yargı düzeninin kendilerini görevli görmeleri sonucu bu konudaki yargı düzenleri arasındaki görev sorunu yıllar içerisinde çözümlenememiş ve bu tür uyuşmazlıklara her iki yargı düzeni de bakmaya devam etmiştir.
Bu nedenle, sürücü belgesinin geri alınmasına ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda hangi yargı kolunun görevli olduğu hususunun çözümlenmesi, görevli yargı yerinin belirlenmesine ilişkin kriterler, hukuki güvenlik ilkesi ile Uyuşmazlık Mahkemesinin aynı konuda verdiği kararların birlikte incelenmesini gerekli kılmaktadır.
İlgili mevzuat kapsamında, görevli yargı yerinin belirlenmesine ilişkin kriterlerin incelenmesi:
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 08/03/2000 tarih ve 4550 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle değişik 112.maddesinde; sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması hariç olmak üzere bu Kanundaki; para cezasını veya bununla birlikte hafif hapis cezasını, belgelerin geri alınması ve iptali veya işyerinin kapatılması cezasını gerektiren suçlarla ilgili davalara trafik mahkemelerinde, bunların bulunmadığı yerlerde yetki verilen sulh ceza mahkemelerinde bakılacağı düzenlenerek sürücü belgelerinin sürekli geri alınması ve iptali yönünden trafik mahkemeleri bu mahkemelerin bulunmadığı yerde yetki verilmiş sulh ceza mahkemelerinin görevli olduğu belirtilmesine karşın sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması yönünden görevli yargı yeriyle ilgili bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Maddenin yürürlükte olduğu dönemde, maddenin mefhumu muhalifinden sürücü belgelerinin geçici süreyle geri alınmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde idari yargı yerlerinin görevli olduğu yorumu yapılarak bu uyuşmazlıklar ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 27. maddesine 5560 sayılı Kanunla eklenen sekizinci fıkrası uyarınca sürücü belgelerinin geçici süreyle geri alınmasına dayanak fiil nedeniyle trafik para cezası da verilmiş ise ehliyetin geçici süreyle geri alınması ve trafik para cezası verilmesine yönelik işlemlerin iptali istemiyle açılan davalar idari yargıda görülmüştür.
2918 sayılı Kanun'un 112. maddesi daha sonra 6495 sayılı Kanun ile başlığı da birlikte değiştirilmek suretiyle yeniden düzenlenmiş ve "Sürücü Belgelerinin Geri Alınması ve İptalinde Yetki" başlığı altındaki madde metninde, "sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması" yaptırımını da kapsayacak şekilde "sürücü belgelerinin geri alınması" ifadesi kullanılmış, sürücü belgesinin geri alınması yaptırımının tesisinde yetkili kişi ve yerler belirlenmiş ve bu düzenleme ile Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler ve trafik tescil kuruluşlarının tesis ettiği sürücü belgesinin geri alınması yaptırımı dışında kalan diğer sürücü belgesinin geri alınması yaptırımı kararlarının doğrudan doğruya sulh ceza mahkemelerince verileceği hükme bağlanmıştır.
Bu itibarla; anılan maddenin yeni haline göre Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler ve trafik tescil kuruluşları tarafından tesis edilen sürücü belgesinin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davalarda idari yargı yerlerinin görevli olduğu yorumunda bulunulamayacağı açıktır.
Öte taraftan; 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinde değişiklik yapan 6495 sayılı Kanun'un 20. maddesinin gerekçesinde kanun koyucu tarafından; "4/11/2004 tarihinde yürürlüğe giren 5252 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun'un "Hafif hapis ve hafif para cezalarının idari para cezasına dönüştürülmesi" başlıklı 7nci maddesi ile kanunlarda, "hafif hapis" ve "hafif para" cezası olarak öngörülen yaptırımlar, idari para cezasına dönüştürülmüştür. Buna paralel olarak mevcut kanunda hafif para cezası veya hafif hapis cezası öngörülen ihlaller için taslakta idari para cezası öngörülmüş ve sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması konusundaki yetki trafik zabıtasına verilmiştir.
30/03/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ile trafik suçları kabahat kapsamına dahil edilmiş ve idari yaptırımlara ilişkin başvuru ve itiraz yolu belirlenmiştir.
Yine, 3005 sayılı Meşhut Suçların Muhakeme Usulü Hakkında Kanun, 23/03/2005 ve 5320 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun'la, 1/3/1926 tarihli ve 765 sayılı Türk Ceza Kanunu 4/11/2004 tarihli ve 5252 sayılı Türk Ceza Kanununun Yürürlük ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Yapılan düzenlemelere paralel olarak madde metninde gerekli düzenlemeler yapılmıştır..." denilmek suretiyle, sürücü belgesinin geri alınmasına neden olan fiillerin de içinde bulunduğu trafik suçları açısından 5326 sayılı Kabahatler Kanunu hükümlerinin uygulanması gerektiği hususundaki iradenin ortaya konulduğu görülmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesi ile bu Kanun'un idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde uygulanacağı belirtilerek genel kanun niteliği vurgulanmış; 16. maddesinde yaptırım türleri belirlendikten sonra 19. maddesinde ehliyetin geri alınmasına ilişkin hükümlerin ilgili kanunda değişiklik yapılıncaya kadar saklı tutulduğu belirtilmiş ve 27. maddesinde ise yaptırımlara karşı başvuru yolu gösterilerek idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği kurala bağlanmış ve bu haliyle özel kanununda idari yargının görevli olacağı belirlenmiş işlemler ayrık tutulmuştur.
Olayda, 2918 sayılı Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevlilerin ve trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği hâller kapsamında tesis edilen sürücü belgesinin geri alınması yaptırımının kamu otoritesi kullanılarak kamu görevlileri tarafından tesis edilmesi gibi nitelikleri dikkate alındığında idari işlem niteliğinde olduğu söylenebilirse de; mevzuatımızda, bazı idari işlemlerin, kanun koyucunun iradesiyle adli yargının denetimine bırakıldığı görülmektedir. Anayasa Mahkemesinin benzer bir konuda verdiği, 26/12/2013 tarih ve E:2013/68, K:2013/165 sayılı kararda da değinildiği üzere, idari yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adli yargının görevlendirilmesi konusunda kanun koyucunun mutlak bir takdir yetkisinin bulunduğunu söylemek olanaklı değilse de, idari yargının denetimine bağlı olması gereken idari bir uyuşmazlığın çözümü, haklı bir neden ve kamu yararının bulunması hâlinde kanun koyucu tarafından adli yargıya bırakılabilir.
Bu duruma göre 2918 sayılı Kanun'un 6. maddesinde belirtilen görevliler ile trafik tescil kuruluşlarının tesis etmiş olduğu ehliyetin geri alınmasına yönelik yaptırımlar hariç diğer ehliyetin geri alınması yaptırımının uygulanmasında doğrudan sulh ceza mahkemelerinin genel yetkili ve görevli kılındığı 5326 sayılı Kanun'da idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulmasının öngörülmesi gibi hususlar göz önüne alındığında, kanun koyucunun iradesinin Kanun'un 6. maddesinde belirtilen görevliler ile trafik tescil kuruluşlarının tesis etmiş olduğu ehliyetin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davaların da adli yargı merciilerinde görülmesi yönünde olduğu değerlendirilmiştir. Söz konusu yaptırımlara karşı açılacak davaların adli yargı yerinde görülmesinin; yargı yolu belirsizliğini gidererek aynı tür davaların aynı yargı yolunda çözümlenip karara bağlanmasının kamu yararına daha uygun olduğu kuşkusuzdur.
Sürücü belgesinin geri alınmasına ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davaların, her iki yargı düzeninde de görülmesinin hukuki güvenlik ilkesi yönünden değerlendirilmesine gelince:
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılan hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi "hukuki güvenlik ilkesi"dir. Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde ve uygulamasında bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Buna göre hukuki güvenlik ilkesinin gerçekleşebilmesini sağlamak üzere; hukuki belirlilik, hukuki istikrar ve hukuki öngörülebilirlik olarak adlandırılan üç alt ilke bulunmaktadır.
Belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermeyi ifade etmektedir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir.
Hukuki güvenlik ilkesinin gerçekleşmesini sağlamaya yönelik bir diğer ilke olan hukuki istikrar ilkesi, hukukun sistem olarak devamlılığını ve var olan kuralların ve uygulamasının istikrarlı olmasını ifade etmektedir.
Hukuki öngörülebilirlik ise, kişilerin, kuralların ve idari ve yargısal uygulamaların ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörerek ve planlayarak yaşamlarını sürdürebilmesini sağlar. Kuralların, uygulamanın ve mahkeme kararlarının birlikte öngörülebilir olması durumunda anılan alt ilke gerçekleşmiş olur. Öte yandan, anılan ilke, hukuki bir uyuşmazlığın çıktığı durumlarda, uyuşmazlıkla ilgili kararı oluşturacak olan mahkeme veya hakimin önceden belirli olması ve uygulayacağı usulün de genel olarak belirli ve önceden bilinebilir olmasını gerektirir.
Nitekim bu gerekliliğin, yargı makamları nezdinde hak arayanlar açısından öngörülen, Anayasa'nın 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz." şeklinde ifadesini bulan hak arama hürriyeti ile de bağlantılı olduğu açıktır.
Bu nedenle, aynı konuda farklı yargı kollarının kendisini görevli görerek uyuşmazlıkların esasını incelemesi durumunun hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturduğu açık olup, hak arama hürriyeti kapsamında itiraz etme/dava açma hakkını kullanan kişilerin bu konuda oluşan beklentilerinin korunması ve dolayısıyla hukuki güvenlik ilkesinin gereği olarak ve içtihat birliğinin sağlanması amacıyla idari yaptırıma konu işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren bir kararın bulunmaması halinde, geri alma niteliğine bakılmaksızın sürücü belgesinin geri alınması ve idari para cezası verilmesine ilişkin işlemlere karşı açılan davalarda adli yargı yerlerinin görevli olduğunun kabulü gerekmektedir.
Uyuşmazlık Mahkemesinin aynı konuda verdiği kararların incelenmesine gelince:
Adli ve idari yargı mercileri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını kesin olarak çözmeye yetkili Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrar kazanan kararları, 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinin yeni hali uyarınca sürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin uyuşmazlıkların adli yargı yerinde çözülmesi gerektiği yönündedir.
Sonuç olarak;
Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ve Dava Dairelerince bugüne kadar verilen kararlar, itiraza konu benzer nitelikteki uyuşmazlıkların görüm ve çözümü görevinin idari yargı yerine ait olduğu yönünde ise de; 2918 sayılı ve 5326 sayılı Kanun hükümleri ile hukuki güvenlik ilkesi yönünden yukarıda yapılan açıklamalar ve Uyuşmazlık Mahkemesinin istikrar kazanan kararları birlikte değerlendirildiğinde, geri alma niteliğine bakılmaksızın sürücü belgesinin geri alınması yaptırımına karşı açılacak davalarda, adli yargı merciinin görevli olduğu, bu haliyle, sürücü belgesinin geri alınması ve idari para cezası yaptırımına karşı adli yargı merciine başvurulabileceği sonucuna varılmaktadır.
Somut olaya gelindiğinde;
Davacının alkollü iken araç kullandığından bahisle 2918 sayılı Kanun ve Karayolları Trafik Yönetmeliği'nin 97. maddesi uyarınca sürücü belgesinin geri alındığı ve davacıya idari para cezası verildiği, davacı tarafından söz konusu işlemler ile bu işlemlerin dayanağı olan Yönetmelik ve Genelge maddelerinin iptali istemiyle işbu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Olayda, genel, soyut ve kişilik dışı kurallar getiren ve idare hukukunda düzenleyici işlem tanımı içinde yer alan Yönetmelik ve Genelge'nin hukuka aykırılık iddiasının idari yargı yerlerince inceleneceği tabiidir.
Bu itibarla; uyuşmazlığın, davacının idari para cezası ile cezalandırılması ve sürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin bireysel işlemlere ilişkin kısmının adli yargıda; Genelge ve Yönetmeliğe ilişkin kısmının iptali istemine ilişkin kısmının ise idari yargıda (Danıştay'da) görülmesi gerekmektedir.
Bu durumda, adli ve idari yargı olmak üzere iki ayrı yargı düzeninde görülmesi gereken, bu nedenle yargı düzenleri yönünden aralarında hukuki birlik bulunmayan iki ayrı işleme yönelik tek dilekçeyle açılan bu davanın tamamının Danıştay'da görülmesine olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 15/1-d maddesi uyarınca bu kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde 5. maddeye uygun şekilde yeniden düzenlenecek ayrı ayrı dilekçelerle, gerekli harç ve masrafları yatırılmak suretiyle dava açmakta serbest olmak üzere DAVA DİLEKÇESİNİN REDDİNE,
2. 2577 sayılı Kanun'un 15/5. maddesi hükmüne göre dilekçenin reddi üzerine yeniden verilen dilekçede de aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davanın reddedileceği hususunun davacıya duyurulmasına,
3. Yapılan yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, 21/01/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY :
X- 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel Kanun Niteliği" başlıklı 3. maddesinde; bu Kanun'un idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, diğer genel hükümlerinin ise idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı, "Yaptırım Türleri" başlıklı 16. maddesinde; kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların idari para cezası ve idari tedbirlerden ibaret olduğu, idari tedbirlerin ise mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olduğu, "Saklı Tutulan Hükümler" başlıklı 19. maddesinde; diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümlerin, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı olduğu, "Başvuru Yolu" başlıklı 27. maddesinde; idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararlarına karşı sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği, idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptal talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği hükümlerine yer verilmiş, bu maddenin gerekçesinde de, bu hükümle, Kabahatler Kanunu'ndaki düzenlemelerin ortaya çıkardığı bağlantı sorununa çözüm getirilmesinin amaçlandığı ifade edilmiştir.
2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 112. maddesinin, "Bu Kanundaki Suçlarla İlgili Davalara Bakacak Mahkemeler ve Yetkileri" başlıklı eski halinde; "Sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması hariç olmak üzere bu Kanundaki; hafif para cezasını veya bununla birlikte hafif hapis cezasını, belgelerin geri alınması ve iptali veya işyerlerinin kapatılması cezasını gerektiren suçlarla ilgili davalara trafik mahkemelerinde, bunların bulunmadığı yerlerde yetki verilen sulh ceza mahkemelerinde bakılır." düzenlemesi yer almakta olup, söz konusu hükmün yürürlükte olduğu dönemde 'sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınması' işlemleri ile ilgili davalar yasa hükmü ile adli yargı denetimi dışında bırakılmıştır.
2918 sayılı Kanunu'nun 112. maddesinin, 12/07/2013 tarih ve 6495 sayılı Kanun ile değişik, "Sürücü Belgelerinin Geri Alınması ve İptalinde Yetki" başlıklı yürürlükteki yeni halinde; "Bu Kanunun 6 ncı maddesinde sayılan görevlilerin ve trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği hâller hariç olmak üzere, sürücü belgelerinin geri alınmasına ve iptaline sulh ceza mahkemeleri karar verir." düzenlemesi yer almaktadır.
2918 sayılı Kanun'un yukarıda bahsi geçen, "Trafik Zabıtasının Görev ve Yetki Sınırı ile Genel Zabıtanın Trafik Hizmetlerini Yürütmeye İlişkin Yetkisi" başlıklı 6. maddesinde; "Trafik zabıtası görevi sırasında karşılaştığı acil ve zorunlu hallerde genel zabıta görevi yapmakla da yetkilidir, mülki idare amirlerince, emniyet ve asayiş bakımından zorunlu görülen haller dışında, trafik zabıtasına genel zabıta görevi verilemez, araç, gereç ve özel teçhizatı trafik hizmetleri dışında kullanılamaz, trafik zabıtasının bulunmadığı veya yeterli olmadığı yerlerde polis; polisin ve trafik teşkilatının görev alanı dışında kalan yerlerde de jandarma, trafik eğitimi almış subay, astsubay ve uzman jandarmalar eliyle yönetmelikte belirtilen esas ve usullere uygun olarak trafiği düzenlemeye ve trafik suçlarına el koymaya görevli ve yetkilidir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Görüldüğü üzere, 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinin değiştirilen halinde de, Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler ile trafik tescil kuruluşlarının yetkilendirildiği haller hariç tutularak, diğer hallerde sürücü belgelerinin geri alınmasına ve iptaline sulh ceza mahkemelerinin karar vereceği vurgulanmıştır.
Bu durumda; 2918 sayılı Kanun'un 112. maddesinde, 6495 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik, 5326 sayılı Kanun'un yukarıda bahsi geçen 19. maddesinde yer alan; "diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümlerin, bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı olduğu" hükmü çerçevesinde yapılan bir değişiklik olmayıp, sürücü belgelerinin geçici olarak geri alınmasına ilişkin kollukça tesis edilen işlemler halen idari yargının denetimi altındadır.
2918 sayılı Kanun'un 6. maddesinde sayılan görevliler nitelikleri itibarıyla idarenin ajanı olup, yürürlükteki mevzuat kapsamında idarenin kendilerine verdiği yetki çerçevesinde icra ettikleri işlemlerin de idari işlem niteliğinde olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
İdare Hukuku öğretisinde idari işlem; idarenin İdare Hukuku alanında gördüğü hizmet ve faaliyetlere ilişkin hukuksal sonuç yaratmaya yönelik irade açıklaması olarak tanımlanmakta olup, kamu gücüne dayalı olarak tesis edilmeleri, kesin ve icrai olmaları, resen icra edilebilmeleri ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanabilmeleri de idari işlemlerin diğer özelliklerini oluşturmaktadır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yargı Yolu" başlıklı 125. maddesinde; idarenin her türlü işlem ve eylemine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş olup, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinde idari dava türleri; idari işlemlerden doğan iptal davaları, idari işlem ve eylemlerden doğan tam yargı davaları ile idari sözleşmelerden doğan davalar olarak düzenlenmiştir.
İdari işlemlerden doğan uyuşmazlıklarda görevli mahkemeler kural olarak idari yargı merciileri olmakla birlikte, yasama organının bir kanun ile idari işlemi adli yargının denetimine vermesi gibi istisnai durumlarda idari işlemlerden doğan uyuşmazlıklar idari yargı denetimi dışında kalmaktadır.
Trafik idari para cezalarından doğan uyuşmazlıklarda görevli mahkemeler 5326 sayılı Kanun'un 27/1. maddesi hükmü uyarınca sulh ceza mahkemeleri olmakla birlikte, gerek 2918, gerekse 5326 sayılı Kanun hükümleri göz önüne alındığında, bir idari işlem olan sürücü belgesinin geri alınmasına ilişkin işlemlerden doğan uyuşmazlıklarda görevli mahkemelerin idari yargı mercii olduğu tartışmasızdır.
5326 sayılı Kanun'un 27/8. maddesinde yer alan; "idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde, idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının bu işlemin iptal talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği" düzenlemesi de birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu bireysel işlemlere ilişkin uyuşmazlıkların çözümü görevinin idari yargıya ait olduğu, konuya ilişkin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ve adli yargı mercileri önünde çok sayıda dosya bulunmasının bu durumu değiştirmeyeceği sonucuna varıldığından; İdari Dava Daireleri Kurulu Kararının yürütmenin durdurulması isteminin bireysel işlemler yönünden kabulü ve kararımızın kaldırılması yönündeki kararına uyularak istemin reddi sonrasında işin esasının incelenmesi gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyoruz.