T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/644
Karar No : 2023/5232
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ...Valiliği
2- ... Kaymakamlığı
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Samsun ili, Atakum ilçesi, Özel ... Anadolu Lisesinde matematik öğretmeni olarak görev yapan davacının 23/07/2016 tarihi itibarıyla çalışma izninin iptal edilmesine ilişkin işlem ile çalışma izninin geri verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı yazı ile bildirilen işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; özel öğretim kurumlarında çalışan öğretmenlerin çalışma izinlerinin düzenlenmesi ve iptali konusunda valiliklere verilen yetkinin, valilik teşkilatı dışında bir kurum veya makama devredilebilmesine olanak tanıyan yasal bir düzenlemenin bulunmadığı gerekçesiyle yetkisiz merci olan ilçe kaymakamı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde ve yetkisiz merci tarafından tesis edilen işleme yapılan itirazın reddine ilişkin İnceleme ve Değerlendirme Komisyonu kararında hukuka uyarlık bulunmadığından dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Dava; Samsun ili, Atakum ilçesi, Özel ... Anadolu Lisesinde matematik öğretmeni olarak görev yapan davacının 23/07/2016 tarihi itibariyle çalışma izninin iptal edilmesine ilişkin işlem ile çalışma izninin geri verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin ... tarih ve ... sayılı yazı ile bildirilen işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır. Yine aynı Kanun'un "Özlük hakları ve sorumluluklar" başlıklı 9. maddesi uyarınca; kurumlarda çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. Ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası, çalışma izni veren makam tarafından verilir. Tekrarı hâlinde ise göreve son verilir. 1702 sayılı Kanuna göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir.
20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak Yürürlüğe Giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerinin eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personelin işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir.
Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, disiplin yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabii olduğu ve bu çerçecede ilgillilerce, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilerin kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası tecziyesine yönelik işlemler ile Devlet memurluğundan çıkarılmasına gerektirir fiillerin işlenmesi halinde, Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik tesis edilen işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmektedir.
2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir.
Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir.
27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir.
14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır.
18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir.
Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncelikli olduğu görülmektedir.
5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır.
Yukarıda yer alan 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır.
Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan'nın kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir.
Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır.
Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır.
Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için özel öğretim kurumlarında çalışma izni düzenleme yetkisi ve bu yetkiye bağlı olarak disiplin cezası verme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarında görev yapan personele ilişkin bu görev ve yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır.
5580 sayılı Kanuna tabii özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğreticilerine çalışma izni onayı verilmesi, çalışma izni onay belgelerinin iptal edilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası verilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik işlem tesis etme yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim müdürüne yada Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilmesi gerekmektedir.
Somut olayda; dosyada yer alan Samsun Valiliğinin 02/10/2013 tarihli yetki devrine ilişkin Olur'unda "özel öğretim kurumlarında görevlendirilecek kadrolu/ücretli personelin (yöneticiler hariç) çalışma izin onayları, istifa, sözleşme feshi, çalışma süresi bitimi gibi sebeplerle eğitim personelinin ayrılış onayları, çalışma izinlerinin uzatıldığına ilişkin toplu onayların" ilçe kaymakamlarına devredilmesi uygun görülen yetkilerle ilgili konular arasında sayıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda; yetki yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan dava konusu işlemin esas yönünden incelenerek bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemin yetki yöünden iptali yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... gün ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak 27/10/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.