Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2019/7057 E. , 2020/7143 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7057
Karar No : 2020/7143
DAVACI : … Tıbbi Görüntüleme Danışmanlık Sağlık Hizmetleri San.ve Tic. Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. … - Av. … - Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müş. Av. …
Hukuk Müş. Av. …
2- Ankara Valiliği
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarihli ve … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki “Ek-6 Müeyyide Formu”nun 1. satırında yer alan “Bu Yönetmeliğe uygun olarak, ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde Valilikçe faaliyeti durdurulur ve kişiler hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur.” cümlesindeki “Valilikçe” ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; şirketlerinin sadece teleradyoloji yöntemi ile uzaktan erişim yoluyla raporlama ve danışmanlık hizmeti verdiği, şirkete ait işyerinde hasta muayenesi yapılmadığı, bekleyen hastanın olmadığı, radyoloji tetkiki ve çekimi yapacak herhangi bir görüntüleme cihazı ve araç-gerecin bulunmadığı, sadece sözleşme yapılan sağlık kuruluşlarına radyoloji tetkiklerini raporlama hizmeti verdikleri, bunun dışında sağlık hizmeti anlamında doğrudan bir faaliyetlerinin bulunmadığı, taahhüde girdikleri sağlık kuruluşlarına karşı raporlama yükümlülüğünü yerine getirebilmek için uzmanlık belgesi ve muayenehane uygunluk belgesi olan Dr. S. İ. ile sözleşme yapıldığı, hasta kabul edilen, bünyesinde tıbbi görüntüleme cihazı bulunan, ayakta teşhis veya tedavi yapan bir kuruluş olmadıklarından sağlık kuruluşu olarak nitelendirilmelerinin mümkün olmadığı, bu nedenle de ruhsat alma yükümlülüklerinin bulunmadığı, şirketlerine ait işyerinin 3153 sayılı Kanun ve bu Kanuna ilişkin Tüzük kapsamında hiçbir faaliyetinin olmadığı, yine buranın Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında yer alan tıp merkezi, poliklinik, laboratuvar, muayenehane ve röntgen müessesesi olmadığı, sağlık kuruluşu olmadığı, görüntüleme ve/veya radyoterapi, nükleer tıp, fizik tedavi gibi muayenehane, tanı ve/veya tedavi faaliyetinde bulunmadıklarının davalı idare tarafından düzenlenen tutanakta sabit olduğu, 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesine göre idari para cezalarını vermeye valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu, dolayısıyla bu kararın Sağlık Bakanlığınca verilmesinin gerektiği, işlemin yetki unsuru yönünden sakat olduğu, bunu düzenleyen dava konusu Yönetmelik hükmünün de 3359 sayılı Kanun'a, Anayasa'nın 48. ve 13. maddelerine aykırılık teşkil ettiği, Sağlık Bakanlığı tarafından bugüne kadar teleradyoloji raporlama hizmet alımı için yüzlerce ihale yapıldığı ve bu ihalelerle ilgili ne idari şartnamelerde ne de teknik şartnamelerde bu ihalelere katılacak şirketlerin Sağlık Bakanlığından alınmış bir ruhsatının olması gerektiği şartına yer verilmediği, dava konusu işlemin tesisinde takdir yetkisinin objektif olarak kullanılmadığı, ölçülülük ilkesinin ihlal edildiği, faaliyetlerinin durdurulmuş olması sebebiyle, hizmet verilen hastanelerde teleradyoloji hizmetinde aksama olacağı, özellikle acil raporlama hizmeti gibi dakikalar içerisinde karar verilip raporlanması gereken kritik ve acil hastalarda geri dönülmez sonuçların ortaya çıkabileceği iddia edilerek dava konusu işlemlerin iptali istenilmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI : Davalı Sağlık Bakanlığı tarafından, davacı Şirkete ait işyerinde ruhsatsız ve yetkisiz radyoloji tetkiki raporlama hizmeti verildiğinin tespit edildiği, hastaların farklı sağlık kuruluşlarından MR, BT, mamografi, sintigrafi veya dijital röntgen gibi çeşitli görüntüleme yöntemleri ile elde edilen görüntülerinin incelenerek değerlendirilmesi ve değerlendirme sonucunda oluşan kanaatin rapor şeklinde düzenlenerek hastanın asıl takip ve tedavisinin yapıldığı kuruluşa ya da hastaya bildirmesi işini 3153 sayılı Kanun kapsamında faaliyet gösteren kuruluşların yapabileceği, raporlamanın, görüntüleme ve teşhis hizmetinin ayrılmaz bir parçası olduğu, raporlama yapma yetkisinin sadece anılan Kanun çerçevesinde ruhsatlandırılan yerlere verildiği, ruhsat almanın zorunlu olduğu, hizmetin bir bölümünün veriliyor olmasının verilen hizmetin sağlık hizmeti olduğu gerçeğini değiştirmeyeceği, öte yandan, müessesenin Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik kapsamında bir sağlık kuruluşu olduğu, planlama kapmasında olduğu, hekimlerin muayenehane açabilecekleri, ancak buralarda sadece kendi uzmanlık dalları ile ilgili muayene ve tedavi amacıyla kendisine gelen hastalarda kullanılmak üzere basit röntgen cihazı bulundurma yetkilerinin olduğu, 3153 sayılı Kanun’un 7. maddesi uyarınca hiçbir şekilde başka kuruluşlarda çekilmiş olan görüntüleme materyallerini değerlendirme ve raporlama işlemi yapma ya da başka hekimlerin yönlendirdiği hastalara görüntüleme hizmeti verme yetkilerinin bulunmadığı, radyoloji dalında uzman olan bir hekimin de mesleğini 3153 sayılı Kanun kapsamında müessese bünyesinde icra edebileceği, davacı Şirkete ait kuruluşta yapılan raporlama hizmetinin 3153 sayılı Kanun kapsamında görüntüleme ve/veya radyoterapi, nükleer tıp, fizik tedavi gibi muayene, tanı ve/veya tedavi hizmetinin bir parçası olduğu, sunulan hizmetin sağlık hizmetinin teşhise yönelik kısmı olduğu, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunulduğu, davacının sözünü ettiği şartnamelerin ihale mevzuatına ilişkin olduğu, ihale mevzuatında sağlık hizmeti sunan kuruluşun ruhsatı olması gerektiği yönünde bir şartın aranmamış olmasının davacının sunduğu raporlama hizmetinin sağlık hizmetinin bir parçası olduğu gerçeğini değiştirmeyeceği, işlemi hukuka aykırı kılmayacağı, Anayasaya göre Bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatı ile bir bütün olduğu, Bakanlığın taşra teşkilatının Bakanlık emir ve talimatları doğrultusunda işlem tesis etmesinde ve Yönetmelikte buna uygun düzenleme yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı, 3153 sayılı Kanun'da izinsiz veya yetkisiz açılan yerleri kapatma yetkisinin mahallin en büyük mülki amirine tanınmış olması karşısında işlem de hukuka aykırılık bulunmadığı, il sağlık müdürlüğünce yapılan işlemin Bakanlığın işleminin uygulanmasından ibaret olduğu, Yönetmeliğin dayanağı olan 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulduğu, Anayasa Mahkemesince iptal isteminin reddine karar verildiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Ankara Valiliği tarafından; yapılan denetimde kuruluşta ruhsatsız ve yetkisiz olarak radyoloji tetkiki raporlama hizmetinin verildiğinin tespit edildiği, kayıtların incelenmesinden adı geçen işyerinin Sağlık Bakanlığınca ruhsatlandırılmış bir sağlık kuruluşu olmadığının anlaşıldığı, buna göre Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğe aykırı olarak faaliyette bulunulduğu, dolayısıyla davacı Şirkete ait kuruluşun faaliyetinin süresiz olarak durdurulmasının hukuka uygun olduğu, iptali talep edilen düzenleyici işlemin 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'na uygun olduğu, valiliğin yetkisinin bu Kanun'dan kaynaklandığı, valiliklerin her bakanlığın olduğu gibi Sağlık Bakanlığının da idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, düzenlemenin valilik tarafından Sağlık Bakanlığı adına yetki kullanımına ilişkin olduğu, mevzuat hükümlerine uygun olarak tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı şirketin ruhsatsız işyerinin mevzuata uygun hale getirilinceye kadar süresiz olarak faaliyetinin durdurulmasına ilişkin Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün ... tarihli, E.... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki, "Ek-6 Müeyyide Formu"nun 1. satırında yer alan "Bu Yönetmeliğe uygun olarak, ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde Valilikçe faaliyeti durdurulur ve kişiler hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur." cümlesindeki "Valilikçe" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa 6514 sayılı Kanunun 46 maddesiyle eklenen Ek-11. maddede: “Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.
Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır.” kuralına yer verilmiştir.
3153 sayılı Radyoloji, Radyum ve Elektrikle Tedavi ve diğer Fizyoterapi Müesseseleri Hakkında Kanunun 1. maddesinde: “Münhasıran röntgen şuaı vasıtasile teşhis veya hem teşhis ve hem tedavi yahut radiyom veya radiyom emanasiyonu yahut radiyom mürekkebatile veya her türlü elektrik aletler ile tedavi yapmak için müessese açmak Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin iznine bağlıdır.”; 2. maddesinde: “Birinci maddede adı geçen müesseseler yalnız ihtisas vesikası almış tabipler tarafından açılabilir. Bu tabipler açacakları müessesenin adresini ve kullanacakları cihazların marka ve nevilerini ve radiyom miktarını ve şeklini bildiren bir istida ile Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletine müracaat ederler. Bu istidaya binanın bir krokisini ve vesikalarının birer örneğini de bağlarlar. Vekaletçe müessese tetkik ve teftiş ettirilerek hasıl olacak neticeye göre yazı ile izin verilir. İzin alınmadan bu kabil müessese işletilemez ve buralara hasta kabul olunamaz.”; 10. maddesinde ise: “Bu kanunda gösterilen salahiyete haiz olmayanlar veya salahiyetli olup da birinci maddeye uyarak izin almamış olanlar tarafından işletilen röntgen ve radiyom ve elektroterapi ve sair fizyoterapi müesseseleri Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin salahiyetli makam ve memurları tarafından verilecek müzekkere üzerine o yerin en büyük mülkiye amirinin vereceği emirle hemen kapatılır.” kurallarına yer verilmiştir.
Aktarılan yasal düzenlemelerin de uygulanmasına yönelik olarak Ayakta Teşhis Ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik çıkarılmış; bu Yönetmelikte 06/01/2011 tarihli, 27807 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle getirilen 7/A maddesinde: “(2) Müessese, 3153 sayılı Kanun kapsamında görüntüleme ve/veya radyoterapi, nükleer tıp, fizik tedavi gibi muayene, tanı ve/veya tedavi hizmeti sunar. (3) Laboratuvar ve müessese 13 üncü maddeye göre ruhsatlandırılır ve uzman sorumluluğunda faaliyet gösterir. Bu kuruluşlarda bir veya birden fazla uzman çalışabilir.” kuralı getirilmiş; anılan Yönetmeliğin Müeyyideler başlıklı 37. maddesinde 03/07/2014 tarihli, 29049 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişiklikle “(1) Bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara uymayanlar hakkında, bu Yönetmelikte öngörülen idarî yaptırımlar ile ilgili diğer mevzuat hükümleri uygulanır” kuralı, Yönetmeliğe ekli Ek-6 Müeyyide Formunun 1. sırasında ise “Bu Yönetmeliğe uygun olarak, ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde Valilikçe faaliyeti durdurulur ve kişiler hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur.” şeklinde düzenlemesi yapılmış, davacı tarafından ise bu cümledeki “Valilikçe” ibaresinin iptali istenilmiştir.
Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetleneceği, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunamayacağı veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirelemeyeceği, 3153 sayılı Kanun kapsamında görüntüleme ve/veya radyoterapi, nükleer tıp, fizik tedavi gibi muayene, tanı ve/veya tedavi hizmeti sunan müesseselerin yetkili olmayanlar veya yetkili olup da gerekli izin almamış olanlar tarafından işletilmesi halinde yapılan denetimler üzerine o yerin en büyük mülkiye amirinin vereceği emirle hemen kapatılacağı yolundaki yasal düzenlemeye uygun olarak Yönetmelikle yapılan düzenlemede hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Uyuşmazlık uygulama işlemi yönünden incelendiğinde; davacı şirketin sahibi olduğu işyerinde yasa ve yönetmelikte öngörülen kuralların dışında ruhsatsız ve yetkisiz olarak radyoloji tetkiki raporlama hizmeti verildiğinin Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatında görev yapan memurlar tarafından tespit edilmesi üzerine ruhsatsız işyerinin mevzuata uygun hale getirilinceye kadar süresiz olarak faaliyetinin durdurulması yolundaki dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Ayrıca; davacı şirketi temsil yetkisi bulunan ve aynı zamanda radyoloji uzmanı olan kişinin, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun Ek 11. maddesine muhalefet suçu nedeniyle yapılan yargılama sonucunda ... Asliye Hukuk Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararıyla beraat ettiği, karar gerekçesinde işyerinin 3359 sayılı Kanunun 11/2. maddesine göre ruhsatlandırılması gerekli bir sağlık kuruluşu niteliğinde olmadığı belirtilmekte ise de; işyerinin yargılamanın konusunu oluşturmadığı gibi anılan karar ile söz konusu işletmenin 3153 sayılı Radyoloji, Radyum ve Elektrikle Tedavi ve diğer Fizyoterapi Müesseseleri Hakkında Kanun kapsamında ruhsatlı olarak faaliyet gösterdiği şeklinde değerlendirilmesi de mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 29/12/2020 tarihinde davacı ve vekilinin gelmediği, davalı Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri …'un geldiği, davalı Ankara Valiliğini temsilen Av. …'nin geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Hazır bulunan davalılara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra davalılara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
1) Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünün … tarih ve E… sayılı işlemi ile; "Ankara İli, Çankaya ilçesi, … İş Merkezi Kat:… … adresinde faaliyet gösteren ... isimli davacı şirkete ait işyeri hakkında BİMER Birimine 28/01/2017 tarihinde yapılan şikayet üzerine kayıtların incelendiği, belirtilen adreste ruhsatlı görüntüleme merkezinin bulunmadığının anlaşıldığı, yapılan denetimlerde kuruluşta ruhsatsız ve yetkisiz olarak radyoloji tetkiki raporlama hizmeti verildiğinin tespit edildiği" belirtilerek konu hakkında Sağlık Bakanlığından talimat istenilmiştir.
2) Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve E.... sayılı işlemi ile, "3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinin 2. fıkrası hükmü doğrultusunda ruhsatsız ve yetkisiz sağlık hizmeti sunumu yapan ... isimli işyerinin kapatılması ve yetkisiz sağlık hizmeti veren ve verdirenler hakkında Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulması gerektiği" anılan Valiliğe bildirilmiştir.
3) Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce "Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 1. satırı uyarınca, davacı şirkete ait ruhsatsız işyerinin mevzuata uygun hale getirilinceye kadar süresiz olarak faaliyetinin durdurulması" yönünde ... tarih ve ... sayılı işlem tesis edilmiştir.
4) Bunun üzerine davacı Şirket tarafından, ... tarih ve E. ... sayılı Valilik işleminin ve bu işlemin dayanağı olan Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki “Ek-6 Müeyyide Formu”nun 1. satırında yer alan “Bu Yönetmeliğe uygun olarak, ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde Valilikçe faaliyeti durdurulur ve kişiler hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur.” cümlesindeki “Valilikçe” ibaresinin iptali istemiyle görülen dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 1.maddesinde; bu Kanunun amacının; sağlık hizmetleriyle ilgili temel esasları düzenlemek olduğu, 2.maddesinde; bu Kanunun, Milli Savunma Bakanlığı hariç, bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişilerini ve gerçek kişileri kapsadığı, 3.maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde; Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığının ilgili Bakanlığın muvafakatını alarak, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarına koruyucu sağlık hizmeti görevi vereceği ve bu kurum ve kuruluşların bütün sağlık hizmetlerini denetleyeceği, (e) bendinde; tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, 9.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'a, 02/01/2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun’un 46. maddesi ile eklenen ek 11. maddede ise; "Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.
Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.
Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.
Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.
Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.
Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Diğer taraftan, 3153 sayılı Radiyoloji, Radiyom ve Elektrikle Tedavi ve Diğer Fizyoterapi Müesseseleri Hakkında Kanun'un,
1. maddesinde; "Münhasıran röntgen şuaı vasıtasile teşhis veya hem teşhis ve hem tedavi yahut radiyom veya radiyom emanasiyonu yahut radiyom mürekkebatile veya her türlü elektrik aletlerile tedavi yapmak için müessese açmak Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin iznine bağlıdır." hükmü;
2. maddesinde; "Birinci maddede adı geçen müesseseler yalnız ihtısas vesikası almış tabipler tarafından açılabilir. Bu tabipler açacakları müessesenin adresini ve kullanacakları cihazların marka ve nevilerini ve radiyom miktarını ve şeklini bildiren bir istida ile Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletine müracaat ederler. Bu istidaya binanın bir krokisini ve vesikalarının birer örneğini de bağlarlar. Vekaletçe müessese tetkik ve teftiş ettirilerek hasıl olacak neticeye göre yazı ile izin verilir.
İzin alınmadan bu kabil müessese işletilemez ve buralara hasta kabul olunamaz." hükmü;
10. maddesinde; "Bu kanunda gösterilen salahiyete haiz olmıyanlar veya salahiyetli olup da birinci maddeye uyarak izin almamış olanlar tarafından işletilen röntgen ve radiyom ve elektroterapi ve sair fizyoterapi müesseseleri Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin salahiyetli makam ve memurları tarafından verilecek müzekkere üzerine o yerin en büyük mülkiye amirinin vereceği emirle hemen kapatılır." hükmü yer almaktadır.
15/02/2008 tarihli ve 26788 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin -06/01/2011 tarihli ve 27807 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile eklenen- 7/A maddesinde; “(2) Müessese, 3153 sayılı Kanun kapsamında görüntüleme ve/veya radyoterapi, nükleer tıp, fizik tedavi gibi muayene, tanı ve/veya tedavi hizmeti sunar. (3) Laboratuvar ve müessese 13 üncü maddeye göre ruhsatlandırılır ve uzman sorumluluğunda faaliyet gösterir. Bu kuruluşlarda bir veya birden fazla uzman çalışabilir.” kuralına; "Müeyyideler" başlıklı -03/07/2014 tarihli ve 29049 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik- 37. maddesinde, “(1) Bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara uymayanlar hakkında, bu Yönetmelikte öngörülen idarî yaptırımlar ile ilgili diğer mevzuat hükümleri uygulanır.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleyici işlemin incelenmesi:
Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin 03/07/2014 tarihli ve 29049 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 11. maddesi ile değişik "Ek-6 Müeyyide Formu"nun 1 nolu satırında; “Bu Yönetmeliğe uygun olarak, ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde Valilikçe faaliyeti durdurulur ve kişiler hakkında Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulur.” kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, anılan düzenlemede yer alan "Valilikçe" ibaresinin iptali istenilmektedir.
3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, sağlık hizmetine dair bir çok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir. Niteliği gereği, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin birarada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir. (İDDK, 17/01/2018 tarih ve E.2015/2327, K.2018/42 sayılı kararı)
Bu çerçevede, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelikte, sağlık kuruluşlarının hizmet vermesi için türlerine göre ruhsat, faaliyet izin belgesi, uygunluk belgesi alınması gerektiği yönünde düzenlemelere yer verilerek, ruhsat, faaliyet izin belgesi, uygunluk belgesi alınmadan faaliyet gösterilmesi yasaklanmış; Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun dava konusu 1 nolu satırında; ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesinin yaptırımı faaliyet durdurma olarak belirlenmiş, bu yaptırımı uygulama yetkisi de Valiliğe verilmiştir.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5. maddesinde, Bakanlıkların, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurt dışı teşkilatından ve bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana geldiği belirtilmiş; "Bakanlık taşra teşkilatı" başlıklı 8. maddesinde, "Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatı, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan Kanunun 15. maddesinde, Bakanlıkların il kuruluşlarında taşra teşkilatı hiyerarşik kademeleri;
"1. Vali,
2. İl Müdürlüğü,
3. Şube Müdürlüğü,
4. Şeflik,
5. Memurluk." şeklinde sıralanmıştır.
Kanun'un "Yetki devri" başlıklı 38. maddesinde de, "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." hükmüne yer verilmiştir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde -dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle-; Valinin, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu belirtilmiştir.
Yine dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Taşra teşkilatı" başlıklı 25. maddesinde; "(1) Bakanlığın taşra teşkilâtı; illerde kurulan il sağlık müdürlükleri ile ihtiyaca göre ilçelerde kurulan ilçe sağlık müdürlüklerinden oluşur.
(2) İl sağlık müdürlüğü, bağlı kuruluşların il teşkilatının koordinasyonunu yapar ve uyumlu çalışmasını gözetir. Sağlık hizmetleri yönünden ilin durumunu Bakanlıkça belirlenen aralıklarla Bakanlığa rapor eder.
(3) Acil sağlık hizmetleri il ve ilçe sağlık müdürlükleri tarafından yürütülür. Bu müdürlükler söz konusu hizmetlerin yürütülmesi için kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait tüm sağlık kurum ve kuruluşlarının sevk ve idaresinden sorumlu ve bu konuda yetkilidir.
(4) İl ve ilçe sağlık müdürlüğü yetki devri çerçevesinde Bakanlıkça yürütülen görevleri il ve ilçe düzeyinde yerine getirir, yapılan düzenlemelere uyumu denetler ve gerekli müeyyideleri uygular.
(5) Birden fazla ildeki sağlık hizmetlerinin bir arada değerlendirilmesi, gelişmişlik farklarının giderilmesi ve hizmetlerin ve ihtiyaçların müşterek planlanması amacıyla Bakanlıkça belirlenen illerdeki müdürlerden biri koordinatör olarak görevlendirilebilir.
(6) İlçe sağlık müdürlüğünün kurulmadığı yerlerde sağlık grup başkanlıkları oluşturulabilir. Bu başkanlıklara ayrıca kadro tahsisi yapılmaz ve buralarda gerek duyulan hizmetler ilgili ilçede bulunan personel eliyle yürütülür." hükmüne;
"Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde; "Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık ve bağlı kuruluş yöneticileri, sınırlarını açıkça belirlemek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan mevzuatta dava konusu işlemler sonrası 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişiklikler yapılmış ise de, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yukarıda yer verilen düzenlemeler ile aynı yönde düzenlemelere yer verilmiştir.
Sağlık Bakanlığının, mevzuatta kendisine tanınan hizmet standartlarını tespit ve denetim yetkisi kapsamında yönetmelik ile belirlediği faaliyet durdurma yaptırımını uygulama yetkisini, kendi hiyerarşisi içinde merkez ve taşra teşkilatındaki makamlar eliyle kullanabileceğinin veyahut yetki devri yoluyla bu yetkisini devredebileceğinin yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve idare hukuku ilkeleri doğrultusunda kabulü gerekir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenleme ile, maddede öngörülen faaliyet durdurma yaptırımını uygulama yetkisinin Valiliğe verilmesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik hükmündeki "Valilikçe" ibaresinin 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi hükmüne aykırı olduğu iddia edilmekte ise de; 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinde, Sağlık Bakanlığının sağlık hizmet sunumu ile ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra, 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı ve "ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan"ların da bu kapsamda hapis ve adli para cezası ile cezalandırılacaklar arasında bulunduğu, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek bu eylemlerin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum ve kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.
Sağlık Bakanlığı ve Valiliklerin 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesinde açıkça belirlenen yetkilerinin dışında, anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi uyarınca Sağlık Bakanlığının hizmet standartlarını tespit ve denetim yetkisi kapsamında yönetmelik ile yaptırım uygulama yetkisinin bulunduğu yukarıda belirtilmiştir.
Buna göre, dava konusu Yönetmelik hükmünde, "ruhsat ve faaliyet izin belgesi veya uygunluk belgesi almadan hizmet verilmesi halinde faaliyetin durdurulacağı" şeklinde öngörülen yaptırımın dayanağının 3359 sayılı Kanun'un ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak bu yaptırımın Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu son fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.
Diğer taraftan, müesseseler açısından özel düzenleme niteliğinde olan 3153 sayılı Radiyoloji, Radiyom ve Elektrikle Tedavi ve Diğer Fizyoterapi Müesseseleri Hakkında Kanun'un 10. maddesinde; "Bu kanunda gösterilen salahiyete haiz olmıyanlar veya salahiyetli olup da birinci maddeye uyarak izin almamış olanlar tarafından işletilen röntgen ve radiyom ve elektroterapi ve sair fizyoterapi müesseseleri Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin salahiyetli makam ve memurları tarafından verilecek müzekkere üzerine o yerin en büyük mülkiye amirinin vereceği emirle hemen kapatılır." hükmüne yer verilmiş olup, dava konusu düzenleme bu açıdan değerlendirildiğinde de anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu bireysel işlemin incelenmesi;
Dosyanın incelenmesinden, davacı Şirkete ait işyeri hakkında yapılan şikayet üzerine, Ankara Valiliği İl Sağlık Müdürlüğünce kayıtların incelendiği, belirtilen adreste ruhsatlı görüntüleme merkezinin bulunmadığının anlaşıldığı, 20/03/2017 tarihinde yapılan denetim sonucunda; "kuruluşun açık ve faaliyette olduğu, kuruluşun daire giriş kapısı yan duvarında bulunan tabelada ... yazılı olduğu, kuruluşta ... Tıbbi Görüntüleme Danışmanlık Sağlık Hizmetleri San. Tic. ve Ltd. Şti. ile ... Tıbbi Görüntüleme Danışmanlık Sağlık Hizmetleri San. Tic. Ltd. Şti.'nin hizmet verdiği, kuruluşta radyoloji uzmanı Dr. S. İ, radyoloji uzmanı Dr. K. Y., raportör Y. K. ile raportör ve şirket sorumlusu H. O.'nun bulunduğunun tespit edildiği, Dr. S. İ. ve Dr. K. Y.’ye ait uzmanlık belgelerinin asıllarının görüldüğü, fotokopilerinin ekte olduğu, kuruluşta hizmet veren uzman hekim ve raportörlere ait Şubat 2017 ücret bordrosu fotokopisinin ekte olduğu, radyoloji uzmanı Dr. S. İ.’nin ... Görüntüleme Merkezi A.Ş. adına çalıştığı, ... Tıbbi Görüntüleme Dan. Sağ. Hiz. San. ve Tic. Ltd. Şti. ile ... Görüntüleme Merkezi A.Ş. arasında hizmet alımı bulunması nedeniyle bu kuruluşta bulunup hizmet verdiği, kuruluşta sözleşmeli oldukları kurum ve kuruluşlardan PACS (Görüntüleme, Arşivleme ve İletişim) sistemi ile gönderilen MR, tomografi ve mamografi görüntülerinin incelenmesi ve raporlanması hizmetinin verildiği, raporların sonuçlarının PACS sistemi üzerinden dijital imza ile kurum ve kuruluşlara gönderildiğinin tespit edildiği, kuruluşta bir sekretarya, iki raporlama odası, raporlama odalarında 7 adet bilgisayar ve yazıcı bulunduğu, ayrıca 1 wc ve 1 mutfak olduğunun tespit edildiği, kuruluşta hasta muayenesi yapılmadığı, bekleyen hastanın olmadığının tespit edildiği, kuruluşta ruhsatsız ve yetkisiz olarak radyoloji tetkiki raporlama hizmetinin verildiğinin tespit edildiği, kuruluşta radyoloji tetkiki ve çekimi yapacak herhangi bir görüntüleme cihazı ve araç gerecin bulunmadığının tespit edildiği, kuruluşun sözleşmeli olduğu ve radyoloji tetkiki raporlama hizmeti verdiği kurum ve kuruluşların listesinin ekte olduğu, hizmet alım sözleşmelerinin asıllarının Yenimahalle, Ostim ve Maltepe Vergi Dairelerinde damga vergisi kesilmesi için gönderildiğinin beyan edildiği” yönünde tutanak tutulduğu; Müdürlük kayıtları incelendiğinde de, anılan işyerinde görev yapan Dr. S. İ.’nin başka adreste adına kayıtlı muayenehane bulunduğunun, Dr. K. Y., Dr. N. A., Dr. T. C.'nin adlarına kayıtlı muayenehane olmadığının, kamu veya özel herhangi bir sağlık kuruluşunda çalışmadıklarının tespit edildiği anlaşılmaktadır.
Davacı Şirkete ait iş yerinde, Sağlık Bakanlığından ruhsat alınmaksızın radyoloji tetkiki raporlama hizmeti verildiği tüm dosya içeriği ile sabit olup, bu hususta taraflar arasında ihtilaf da bulunmamaktadır.
Davacı Şirket tarafından, iş yerinde sadece radyoloji tetkiklerini raporlama hizmeti verildiği, hasta kabul edilen, bünyesinde tıbbi görüntüleme cihazı bulunan, ayakta teşhis veya tedavi yapan bir kuruluş olmadıklarından sağlık kuruluşu olarak nitelendirilmelerinin mümkün olmadığı iddia edilmekte ise de; radyoloji tetkiki raporlama hizmetinin, sağlık hizmeti sunumunun bir parçası olduğu, sağlık hizmetinin teşhise yönelik kısmını oluşturduğu ve bu hizmetin verilebilmesi için ilgili mevzuatına göre ruhsat alınması gerektiği muhakkaktır.
Açıklanan nedenlerle, ruhsatsız olarak faaliyet gösterdiği tespit edilen iş yerinin, Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmeliğin eki Ek-6 Müeyyide Formu'nun 1. satırı uyarınca, mevzuata uygun hale getirilinceye kadar süresiz olarak faaliyetinin durdurulması yönünde tesis edilen bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 29/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.